试析美国的收入分配政策

1、摘 要：本文认为， 分配目标并不是决定美国经济政策的首要因素， 但这些经济政策不可避 免地会对社会分配格局产生影响。 20 世纪 80 年代以来，美国的税收政策和社会保障政策对 收入分配产生了一定的影响， 但是从严格意义上来说， 收入分配问题只是在政府曾对其采取 过认真对策这一点上，才可将其理解为政策问题。 关键词：收入分配，税收政策，社会 保障政策一、美国的收入分配政策1. 里根时期。税收政策是美国政府用于调节收入分配的最突出的政策工具。20 世纪 80年代，个人所得税的改革是最有意义的税制变化。个人最高边际税率1980 年是 70%，10 年后削减到低于 35%. 中等收入纳税人的边际税率

2、削减了1/3，数百万低收入者不再支付任何个人所得税。同一时期，中产阶层和高收入者受惠于一系列缩小可纳税收入范围的特殊条款， 税赋实质上减轻了。税收等级指数化意味着通货膨胀不再实质性地提高税率。70 年代晚期，反对提高房地产税和所得税（主要原因是70 年代的通货膨胀）的运动大多发生在州层面， 1981年升格到联邦层面。 1981 年税法将税率降低了 23%，并且制定了比 以前更加优惠的加速折旧补贴 （除投资税收抵免之外， 这是对实物投资最重要的税收优惠） 。 随后，在 1982-1987 年期间，包括 1986 年税收改革法 （ TaxReformActof1986 ）在内，所 得税经历了比历史

3、上任何时期都广泛的改革过程， 主要内容是扩大税基和对传统税制进行改 革。从许多方面来看， 推行以降低税率和减少投资税收抵免为标志的营业税改革反映了以实 物资本投资为主的经济模式转向了以人力资本、技术和信息为主的经济模式。里根总统始终确信税收政策的变化会使税收增加， 并努力将这一主张付诸实践， 强烈反 对高额个人所得税，特别是极高的边际税率。 1986 年税制改革法案的焦点是降低个人所得 税率。最高收入的边际税率从 50%降到 20%，其他税率也降到 15%.税率削减引起的费用显 示出分配的公平性， 那就是在税收义务方面， 给中低收入纳税人的减免比例至少要与高收入 纳税人的减免比例相同。分配面临

4、的最困难的挑战是限制高收入纳税人的整体税收的削减， 他们的法定税率几乎已经被削减了将近一半。 1986 年高收入人群组显示出比低收入水平者 获得了成比例的、 更大的税收削减。 税收改革的设计者因此改为采用提高个人免税额， 作为 削减低收入纳税者税收的途径。 1986 年税收改革通过以下三个变化减少了穷人和低收入者 的税收负担：（ 1）将所有纳税人及其受抚养者的个人税收免除从1986 年的 1080美元增加到1989 年的 2000 美元；（2）减少那些没有利息收入的纳税人的应税收入额； （ 3）极大地增加 对有子女的低收入工人的所得收入税抵免 （ EITC ）。从历史的视角来看， 1986 年

5、税收改革法 案将增加低收入工人税收的趋势颠倒了过来。而且 1986 年法案引发了一连串的反应，使得 在以后的年份里低收入工人可以获得更高的税收抵免。里根政府中许多人认为社会保障在预算中所占的比例过大。 一些人认为对残疾人的支付 太高了； 另一些人觉得对配偶和学生的福利过于慷慨是没有必要的； 还有一些人认为过早退 休使得政府支付过重。 社会保障过于完备， 福利的增长越来越成为对中产阶级和中年人的补 贴而不是用于老人和穷人的基本生活保障。里根总统提倡至少在十年间减少社会保障津贴， 反对支付津贴给老年高收入者。管理和预算办公室提议对任何只要早于 62 岁退休的人减少 津贴，实实在在减少 20%，对在

6、 62-65 岁之间退休的人的津贴可酌情少减。 80 年代被称为 美国社会保障制度的“分水岭” ：以强化工作动机、提高工作能力和自救能力、强化社会保 险为特征的美国现代社会保障制度的基本轮廓开始成型。2. 布什时期。有学者曾指出，布什尽力想要自己比里根本人还要“里根化”。1 他作出了“没有新税收”的承诺，却使得 1989-1992 年期间在减少赤字方面难有成效。许多针对家 庭和儿童的税收改善使得 1990 年的预算法案更具有进步意义。立法提高了高收入群体的税 率并给予低收入个人很多税收优惠。所得收入税抵免（EITC ）在 1986 年税收改革法案中被扩大之后，自由主义者和保守主义者双方都开始重

7、视家庭 和个人问题。 1988 年总统竞选期间，布什许诺会通过制定“儿童减免”来推动其“亲家庭” 式的税收改革。最终，这一动议作为对 EITC 的极大补充而被实施。分析表明，在支持中等 收入水平的家庭方面，增加 EITC 比提高最低工资更有效率。提高最低工资已经扩展到那些 有配偶和子女需要抚养的工人， 但他们并不一定来自低收入家庭； 而且， 提高最低工资对就 业也存在负面影响，而 EITC 则更具有针对性。 1990 年的法案通过之后， EITC 率对低收入 纳税人的补偿已经超过了他们所缴纳的收入税或社会保障税。 在这之前， 社会保障税率为工 资的 15.3% ，而 EITC 最多相当于工资的

8、 15%.因此总的来看， 这一里程碑式的变化很清楚地 表明 EITC 已经是一种支出额，而不是减税。3. 克林顿时期。克林顿赞成提高最低工资标准以实现劳有所得，弥补过去因通货膨胀而 造成的实际最低工资的下降。 1995 年克林顿总统提议提高最低工资标准 （并没有指明数额） 。全国最低小时工资于 1996年 10月1日从 4.25美元提高到 4.75美元， 1997年 9月 1日 提高到 5.15美元。许多商业性税收抵免被附在了最低工资法案的后面，并被正式称为 1996年小企业就业保护法 。有关的证据表明 1996 年和 1997 年提高最低工资达到了支持者们所 期望的效果： 在不严重影响就业增

9、长的同时， 提高了低收入劳动者的工资。 最低工资的提高 对处于收入分配末端的人群的影响并不小， 他们的实际工资在经历了多年的衰退之后， 随着 最低工资提高而增长。工作福利开发脱贫原则是克林顿政府社会福利政策的最大特点。克林顿曾说： “我们将 结束我们所知的福利” ，“那些工作的人不应该处于贫困状态” ，“能工作的任何人都不应该永 远依赖福利生存” 。21994 年克林顿政府提出了一项福利改革法案， 要求福利接受者在享受 福利的同时立即参加培训或寻找工作机会， 并对现金资助设定了两年的时间限制， 但是某些 活动可以不受此限制。两年后， 福利接受者被要求参加工作。 如果他们找不到工作，那么政 府将

10、提供一份有资助的工作。 各州被赋予了更大的灵活性， 但是福利仍然是政府的特定资助 计划，这表明所有有资格享受福利的人都有获得资助的保证。 1996 年福利法案在经济扩张 最强劲的时期得到实施， 成为美国历史上最成功的服务于穷人的社会政策之一， 明显提高了 单亲母亲家庭的劳动参与率和家庭收入。 克林顿政府还出台了各种支持低收入贫困工作家庭 的联邦和州福利计划，其中包括食品券、 医疗补助计划、 儿童照料、儿童税收抵免和劳动所 得税抵免。另一个令 1996 年福利改革受欢迎的因素是工作资助体制。大约从 70 年代开始， 国会创造了一系列计划为有工作的家庭提供福利。 初始的动机和绝大多数计划得到扩张也

11、许 可以更多地归因为仅仅为低收入家庭提供福利而不是提供工作激励的愿望。 而克林顿政府要 着手创建的是一个基于工作而不是基于依赖社会的新社会契约通过奖励工作和要求工作来扩大机会， 同时要求承担责任作为回报的契约。 克林顿政 府想提供正确的激励措施和价值： 使每一份工作的薪酬都要高于福利， 但同时要求所有能工 作的人都参加工作。 工作是最有效率的， 它为社会和反贫困政策提供了最经得起考验的基础。看似难以解决的预算赤字问题让位于大量的预算盈余，这使美国的财政状况在 90 年代 以出人意料的逆转而闻名。克林顿总统想把加强社会保障作为第二届任期的首要目标之一， 提出了指导社会保障改革的五项原则： （ 1

12、）21 世纪加强和保护社会保障； （2）维持普遍性 和公平性；（ 3）为人们提供可以依赖的受益金； （ 4）为低收入和残疾受益人保留经济保障； （5）维持财政约束。克林顿总统通过以下几项行动提供了出色的服务：警示美国公众人口 老龄化必然会导致长期的社会保障资金问题； 在不提高工资税税率的情况下确立 “首先挽救 社会保障” 的目标； 提出股票投资在实现该目标中的作用。 克林顿政府通过保留预算盈余来 帮助解决特定用途的应支出项目的努力以失败而告终， 因为小布什政府通过了一个大规模的 消费导向型减税计划， 在不到六个月的时间里就消耗了大部分盈余。 从长期财政不平衡的规 模以及可被用以解决该问题的预算

13、盈余的规模来看， 美国人民失去了一个预筹未来退休金和 联邦医疗保险受益金的大好机会。4. 小布什时期。 小布什的第一个任期内， 1981 年曾经出现过的对税率的大幅度削减再次上演， 成为他的国内政策的主导。布什政府的第一任财政部大臣保罗奥尼尔（PaulO Neill ）指出，像他和美联储主席艾伦 格林斯潘那样关心预算的人都在争论中失败了。格林斯潘指出如果不能保证解决债务目标，那么“减税就是一种不负责任的财政政策” 。 2001 年的经济 增长与税收减负调停法 减少了所有收入水平上的纳税人的平均税率， 边际税率下降幅度约 为 62%.位于中下收入阶层的纳税人的最低税率从15%下降到 10%.很多

14、位于该收入水平的工人们也发现，他们每多挣一美元，他们的 EITC 也随之下降 21 美分。一般来说，税率的降 低比其他的减税方法更为有效， 降低税率能够为相同收入的纳税人带来更为平等的待遇。与1981 年的减税不同的是， 小布什政府建议对低收入阶层的减税幅度要大大高于高收入阶层。 但是，从广义预算的角度来看， 在带来更多再分配的问题上，减税几乎不太可能是累进性的。例如， 设想削减社会保障税， 在减税之后穷人的境况会更糟，因为他们最终在政府支出上失去的好处要大于在减税中得到的好处。削减福利的措施减少了再分配的净值。2001 年累进性争论的焦点之一是如何帮助那些位于收入底层的人，在 2001 年让

15、他们分享到收益的唯一 办法就是通过支出。小布什总统建议把对纳税人的儿童抵免从500 美元增加到 1000 美元。但最终的议案规定这一抵免将分阶段在收入位于 10000 美元以上的人身上实施， 而不论他们 是否纳税。预算将可偿还的抵免部分（ EITC 和儿童抵免）看作是支出。简言之， 2001 年反 对累进性的分配战争无法仅在税收体系之内完成。有效税率的下降对位于收入底层第30%等级之上的纳税人来说是非常明显的。 在那之下， 税率已经为负 （考虑到 EITC 和儿童抵免） ， 税率的下降幅度略低。近年来低收入阶层税收减负有了明显增长，超过 1/3 的家庭现在不用支付净收入税。对 于位于低收入水平

16、部分的那一半人来说，产生影响最大的是儿童抵免。2001 年立法的两个变化既缓解了也增强了高收入纳税者的法定收入税率的降低。首先，2001 年法案大大增加了受可选择性最小税收（ AMT ）支配的纳税人的数目。其次， 2001 年 立法加强了高收入阶层的税率降低趋势。 减税影响主要集中在最高的收入阶层， 这比包括里 根在内的以前的减税措施有过之而无不及。 如果这一影响被计算在分配表之中， 那么一半税 收减少都来自于最高收入阶层。2003 年小布什政府开始对医疗保障体系进行改革。当年通过了一项法案，建立药品保 险并将其纳入医疗保险体系之内。 这一法案在 10 年之内的花费预计将达到 3950 亿美元

17、， 第 二个 10 年的花费接近 10000 亿美元。 根据这一法案的规定， 从 2007年开始， 高收入者将不 得不支付一项新的建立在收入基础上的保险费。 这意味着把很多高收入的老年人推向私人保 险市场。还有一个问题也同时出现：身体健康的人会不会选择不加入医保体系？更有争议的是一个新的健康储蓄账户（ HSA） ，这个账户与医保几乎毫无关系。纳税人 或雇员们被允许在账户中存入应税收入中的可扣除量。 这些消费者也可以购买一项灾难性健 康保险。现在或将来， 账户中的钱都可以免税提取出来以支付保险范围之外的其他健康费用。二、美国收入分配政策的效果分析1. 税收政策的分配效应分析。在美国，联邦个人收入

18、税长期以来被看作收入再分配的一 种主要工具。 学者在评估美国联邦个人收入税的再分配功能时认为， 即使考虑到联邦收入税 法的变化对税前收入所具有的诱导效应， 1980-1990 期间个人收入税结构在使税后收入均等 化方面所起的作用也愈益减弱； 某一特定的税法所产生的收入分配均等化效应受到税前收入 分配的影响，因而也受到实施该法律的年份的具体情况的影响。表1 中的基尼系数表明自20 世纪 80 年代早期以来，联邦个人收入税结构在使税后收入均等化方面的效应逐渐减弱。 从 1984 年到 1994 年，税前的基尼系数非常接近。 1995 年的税前基尼系数有了显著增加， 这表明了 20 世纪 90 年代

19、以来公认的收入不平等的增加。从表 2 可知联邦个人税收一直都具有再分配的效应，因为税后基尼系数小于税前基尼系数。但是， 数据也表明自 20 世纪 90 年代中期以来， 这一效应就在逐渐下降。 这一效应的下 降主要是源于税率的变化。 同样的税收政策在不同的时点实施不会取得同样的分配效果， 因 为潜在的税前收入分配会影响到税收改革所能达到的再分配数量。 换句话说， 税前收入分配 本身的不均等性扩大，是个人收入税制的均等化效应被削弱的一个主要原因。2. 社会保障政策分配效应分析。社会保障与收入分配和经济保障息息相关。 经济保障是我们的整体福利的一部分， 它是 个人确信自己对现在和将来的基本需求都能得

20、到满足的一种幸福感。 获得收入是实现经济保 障的关键。 相反， 没有经济保障是指基本需要的缺乏， 它表现为收入的不足与不确定性以及 额外支出。造成没有经济保障的主要原因来自家庭经济支柱人物的早逝、年老、疾病、失业、 低于一般标准的工 资收入、 通货膨胀、 自然灾害和其他个人因素等等。 社会保障项目为人们提供现金支付或服 务，以部分或全部地弥补由上述情况造成的收入损失。 市场化、 社会化社会保障发展的内在 倾向性导致美国社会保障项目呈现多层次的特点。 一些项目根据保险政策来实施， 要求收益 人交纳一定数额的“保险金” ，如老年人、幸存者和伤残人保险（ OASDI ）、失业保险（ UI ）、 医疗

21、照顾（ MEDICARE ）；另一些项目，则按照公共援助的方式来实施，以需求和收入检验 为基础，而且不要交纳作为享受援助资格的“使用费” ，但要求受益人的收入水平在某一特 定的数值之下，如抚养未成年儿童家庭援助（AFDC ）、补充保障收入（SSI）、医疗补助（MEDICAID ）等等。结构方面的另一种表现是收益形式。一些项目直接提供现金资助，如 老年人、幸存者和伤残人保险（OASDI ）、失业保险（UI）、抚养未成年儿童家庭援助 （AFDC） 和补充保障收入（SSI、等等；而另一些项目则是在满足一定要求的情况下直接提供实物性 援助， 如医疗补助、 食品补助和住房补助等方面。 以上各式各样的社会

22、保障项目在不同领域 发挥了保障弱势群体的功能。20 世纪 80 年代以来，美国的社会保障政策从扩大到相对收缩，从以失业、老年为重点 到着力解决医疗保险和医疗补助， 以及以低收入年轻母亲和抚养未成年子女为重点的家庭福 利，从单纯性救济福利趋向工作福利。社会保障政策的实施过程， 实际上是对国民收入进行再分配的过程， 但是它不可能实现 “收入均等化” ，也不可能真正体现“全民福利” 。美国社会保障的受惠是不平衡的， 美国的 社会保障制度是自由市场经济国家的典型。表 2 联邦税收政策的分配效应表 1 1978 年至 1998 年的基尼系数同时又在税收政策、 退休政策等方面实10 万美元以上的家庭占应纳

23、税家庭的美国虽然实行对低收入和贫困家庭的福利补贴，行对高收入者有利的倾斜。据有关统计显示，收入在3.9%，这些家庭在全部获得补助家庭中所占的比例为 4.6%；至于保健开支和保健赋税优惠的分配也是有利于 10 万美元以上收入家庭的，他们占美国家庭的 3.9%，而赋税优惠则占 4.3%， 20 万美元以上家庭占美国家庭的 1.1%，赋税优惠则占 3.8%.工人所得的福利金额是 十分有限的，一般只占原工资的 1/3 左右；通过税收得来的社会保险基金，没有全部用于居 民的社会保险开支。 1948-1997 年美国劳动者实际收入（含名义工资加社会保障收入）的比重从 9.4%增加到 30.7%；同期剩余价

24、值率从 236.7% 增加到 280.9%；而劳动者的实际收入占 国民收入的比重则从 29.7%减少到 26.3%.事实上， 社会保障制度只能调整丰裕阶层、中产阶层、低收入和贫困阶层间的关系， 缓和贫困现象， 而不能根本上消除资本主义社会存在的贫 困。新自由主义主张在解决贫困问题上发挥私人的作用。 他们还认为， 美国社会福利正处于 结构性变化之中，公司方面已经在家庭托儿、 医院管理、 健康维持组织、儿童照顾和家庭照 顾等领域进行尝试，这些预示着美国社会保障制度进入了公司福利的新阶段。3. 美国经济政策分配效应分析。分配是否公平并不是美国政府制定经济政策的考虑标准， 经济增长、 通货膨胀、 预算

25、赤 字和贸易逆差往往是他们考虑经济政策的出发点。 影响美国税收政策的首要因素是预算目标 而不是分配目标。 不过， 这些经济政策不可避免地会对社会分配格局产生一定的影响。 税收 政策、社会保障政策和社会福利政策是对收入分配最直接的影响因素。 20 世纪 70 年代中期 以后收入分配所发生的实际变化对人民生活的影响已远远超出了政府在这方面所采取的任 何政策调节行动。 政府唯一能做的， 就是用支出更多货币的办法来提高穷人的生活水平。 但 一旦采用以货币资助穷人的办法去追求公平， 那么其政策的出发点就只剩下慷慨大方四个字 了。而且，慷慨政策的运用也决非易事。 EITC 是旨在帮助处于贫困线在岗工人的提案，是 美国经济政策中少有的、 能被称为严格意义上的“收入分配政策” 之一。它能够增加低收入 阶层的工资， 但对不从事工作的穷人却毫不同情。 收入分配问题只是在政府曾对其采取过认 真对策这一点上才可将其理解为政策问题。特摩斯斯密丁（ TimothyM.Smeeding ）通过实证分析得出结论：1979年至2002年在