2022年我对行政许可法的粗浅认识

1、高品质文档2022年我对行政许可法的粗浅认识 我对行政许可法的粗浅熟悉 我最初知道国家将出台行政许可法是在大前年的春天，只不过当时的名称是行政审批法，是在一张报纸上见的；第一次见到行政许可法是前年十月份，是从网上看到的。但我真正系统地学习行政许可法是去年四月份在省里举办的培训班上。好在我是学法律出身的，面对近年来国家针对各部门各行业大量颁布的法律法规，虽说有点应接不暇，但还是能够在看一两遍后之后比较全面的把握其宗旨、把握其内容的。当然我在平常为法律顾问单位或案件当事人服务的时候，也免不了针对详细事务去查找有关法律法规的有关详细规定。加之很多法律法规的详细规定会随着社会形势的进展变化而修改或废止

2、的。所以我盼望大家在学习行政许可法的时候，首先应当从法理的角度去把握其精神实质和立法宗旨，这样才不至于当该法修改后再去从头学习。 行政许可法是继我国国家赔偿法、行政惩罚法、行政复议法后又一部规范政府行政行为的重要法律。它的颁布施行是我国民主与法制建设中的一件大事，它对国家的经济生活和社会生活都将产生特别广泛而深远的影响。 不知大家是否已经留意到以下两点：第一点，该法最终定稿为行政许可而非当时的行政审批。为何变更，我的看法是，因许可的中文本意为准许、允许，它相对于审批而言，第一淡化了方案经济时代政府的管理颜色，第二体现出了市场经济时期政府的服务功能，从概念上可以涵盖审批。第二点，该法为限期实施而

3、非颁布实施。这是为了给有关部门和广阔群众一个熟悉、过渡和预备的过程，尤其是为过去的审批事项的清理工作留出足够的空间。 下面我分两讲跟大家一起学习探讨我国的行政许可法。在叙述中，我将尽量使用通俗语言，但为了表达的精确，很多地方我还是会使用法律用语。从讲解效果和目的上，我主要准备讲清概念性的东西，以便让大家多层次多方位地理解行政许可法。当然，对大多数直接从事行政许可工作的同志来说，除了把握概念性的东西以外，还必需把握详细可操作和程序性的东西。因此我会结合我县的实际和大家的工作需要，多讲一些社会上比较关注的东西，多点一些我们简单忽视的东西，多强调一些大家应当重点理清的东西。 第一讲：全面熟悉行政许可

4、法 一、 行政许可的含义。 行政许可是政府的一项重要的行政权力和管理方式，其目的在于维护公民人身财产平安和公共利益，加强经济宏观管理，爱护并合理安排有限资源等。 我国行政许可法上定义的“行政许可”具有以下几层含义： 1、 行政许可是行政机关作出的一种行政行为。依据行政行为的分类理论，相对于行政立法而言，行政许可是一种行政执法行为，因为行政机关在法定职权范围内实施行政许可时，与特定公民、法人或者其他组织形成的是单一对应关系，而行政机关在制定具有普遍约束力规章而作出立法行为时，其是与众多不特定对象形成一对众的关系，如行政法规、规章制定；相对于抽象行政行为而言，行政许可是一种详细行政行为，因为其是行

5、政机关针对特定主体作出的直接产生利益结果的一次性行为，而抽象行政行为是对不特定主体作出的不直接发生利益结果并可以反复适用的行为，如行政法规、规章的制定；相对于内部行政行为而言，行政许可是一种外部行政行为，因为行政许可是行政机关在对社会实施行政管理过程中对外部管理对象即公民、法人或者其他组织作出的行政行为，而内部行政行为是行政机关在内部行政组织管理过程中作出的只对行政组织内部对象产生法律效力的行政行为，如行政处分。 2、 行政许可是依申请的行政行为。以行政行为的实施是行政主体依职权主动进行还是需以相对人首先提出申请为标准，行政行为可以划分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。依职权的行政行为是行

6、政主体依据法定职权，无须行政相对人提出申请即可主动实施的行政行为，如公安机关对社会治安的维护、海关对出入境货物和人员的查验等。依申请的行政行为是指行政行为的实施需以相对人的主动申请为前提条件，行政许可即是一种依申请的行政行为，行政机关不因行政相对人预备从事某项活动而主动赐予许可，如颁发许可证或者授予资格等。 3、 行政许可是一种要式行政行为。以行为是否具有法定形式要求，行政行为可以区分为要式行政行为和非要式行政行为。要式行政行为是指法律、法规对行政行为实施的形式与方式提出了详细要求的行为，非要式行政行为是指法律、法规未对行政行为实施的形式与方式提出详细要求的行为。在这个意义上说，行政许可是要式

7、行政行为。因为行政许可是行政机关对申请人的申请依法进行审查的行为，行政许可申请人并非是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。这里的“依法”，就包含着法律法规对实施行政许可行为在形式与方式上的要求。比如，依据行政许可法第38条的规定，行政机关准予或者不予行政许可的打算应当以书面形式作出。再有，行政许可法第39条针对行政机关需要通过颁发行政许可证件表明其作出准予行政许可打算的状况，对有关行政许可证件提出了明确要求，即许可证、执照或者其他许可证书，资格证、资质证或者其他合格证书，行政机关的批准文件或者证明文件以及法律、法规规定的其他行政许可证件必需加盖本行政机关印章。还有，行政机关实施检验、

8、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。 4、 行政许可是一种授益性行政行为。以行为对相对人权益产生何种影响为标准，行政行为可以划分为授益行政行为和不利益行政行为。授予行政相对人权利或者使行政相对人取得利益的行为授益行政行为。剥夺与限制行政相对人权益或者要求行政相对人履行负担型义务的行为是不利益行政行为。与行政惩罚和行政征收等对行政相对人的权益予以剥夺和限制不同，行政许可是给予行政相对人某种权利或者资格的行政行为，即免除被许可人某种不作为的义务，允许其从事某种活动。同时，授益行政行为互为表里，授益性行政行为通常以行政相对人依法提出

9、申请为前提，而不利益行政行为通常由行政机关依职权作出，行政许可作为授益性行政行为，如前所述，其亦是依申请的行政行为。 为了让大家能够进一步领悟行政许可的内涵，我们来看一看行政许可与行政确认、行政登记、行政批准以及行政认可这几个相关概念之间的关系。 1、行政许可与行政确认 行政确认是行政主体依据法律、法规的规定或授权，依职权或依当事人的申请，对肯定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行认定、甄别、证明并予以宣告的行政行为。行政确认和行政许可虽然同属行政行为，但它们是两种不同的行为方式，二者的区分详细表现在： （1） 所为的意思不同。行政确认行为表明行政主体的态度是对某种状态、大事、物或

10、行为予以法律上的承认、确定或否定；而行政许可行为则是行政主体在对申请人的申请进行审查和推断的前提下，对申请是否予以准许或同意的行为。 （2） 针对的对象不同。行政确认是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认；而行政许可是针对未获得行使某种权利、资格的恳求进行的解除限制。即一般来说，前者是业已存在，而后者是许可之前不得为之。 （3） 申请人的目的不同。在行政确认中，申请人的目的是确定法律地位、获得法定效果；而在行政许可中，申请人的目的是从事某种职业、享有某种权能、进行某种行为。 （4） 法律效果不同。行政确认中未被认可的行为或地位将发生无效的结果而不适用法律制裁；而在行政许可中，未经许可而从

11、事的行为将发生违法后果，当事人并应因此受到法律制裁。 （5） 行为性质不同。行政确认属于确认性或宣示性行政行为，它仅表明现有的状态而不以法律关系的产生、变更或毁灭为目的。行政确认只能是一种羁束行为；行政许可，从其正常状态（即批准）而言是建立、转变或者毁灭详细的法律关系，是一种形成性行政行为。行政许可尽管一般也属于羁束行为，但在特许或附义务许可中，也可以存在自由裁量的情形。 （6） 内容不同。行政确认行为的内容具有“中立性”，它并不直接为当事人设定权利或义务，对当事人是有利还是不利，取决于确认时原已存在的法律状态或事实状态；而行政许可行为则是一种授益性行政行为，它直接为申请人授益。 （7） 方式

12、不同。行政确认既有依申请的确认也有依职权的确认；而行政许可则只能是依申请才能发生的行政行为。 （8） 表现形式不同。行政确认一般只能以证书形式消失；而行政许可的表现形式尽管以书面的形式为主，但也存在口头、默示等许可方式。 虽然二者存在许多不同之处，但二者的联系与其他行政行为相比也是最亲密的。在行政许可中也包括了确认这一组成部分或阶段，有时存在“重合”或“并存”或相互“转化”的情形。但二者究竟是两种详细行政行为，应当严格区分。 2、行政许可与行政批准 就性质而言，许可和批准属于同类概念，颁发许可证就是对申请的批准。当然，批准是比许可更广泛的行政行为之一。它在表现形态上，既可能是外部行政行为也可能

13、是内部行政行为，既可能是独立的行政行为也可能是非独立的行政行为（内部程序性或补充性的行为）。 3、行政许可与行政登记 行政登记是行政机关或其他行政主体对正在进行某种活动或盼望进行某种活动的行政相对人依法予以书面记载的活动。 在实践中，登记的用语被广泛地规定在法律、法规规定中，如企业注册登记、企业名称变更登记、结婚登记等。因而，登记与行政许可有时难以从名称上来界分，而需要从实质意义上来予以推断和区分。从其产生的效果或者将其归类的话，在实践中登记有确认式登记、许可式登记、备案式登记等。 4、行政许可与行政认可 传统观点认为，行政认可是行政确认中的一种方式，它是对某一行为或法律地位、权利义务加以承认

14、和确定，使其具有法律效力或丢失法律效力的行为，认可是针对已有权利资格的法律承认和确定。 我国行政许可法则对许可做广义理解，其中采纳了认可方式，该法中使用的认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众供应服务并且直接关系公共利益并且要求具备特别信誉、特别条件或者特别技能的资格、资质。但此处的认可并非传统意义上认可的含义，它具有了行政许可的特征。 二、 行政许可产生的缘由 行政许可制度作为政府宏观调控的手段之一，其深层次的理论依据在于“市场失灵”。随着经济学的进展和现实中资本主义经济危机的不断爆发，人们意识到市场并非万能，这只“看不见的手”也有不能或不宜发挥作用的情形和领域。详

15、细而言，行政许可产生的缘由主要体现在以下几个方面： 1、为避开“公共事物的悲剧”的发生 “公共事物的悲剧”是经济学上的提法，由哈雷特.哈丁所概括。此提法描述的是这样一种现象：例如，在一块“对全部人开放”的牧场上，每个理性的放牧人都从自己的牲畜中得到直接的利益，而其他人在牧场上过度放牧时，每个放牧人又因公共牧场退化而承受延期成本，因此，每个放牧人都有增加越来越多牲畜的动力，因为他从自己的牲畜上得到的直接利益，担当的只是因过度放牧所造成的损失中的一部分。最终的结果是牧场的退化和毁灭，全部放牧人都不能利用原来的牧地获益。 期望个人能够形成大型的自愿社团来追求共同的或公共的利益，防止发生“公共事物的悲

16、剧”，在大多数状况下是不现实的。相反，需要有某种形式的集体选择，这种集体选择的结果之一就是制定普遍遵守的规章，即通过法律禁止或限制个人实行可能导致“公共事物的悲剧”的行为，并借助政府这样官僚的组织来执行。但是，假如政府不实行事前的预防手段而是消极等到行政相对人的违法行为发生后再依法予以追究，就不行能有效地爱护利害关系人利益和社会公共利益。因此政府通过许可管制对于杜绝违法行为的发生有重要意义。 2、为实现优化资源配置的结果 作为资源必需满意可被利用性和稀缺性两个特点。市场在资源的配置中追随的是“货币选票”而非利益的最大满意，且潜在资源和公共物品中的大多数机会资源对不同的人来说，意味着不同的价值，

17、不能通过货币进行衡量，人们可能盼望牺牲一些美妙的环境，市场无法反映不同的人追求公平、自由、平安、环境价值的真实偏好，自然也就无法真实反映潜在资源和机会资源的实际价值，因此，市场机制配置这种资源的方式也就很难体现其公正。而现代民主基础上建立起来的行政许可制度强调行政机关对各方利益的权衡，强制多数人的意见对行政许可结果的影响，因而是一种既能有效节省成本，又能考虑不同人民的不同价值取向的资源配置方式，社会的公正和公正就有望在这里得以体现，资源配置的结果有可能获得最大多数人的支持。 3、为平衡个人自由和社会总体利益之间的冲突 自由市场政策的局限性，使的人们疯狂地追求物质商品以满意自身各种欲望，导致资源

18、的巨大铺张，贫富差距越来越大。但我们不能因为某种活动可能损害社会的总体福利而走向剥夺个人自由的极端，也不能为了保障个人自由而走向全然不考虑社会的整体进步和总福利增长的极端。相反，只能在两者之间找到一个平衡点。行政许可就是作为实现这一平衡的手段而存在的，它既不肯定禁止行政相对人的活动，也不肯定放任行政相对人的活动，而是一种事前预防和事后监管相结合的管制手段。通过多样化的行政许可手段（因为行政许可对公民权利和自由的限制依法可强可弱）来合理权衡市场主体的不同利益和价值取向，以维持政府机制与个人自由之间的动态平衡，既维护公共利益，又敬重个人自由，使二者之间达到平衡。 三、 行政许可的基本原则 行政许可

19、的基本原则 ，是指贯穿于行政许可法的始终，对行政许可的设定、实施、监督和法律责任等起统率和指导作用的行为准则。行政许可法在总结行政审批制度改革成果的基础上，根据合法与合理、效能与便民、监督与责任相统一的总体思路，把制度创新摆在突出位置，确立了行政许可必需遵循的六项原则，即法定原则，公开、公正、公正原则，便民原则，公民权益保障原则，信任爱护原则以及监督原则。 第一， 法定原则。 行政许可法第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。这是关于行政许可法定原则的规定。 1、设定行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。 （1）设定行政许可应当依据法定权限，主要体现

20、在行政许可法第14条、第15条、第17条的规定中。 （2）设定行政许可应当依照法定的范围，主要体现在行政许可法第12条和第13条的规定中。 （3）设定行政许可应当依照法定的条件，主要体现在行政许可法对设定行政许可规定的一些限制条件。比如，地方性法规和省级人民政府规章不得设定有关资格、资质的行政许可。 （4）设定行政许可应当依照法定程序，主要是指应当依照立法程序。从性质上说，行政许可设定行为是一种立法行为，因此，设定行政许可必需遵守立法法、行政法规制定程序条例、规章制度程序条例等法律法规中有关立法程序的规定。此外，行政许可法第19、20条还针对行政许可法设定行为，特地规定了设定行政许可的说明理由

21、制度以及对行政许可的定期评价制度。 设定行政许可是立法机关的事，设定出的行政许可事项是大家实施行政许可的依据。 2、实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。 （1） 实施行政许可，应当依照法定的权限，主要体现在行政许可法第22、23、24条的规定中。 （2） 实施行政许可，应当依照法定的范围，主要是指不得对法定范围以外的事项乱许可。 （3） 实施行政许可，应当依照法定的条件，主要体现在行政许可法第18条的规定中。 （4） 实施行政许可，应当依照法定的程序。这里的“程序”主要是指行政许可法规定的程序，包括申请与受理、审查与打算、听证、期限、变更与连续等，当然，其他有关单行法律、法规、

22、规章也有一些关于程序的规定。 第二，公开、公正、公正的原则。 行政许可法第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公正、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家隐秘、商业隐秘或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的公平权利，行政机关不得卑视。”这是关于行政许可公开、公正、公正原则的规定。 公开原则是现代民主政治的基本要求，是指行政机关在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公开，目的是满意公民的知情权、参加权和监督权。设定行政许可遵循公开原

23、则的基本要求包括：一是，设定行政许可这一立法行为本身要公开，对拟设定的行政许可的必要性、可行性、可能对经济和社会生活发生的影响等，要广泛征求意见，集思广益；二是，有关行政许可的规定要公布，未经公布的，不能作为行政许可实施的依据。实施行政许可遵循公开原则的基本要求包括：一是，行政许可的实施主体要公开，即谁有权详细实施某项许可，要公之于众，便于老百姓知晓；二是，实施行政许可的规定要公开，依据行政许可法的规定，有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的名目和申请书示范文本等应当在办公场所公示；三是，实施行政许可的过程要公开，如依据行政许可法的规定，申请人要求行政机关对公

24、示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，供应精确、牢靠的信息等等。 设定和实施行政许可遵循公正、公正原则，主要是指在行政许可的设定和实施过程中，要允许公众的公平参加，要对公众赐予公平对待，相怜悯况赐予相同的对待，不怜悯况赐予不同对待。对符合法定条件和标准的申请人，要一视同仁，不得分出三六九等、亲疏远近，搞卑视或者变相卑视。 第三，便民的原则。 行政许可法第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，供应优质服务。”这是关于行政许可便民原则的规定。 所谓便民，简洁说，就是便利老百姓。便民原则体现在行政许可法的诸多规定中，比如：（1）行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办

25、理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可打算；（2）行政许可申请书需要采纳格式文本的，行政机关应当免费供应；行政许可申请可以通过信函、传真、电报、电子数据交换和电子邮件等方式提出；申请材料存在可以当场更正的错误，应当允许当场更正等。（3）对材料齐全、符合法定形式的申请，行政机关应当当场受理，能够当场作出打算的，应当当场作出打算，不得拖延。（4）对不能当场作出行政许可打算的，应当严格在法定期限内根据规定程序作出行政许可打算。 第四，救济原则。 行政许可法第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉

26、讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。” 这是关于行政许可救济原则的规定。 陈述权是指行政相对人就所知悉的事实向行政主体陈述的权利；申辩权是指行政相对人针对不利的指控，依据事实和法律进行反诘的权利。陈述、申辩权是行政相对人在行政许可过程中不行缺少的正值防卫权，它是掌握行政权、防止其被滥用的一种重要制度。 对合法权益受到行政机关侵害的公民、法人和其他组织赐予救济，这是现代法治的核心，也是保障公民、法人和其他组织合法权益的根本要求。在肯定意义上说，无救济即无权利。行政许可中的救济原则主要体现在：一是，公民、法人其他组织对行政机关违法实施行政许可乱许可可以依法申请行政

27、复议或者提起诉讼，如该许可不许可、不该许可乱许可等；二是，行政机关违法实施行政许可，给当事人合法权益造成损害的，有权依照国家赔偿法获得赔偿。 第五，信任爱护原则。 行政许可法第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律爱护，行政机关不得擅自转变已经生效的行政许可。行政许可所依据的客观状况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法赐予补偿。”行政许可法第六章关于监督检查的规定中，更强调了诚信原则，其中第69条第3款规定：“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的

28、，不予撤销。” 行政许可法这一条规定具有特别的意义，其在我国法律上第一次确立了信任爱护原则。信任爱护原则是诚信原则在行政法领域的运用，其基本含义是，行政机关行使职权、履行责任应依诚恳及信用之方法。详细说，当行政相对人对行政行为形成值得爱护的信任时，行政机关不得随便撤消或者废止该行为，否则必需合理地补偿行政相对人对信任该行政行为有效存续而获得的利益。信任爱护原则在行政许可法中主要体现为，公民、法人和其他组织依法的行政许可受法律爱护，行政机关不得任意转变（包括撤消）已经生效的行政许可。 第六，监督原则。 行政许可法第10条规定：“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对

29、行政机关实施行政许可的监督检查。行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。” 这是关于行政许可监督原则的规定。 这是行政许可法针对实践中存在的“乱许可”和“重许可”、“轻监管”的问题，对行政机关内部的层级监督和行政许可实施机关对被许可人外部监督提出的明确要求。行政许可作为一项重要的行政权，县级以上人民政府对行政机关实施行政许可进行监督检查，是行政机关内部层级监督的重要组成部分，也是政府的一项重要工作。其工作机构为法制机构，其监督内容主要包括：对行政许可实施主体的监督，对行政许可实施过程中的监督，对行政许可实施机关本身的监督以及对行政许可事项实施监督检查状况的监督。

30、另一方面，对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行监督，既是行政许可实施机关的权力，也是行政许可实施机关的责任。通过监督确保公民、法人和其他组织依法从事行政许可事项的活动，才有可能实现行政许可的行政管理目标。 四、 现行行政许可制度之弊端 我国现行行政许可制度的弊端，主要体现在以下六个方面： 1、行政许可设定权不明确。有些乡政府、县政府都在设行政许可，有些行政机关的内设机构文件也在设行政许可，有些行政许可甚至没有任何依据，这种状况的存在不符合依法行政的基本要求。 2、设定行政许可的事项不合理、不规范。政府仍习惯用行政审批来实现行政管理目标，一讲行政管理，就要审批。不少行政许可的事项是

31、政府不该管、管不了、实际上也管不好的事项，或者属于应当通过转变政府职能、强化事后监督解决的事项。详细表现为：其一，对市场主体的前置性许可过多。其二，对产品质量和平安性能的行政审批太泛。比如，对自行车、眼镜生产以及对平安帽、平安带等特种劳动防护产品的管理等，原来应当通过监督检查以确保企业执行国家强制性标准并符合规定质量，但实际上却大量使用行政许可，可是，靠这些事物的行政审批也并没有解决质量问题。其三，对资格、资质的行政审批太滥。对从事一些需要具备特别信誉、特别条件或者特别技能的职业、行业，如律师、注册会计师等，规定许可是必要的。但是，对于从事一些技术性要求较低或者依据商定不损害第三人利益或者公共

32、利益的职业，完全不需要也不必对从业人员的资格、资质进行审批，如对保姆的资格审批，对文秘的资格审批等。即使有些职业的从业资格、资质需要经过肯定的权威机构的认定，也可以通过中介组织、行业协会来办，不肯定都要由行政机关审批。 3、实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难。在某省，办一个批发市场需要经过112道审批；在某市，出租车运营需要有26个证；在某市，外商投资房地产开发需要到13个政府部门办理34项行政审批，提交220类审批材料，依法办完全部审批项目，最长需要154天。申请人申请一项行政许可跑同一部门的多个内设机构或者多个部门的状况比比皆是。现行有关行政许可的规定往

33、往对行政机关办理时间没有明确要求，“一拖了之”的现象普遍存在。行政机关实施行政许可的条件不公开、程序不透亮，“暗箱操作”严峻。 4、重审批、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，可一旦进入又无人监管。行政许可许多，但各种平安事故仍旧频频发生，其中相当多的事故的发生都与行政机关“一批了之”不无关系。 5、有些行政机关利用行政许可乱收费，把行政许可作为权力“寻租”的一个手段。在有些状况下，交费甚至成了行政许可机关实施许可的主要条件或者唯一条件。审批条件不明确，行政机关自由裁量权过大，加之审批公开程度较低，审批过程中很简单产生权钱交易。不少企业、个人为了取得许可，还要给好处、托关系，

34、助长了腐败现象的扩散。在肯定意义上，可以说行政许可已经成为一个腐败源。 6、行政机关实施行政许可往往只有权力，没有责任，责权不统一，缺乏公开、有效的监督制约机制。现行行政许可制度在肯定程度上已经成为政府转变职能的一个障碍。 五、制定行政许可法之目的 制定行政许可法，是全面推动依法行政，实现政府行为法律化、规范化、理性化的必定要求，详细来讲，主要有三个方面的理由： 1、制定行政许可法，是规范设定、实施行政许可行为的需要。行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前掌握手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会进展发挥了重要作用。 2、制定行

35、政许可法，是深化行政审批制度改革的需要。针对行政许可实践中存在的问题，从1998年开头，根据党中央、国务院的部署，各省、自治区、直辖市对行政审批制度改革进行了乐观探究，取消一批行政审批项目，积累了肯定的阅历。国务院于2021年9月成立了行政审批制度改革工作领导小组，乐观、稳妥地推动行政审批制度改革，于2021年10月和2021年2月分两批、共取消了1195项行政审批事项，对82项行政审批事项转变了管理方式，取得了显著成效。但是，要想从根本上解决行政许可中存在的问题，仅靠削减审批项目是远远不够的，必需以法律的形式，确立行政审批责任机制，排解改革的障碍，建立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度。

36、 3、制定行政许可法，是适应加入世贸组织新形势的需要。我国已经成为世界贸易组织的成员，遵守规章、履行承诺是应尽的义务。根据世贸组织协定的要求和我国政府的承诺，行政许可应当以透亮和规范的方式实施，行政许可的条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度，中国工作组报告书对服务贸易的行政许可程序还提出了9条明确要求。这在客观上对行政许可法的出台也提出了迫切要求。 六、行政许可法对政府管理的影响 行政许可法是一部规范政府行为的重要法律。这部法律的贯彻实施。将对政府管理工作产生重大而深远的影响。这种影响主要体现出三个方面： （一）贯彻实施行政许可法，将促进政府管理理念的更新。 思想是行动的先导。从肯定意义上

37、说，政府的管理理念对政府的管理方式和政府职能转变具有打算性的意义。行政许可法的颁布施行，有利于进一步转变传统的管理理念和思维方式，树立适应建立完善的社会市场经济体制的现代管理理念，最重要的应当进一步树立以下四个管理理念： 1、以民为本的管理理念。 以民为本的行政管理理念，是人民主权原则在政府管理中的根本体现。公民对政府的认同、支持和拥护是政府合法性的来源和基础，也是我们各项事业取得胜利的保证。从根本上讲，人民满足不满足、人民兴奋不兴奋、人民答应不答应，是推断政府管理是否胜利、是否有效的标准。树立以民为本的管理理念，意味着政府管理要从以往的管制型转变为现代的服务型。政府的全部工作要以保障公民的基

38、本权利、促进公民权利的实现为根本动身点和落脚点，要倾听公民的呼声，为公民的参加、诉愿和救济供应必要的途径。 以民为本的管理理念，实质上就是民主行政的理念。行政许可法的颁布实施，使得民主行政的内涵增加了很多新的内容。比如，在行政许可的设定方面，行政许可法规定，起草法律、法规草案，拟设定行政许可的，起草单位应当实行听证会、论证会形式听取意见，并向制定机关说明该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和接受意见的状况；公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许的设定提出意见和建议，等等。在行政许可的实施方面，从行政许可的申请、受理到审查、打算等环节以及期限都明确规定

39、了便利申请人的制度和措施，并对听证作了特地规定。这些规定，都体现了民主行政的新内涵。这表明，民主行政不仅是在目的上要为人民服务，更重要的是在过程上要让人民参加行政。同时，使得民主行政进入了制度化的阶段。这就要求我们必需进一步树立以民为本的管理理念，在政府工作中真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。 2、公开透亮的管理理念。 民主行政，是以透亮和开放为基本特征的。从民主行政的角度来看，知情权是公民的基本权利，也是公民其他权利能否得到保证和实现的一个基本前提。政府部门把握着大量的信息资源，假如这些信息资源被社会充分、有效的利用，无疑会制造出更多的社会财宝。同时，政府信息公开和透亮也是公民监督

40、政府的一个有效途径和措施。 我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”该条同时规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”依据这样的宪法原则，国家机关应当实行各种措施保障广阔人民群众对于国家的法律、法规、政策和措施以及重大社会大事等信息准时了解和把握，只有这样才能真正实现人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业以及管理社会事务的基本权利。当然，我们所说的公开、透亮并不是要求将全部的政府信息都公之于众。对于那些涉及国家重大利益和平安的信息，不但政府机关要严格依法保密，而且每个公民都有依法保密的义务、这也是各国的惯例。 “阳光是最

41、好的防腐剂”。目前，公开透亮原则已经成为现代行政领域中的一条重要原则，成为防止公共权力滥用、爱护公民合法权益的有力武器。行政许可法充分体现了这一重要原则。因此，学习贯彻行政许可法，就必需切实树立公开透亮的管理理念，提高政府工作的理性化水平。 3、诚恳信用的管理理念。 树立诚恳信用的管理理念，其本质就是为经济进展制造良好的信用环境。在新形势下促进经济进展，最关键的是要制造一个良好的投资环境，从肯定意义上来说，环境是第一竞争力，良好的投资环境是最基本的竞争优势。而良好的投资环境能不能形成，起打算作用的是政府讲不讲诚信。 市场经济愈发达，愈要求诚恳守信，这是市场经济的内在要求，也是现代文明的标志。在

42、市场经济条件下，政府的信用程度，直接影响着市场经济体制的运行状况和经济效益的凹凸，成为打算市场资源走向的最根本的要素。假如政府信用消失了问题。就会使市场主风光对着诸多不确定的因素和诸多不行预知的问题，从而导致市场主体行为的短期化和经济效益的不稳定性。一句话，没有信用，就没有秩序，经济就不行能健康进展。 行政行为缺乏稳定性和可预期性是当前一些地方和部门行政管理中存在的突出问题。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害了行政效率，影响了政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。行政许可法确立了信任爱护原则及相应的制度、措施。我们贯彻实施行政许可法

43、，就是要增加行政机关的信用意识，树立诚恳信用的管理理念，加快政府信用建设。 4、权责全都的管理理念。 长期以来，在行政管理实践中，权力与责任脱钩，有权无责现象较为普遍；权力与利益挂钩，某些方面的行政管理带有较明显的趋利性特征。在现代法治社会，有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，是依法行政的基本要求。行政机关行使权力的过程，同时也是履行职责的过程；有多大的权力、就应当担当多大的责任；没有无权力的责任，也没有无责任的权力。行政许可法根据权责全都的原则，对行政机关违法设定、实施行政许可以及实施许可后不履行监督职责都规定了严格的法律责任，并明确规定由此造成公民、法人和其他组织利益损害的，要

44、依法担当赔偿责任，这对于进一步树立权责全都的的管理理念，建设责任政府意义重大。 （二）贯彻实施行政许可法，将促进政府管理方式的创新。 我国传统的行政管理方式，主要是以权力导向型管理为特征的。这种管理方式是在长期的方案经济条件下形成的，体现了政府全能主义和权力本位思想，政府处于社会的中心，对社会和经济生活进行大一统式的管理。这种管理是一种直接的、微观的、权力无限式的管理方式，是一种高度集权、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。这种传统的管理方式，在我国经济和社会的进展过程个曾发挥过重要的作用。然而，在当前我国建立完善的社会主义市场经济体制和加入世贸组织的形势下，这种管理方式的弊端就越来越显现

45、出来。它简单导致政府机构的膨胀和社会功能的萎缩，阻碍了市场机制的发育和企业活力的进展，简单滋生腐败现象和官僚作风，加大了经济运行的成本，降低了经济运行的效率，有些方面已成为生产力进展的主要障碍。而过多、过滥的行政许可，正是这种传统管理方式的集中体现。 在市场经济条件下，行政管理方式应当由权力导向型向规章导向型转变，规章导向型的管理方式，其优点是比较稳定、规范，有预期性，而且形式多样。其详细要求是：在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后监督之间，重在事后监督；在管理与服务之间，强调服务。 根据行政许可法的规定，行政机关在对经济、社会事务的

46、管理方面，只要通过公民、法人或者其他组织自主打算、市场竞争机制、社会自律管理以及事后监督等能够解决的事项，就不要实行行政许可。这就是说在社会主义市场经济条件下，行政许可作为一种重要的行政管理方式，应当是行政机关不得已而为之的选择。适应这一要求，需要转变那种一消失问题就要强调审批、发证，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理方式，进一步推动政府管理体制和管理方式的创新。因此，我们要依据十六届三中全会的精神，结合行政许可法的规定，讨论制定推动政府管理创新的方案、措施、方法。一方面，根据行政许可法的规定，连续下决心取消一批行政许可事项，真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，削

47、减政府不必要的事前审批。另一方面，需要讨论建立和完善适应社会主义市场经济体制的新的行政管理方式、机制，在连续加强政府经济调整和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理、公共服务职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和制造良好进展环境上来。对应当由政府管理同时又不宜实施行政许可的事项，要仔细讨论取消行政许可后加强后续监管的措施、方法，不能因取消行政许可消失行政管理上的“真空”；对需要连续实施行政许可的事项，也要仔细讨论如何建立监督制约机制，规范行政许可行为、强化对行政许可的监督检查，把事前行政许可与事后严格监管有机地统一起来，确保把该政府管的事真正管住、管好，切实提高政府行政管理的

48、效能。 （三）贯彻实施行政许可法，将促进政府职能的根本性转变。 加快转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透亮、廉洁高效的行政管理体制，是十六届三中全会提出的重要改革任务，是新世纪、新阶段完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是全面建设小康社会的客观的需要。 在社会主义市场经济体制框架中，企业制度、市场机制和政府管理体制是三个最重要的组成部分。企业制度是市场经济的微观基础，是制造财宝和形成竞争力的源泉；市场机制是配置资源、调整供求、优化结构的基本方式；政府是维护公正竞争、保障经济主体合法权益、保持经济和社会稳定的制度建设者和爱护者。企业制度、市场机制和政府管理体制相互支撑、相互补充、制约和

49、促进，三者的协调关系和改革的均衡推动，打算着整个新体制的质量和效率：改革20多年来，我们在现代企业制度建设、市场建设和政府行政管理体制改革方面都取得了重大进展。但从总体上看，政府行政管理体制改革的速度滞后于企业改革和市场体系建设。与企业改革和市场机制发育的要求相比，政府行政管理体制与职能仍旧存在着明显的不适应，比如：在进展观念上，存在着重经济增长，轻社会进展，忽视经济与社会全面、协调进展的偏向；在政府职能上，直接干预市场较多，项目审批职能较多，战略导向和制造外部环境的职能相对薄弱；在组织结构上，纵向管理层级多，横向部门之间相互分割和掣肘现象普遍存在,管理成本高，效率低；在约束和激励机制上，有些

50、责任不明确，存在权力与利益挂钩、权力与责任脱钩的现象，约束和激励机制不健全;在决策方法上，公众参加度和透亮度有待进一步提高,应对突发大事的机制亟待建立；在工作作风上,存在重管理轻服务现象，官僚主义、形式主义、弄虚作假等不正之风和个别腐败行为的影响比较恶劣。解决这些问题的根本出路，在于加快政府职能转变和深化行政管理体制改革。针对现实的体制性障碍和突出冲突，党的十六届三中全会从实际动身，提出了五项转变政府职能的重点，即：改革审批制度和削减直接干预；反对和打破行政性垄断；完善宏观调控和加强中长期方案；加强对重要领域的行政监管；加强社会管理和公共服务。 贯彻落实党的十六届三中全会关于转变政府职能的要求

51、和部署，就必需通过法律的手段规范政府的行政权力，限定政府规制的范围，建设法治政府。过去，政府管理的误区之一就是管事太多，很多不该政府管的事都要经政府审批、许可。这样做势必影响市场机制的形成和进展，影响公民、法人和其他组织乐观性、制造性的发挥。行政许可法通过确立行政许可的基本原则，明确设定行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不行以设定行政许可。在政府管理与公民、法人或者其他组织自主打算的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主打算优先的原则；在政府管理与社会竞争的关系上，确立了市场优先的原则；在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则要求我们必

52、需下大力气解决政府的行政权力对社会经济生活和公民个人生活干预过度的问题，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用；同时，又要解决在某些方面管理不到位的问题。从根本上促进政府职能转变，使政府职能切实转变到经济调整、市场监管、社会管理、公共服务上来。经过努力，使政府行为真正实现法律化、规范化、理性化，把各级政府建成比较完善的法治政府。 第二讲：精确理解行政许可法的内容。 一、 行政许可法的框架结构。 行政许可法共八章八十三条。其中第一章总则，是对行政许可法的立法宗旨、适用范围以及行政许可含义和原则的规定，是行政许可法基本价值取向、总体思路的集中体现；第二章行政许可的设定，是关于行

53、政许可设定事项、种类和设定权限、设定程序的规定。其解决的是谁有权设定行政许可、以什么程序设定行政许可、对什么事项可以设定行政许可、以何种形式设定行政许可以及设定行政许可要遵守哪些特殊制度等等的问题；第三章行政许可的实施机关，是关于行政许可的实施主体以及与实施行政许可有关的一般规章的规定；第四章行政许可的实施程序，是行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准予、拒绝、中止、收回、撤消行政许可等打算的步骤、方式和时限的总称。行政许可的实施程序，是规范行政许可行为，防止滥用权力、保证正确行使权力的重要环节；第五章行政许可的费用，是关于行政许可中的收费原则以及收费规章的规定；第六章监督检查，是关于对

54、许可机关实施行政许可活动和被许可人从事行政许可活动进行督查的规定；第七章法律责任，是关于行政机关及其工作人员、行政许可申请人和被许可人在违反行政许可法及有关法律规定时需担当的法律后果的规定；第八章附则，是关于行政许可期限计算，本法施行日期以及在本法施行前对现有行政许可进行清理的规定。 二、 行政许可法的重点内容。 行政许可法从法条的数量上看属中下水平，但其涵盖的内容却比较多，其中有些是大家以前没听说过需要从新开头熟悉的，有些是我们以前常见但需要重新理解的，更有很多规章性的内容则需要我们今后通过工作实践去感受、去理解、去订正、去完善。下面，我针对大家的工作实际和我对行政许可法的理解，提出行政许可

55、法的重点内容，跟在座的各位一块学习、探讨。 1、 关于行政许可法的调整范围。 行政许可法调整的是行政机关依据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。我们可以从三个层面上去理解此“行为”： 第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。行政许可是以公民、法人或者其他组织的申请为起始。没有申请，行政许可所容许的对象就难以确定。同时，行政许可是一种管理性行为和外部行政行为。管理性的主要特点是单方面性，公民、法人和其他组织有违行政机关依法作出的管理性行为即构成违法。因此，不具有管理性行为特征的行为，即使冠以审批、登记等名称，也不是行政许可。比如，行政机关以出资

56、人的身份对国有资产处置事项的审批（特殊是随着国家资产管理体制的改革，由国有资产管理委员会履行出资人的职责后，这类审批行为不再具有行政许可的性质），行政机关为确认民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、特定身份登记、婚姻登记等都不是本条所称的行政许可。 外部行政行为是对外部管理对象公民、法人和其他组织作出管理行为。因此，行政机关对其内部事务的审批（如对公务员出差、请假、职务任免等的审批），或者根据隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批（如对下级行政机关请示、公文等的审批）或者对其他机关（包括党的机关、国家其他机关、人民团体等），或者对机关管理的事业单位（如训练行政部门直接

57、管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等）的人事、财务、外事等事项的审批，都不是本条所称的行政许可。 第二，在行为的性质上，行政许可是准予从事特定活动的行为。 除了国家作为全部权人实施的许可外，行政许可本质主要表现为对相对人是否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件的审查核实，符合法定资格或者条件的，就准予从事某种特定活动。这种“准予”，不是对相对人的赋权，更不是兴奋就给，不兴奋就不给的一种施舍。这样熟悉和把握行政许可的性质，表明行政许可对行政机关来说不是一种可以随便处置的权利，而是一种责任。行政机关有责任为许可申请人实现其权利供应相关服务。比如，相对人提出许可申请，行政机关依法必需