战略管理模型的PPP项目审计研究

1、战略管理模型的 PPP 项目审计研究【摘要】目前，政府和社会资本合作 (Public-Private-Partnership,Public-Private-Partnership,以下简称 PPPPPP 正逐渐成为我国公共产品和服务供给模式的新潮流。 PPFPPF 绩效审计是国家审计应重点关注的审计事项。 在当前审计环境中， PPPPPP 绩效审计需引入政府战略管理的思维，提升审计能力。根据政府 战略管理领域常用的战略管理三角模型， 从使命管理、 运营管理和政 治管理三个维度分析，PPPPPP 绩效审计的使命应定位于服务国家治理现 代化，审计工作中要重点防控隐形债务风险化， 同时还需考虑协同各

2、 方利益均衡化。相应地，推进 PPPPPP 绩效审计应从任务目标、执行过程、 外部协同三个层面开展， 服从国家审计战略定位、 完善绩效审计模式、 协同职能部门工作， 以促进国家审计方式创新、 遏制隐形债务增量风 险和实现 PPPPPP 模式提质增效。【关键词】政府与社会资本合作 ; ;绩效审计 ; ; 监督路径当前，PPPPPP 逐渐成为我国公共产品和服务供给一种新的普遍采用的模 式，其实质是政府通过关系型契约方式组织项目实施和移交， 涉及财 政资金或以公共财政为基础的配套资源设施对价支付， 需纳入国家审 计的范围。与传统公共项目相比，PPPPPP 项目利益相关者较多，各方利 益和目标差异性较

3、大。开展 PPPPP P绩效审计可以更好地监督项目“全生 命周期”的“物有所值”，丰富 PPPPPP 审计工作方式，规范 PPPPPP 项目发 展，遏制隐形债务增量风险， 也是推进“与国家治理体系和治理能力 现代化相适应的审计监督机制”建设的现实要求。、引言PPPPPP 模式可以追溯到 1818 世纪欧洲公路收费建设计划。随着新公共管 理运动的发展， 英国、新西兰等国家率先将私人部门引入公共项目建 设运营，PPPPPP 逐渐成为一种各国普遍采用的多主体合作提供公共产品 和服务的机制。改革开放以后，我国引入外国资本，PPPPPP 模式作为一种融资手段开始出现在基础设施建设领域； 20082008

4、 年金融危机之后， 各地纷纷成立城投和城建公司， 承接救市带来的巨额流动性， 开展大 规模基础设施投资，对私营部门和民间资本挤出效应明显，PPPPPP 模式发展变缓；继 20132013 年党的十八届三中全会明确“允许社会资本通过 特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后， 20142014 年财政 部在关于 2020 1 1 4 4年中央和地方预算草案的报告 中，首次提出要“推 广运用 PPPPPP 模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”， PPPPPP 开始作为官方概念出现在政策文件中，PPPPPP 进入高速发展期。截 至 20172017 年 3 3 月，全国 PPPP

5、PP 综合信息平台项目入库项目 1228712287 个，总 投资额 14.614.6 万亿元。随着 PPPPPP 模式在实践中的逐步推广，理论界开 始关注 PPPPPP 模式的风险管理、治理结构、物有所值评价等问题。国家 审计视角的 PPPPPP 研究多围绕建设项目审计、跟踪审计、审计质量控制 与风险管理等展开。PPPPPP 项目建设中，政府角色从直接参与向合作者 和监管者转变，相较于传统审计模式，审计机关应从项目实施过程、管理要素和主体关系三个维度构建新的监督机制 （孙凌志、 贾宏俊和 任一鑫，20162016）; PPPPP P项目跟踪审计可以从政策落实情况、立项可行 性、实施过程合法合

6、规性以及投资绩效评价四个方面展开 （王立国和 孙莹， 20162016）；合理的风险分配是利益共享的重要前提，寻找最优的 风险分配方式、控制项目的质量和绩效是 PPPPPP 审计监督的目标之一（严晓健，20142014）。可见，当前 PPPPPP 模式的审计研究中已涉及绩效问 题。不过，由于审计评价指标不易确定、审计标准较难选择、审计评 价结果可靠性不足等因素的制约， 绩效审计公信力和权威性受限， 我 国政府绩效审计理论和实践发展较慢（王会金， 20142014）。针对 PPPPPP 绩 效审计的研究也多见于国外文献， 如基于传统国家审计标准和原则下， PPFPPF 绩效审计的方向以及审计机关

7、、审计人员的角色转换问题（BournBourn， 20072007）; PPPPPP 项目运营阶段，绩效审计从经济性向效益性过渡问题（LinLin dada，20102010）等。国内针对 PPPPPP 绩效审计的研究多是基于公共工 程投资审计的实例， 从绩效评价指标体系和内容框架 （宋常和赵懿清，20112011）、不完全契约下风险控制与审计内容设计（包建华和方世健，20122012）、 PPPPPP 项目运营绩效的影响因素及其绩效审计优化 （刘骅和陈 涵，20172017）等方面展开，统筹性的机制建设探讨较少。本文尝试从战 略管理的角度，运用战略三角模型分析当前 PPPPPP 绩效审计工作

8、中面临 的问题并提出相应的监督路径， 以推进绩效审计理论对实践的指导作 用。二、政府战略管理和战略管理三角模型 政府战略管理是政府为实现公共价值 , ,根据可能发生的环境变化 , , 平 衡各利益群体当前及未来需要而对国家整体和某一特定区域、 未来一 段时间内所进行的全局谋划与远景选择（赵景华和李宇环，20102010）。不同于以往重视内部价值取向、 强调政策过程和行政日常的公共行政， 政府战略管理考虑组织系统所处的外部环境， 将组织目标与组织角色 及环境相匹配，确定组织使命，通过产生用以指导战略行动的计划、 计谋、模式、立场和观点而为一个组织创造焦点、一致性和目的（马 克穆尔， 201620

9、16），以更好地应对未来的不确定性。战略管理三角模型 是战略管理领域分析问题常用的模式与框架。 该模型认为， 公共部门 不同于以追求利润为核心的私人企业， 政府战略管理应通过使命管理、政治管理和运营管理三个维度创造公共价值，并以此为核心目标。 组 织通过使命管理，明确使命并将使命传递给系统中的各利益相关者， 目的是使组织使命与公共价值保持一致。 政治管理是指组织为获得合 法性的一系列手段。 公共价值往往与权力交织， 缺乏普遍约束力的权威性规则很难有序运行， 政治管理可以避免组织因个体追求私利而偏 离公共价值，协调利益相关者关系并获得支持， 为战略执行奠定基础。 与针对组织外部的政治管理不同，

10、运营管理深入组织内部， 通过创新 组织管理，提升组织能力， 指导战略计划转化为战略行动。战略管理 三角模型为政府战略管理如何创造公共价值提供了一种思路， 供管理 者分析内外部环境，整合组织资源，估算其采取有效行动的可能性。 PPPPPP 绩效审计是系统性的审计监督工作，如果缺乏使命管理，将不利 于审计工作的深入， 影响审计评价指标确定和审计标准选择； 而政治 管理是合法性和有效性的保证， 不关注外部审计环境，将直接影响审 计工作的开展和绩效审计专业人员的培养； 运营管理则是审计监督者 向委托人实践承诺的基础， 选择与审计对象、 审计目标及审计评价标准相适应的绩效审计方法， 关系到审计报告的可靠

11、性和公信力。 如何 将绩效审计从当前“合理化建议被采纳”的语言描述 （时现，20162016）， 转变到 ppppp p审计监督的实践之中，战略管理三角模型提供了一种分析 框架。三、PPPPPP 绩效审计的战略分析（一）PPPPPP 绩效审计使命管理：服务国家治理现代化近年来，PPPPPP 模式在我国迅速推广，逐渐从一种融资渠道向治理手段 转变。与传统建设项目不同，PPPPPP 模式的投资来源不再局限于公共财 政资金，投资主体从单一化转向多元化，基础设施项目不再必然等同 于政府投资项目，围绕 PPPPP P模式的利益相关者增多，政府角色也从发 起者逐渐变为合作者与监管者， 这对项目建设管理及国

12、家审计能力提 出更高要求。 国家治理现代化强调单中心管理向多元主体合作共治转 变，PPPPPP 项目存在多个投资主体，投资环境复杂，建设周期长，各主 体间耦合程度增强， 传统公共工程中参照社会定额水平计算工程结果 的工程造价审计以及重视固定资产投资目标实现的投资效益审计，更 多的是体现事中控制和事后审计，较难适应 PPPPPP 建设项目特点实现审 计全覆盖。PPPPPP 绩效审计不仅涉及立项可行性、项目法人组建、前期 招投标、工程定价方式、 合同签订、工期和质量、项目资金内部控制、 项目竣工验收及后期维护等内容， 而且还强调审计工作向项目识别和 准备期的延伸。PPPPPP 绩效审计是事前、事中

13、与事后全过程审计相结合 的国家审计实践，能够提高 PPPPP P项目质量和效益，更好发挥审计在国 家监督体系中的作用， 助力供给侧结构性改革， 服务国家治理现代化 建设。（二）PPPPPP 绩效审计运营管理：防控隐形债务风险化过度运用 PPPPPP 项目会产生地方政府隐性债务风险。PPPPPP 强调按项目最 终服务产出结果“绩效付费”，消费者使用 PPPPPP 产品和服务需付费购 买，政府也可向项目公司直接付费，由于 PPPPPP 项目多是准公共物品， 当使用者付费不能满足项目公司成本回收与合理回报时， 政府可提供 优惠贷款等可行性缺口补贴。当前我国 PPPPPP 市场结构中，混合付费和 政府

14、付费类项目占比超过 60%60%， 20162016 年财政部入库 13.513.5 万亿的 PPPPPP 项目中，使用者付费项目仅为 4.614.61 万亿。可见，当前政府在 PPPPPP 项 目股权投资、 运营补贴、 配套投入等方面需提供大量财政支出而不计 入资产负债表，PPPPPP 成为地方政府表外融资的新渠道，政府未来的补 贴支付或服务偿付不会立刻体现于预算之中，PPPPPP 项目特别是如市政、环保、水利等非经营性项目易积累隐性债务风险。 强调效果性和效率 性的绩效审计， 不仅重视项目资金预算和分配， 而且能够为政府专项 资金整合和使用绩效提供有效鉴证， 配合财政承受能力评估， 从机制

15、 上保证了投资的有效性和政府资金使用的规范性。此外，PPPPPP 要求全生命周期履约并且“物有所值”。据财政部全国 PPPPPP 综合信息平台统 计，通过“物有所值”定量评价的示范项目 335335 个，每个项目平均较 传统投融资方式建设项目节省投资 3.83.8 亿元。PPPPPP 是一种提质增效工 具，需要按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收 益、可持续性等方面进行绩效评价。不过，当前许多地方政府未能很 好适用项目参与者到合作与监管者的角色转换， 将 PPPPPP 模式简单视为 以前地方融资平台的替代，重招商融资，轻质量效率。因此，开展pppppp 绩效审计可以规范政府资金

16、使用，助力 PPPPPP “物有所值”评估管 理，带动地方政府职能转变，保障 PPPPPP 模式的市场化运行。（三）PPPPPP 绩效审计政治管理：协同各方利益均衡化政治学语境里， 组织的稳定发展需适应其政治系统有效性与合法性的 要求，PPPPPP 审计也面临两个层面的现实问题：项目参与方增多的情况 下，如何平衡利益相关者的目标差异以有效开展 PPPPPP 审计工作；现有 审计环境中， 审计部门如何协同其他管理部门开展工作， 共享其项目 管理信息资源并依法独立行使审计监督权。PPPPPP 项目参与者较多，包括追求收益的投资人、 受投资人委托主导项目建设的建设单位、 提供 勘察设计等服务的中标单

17、位如承包方和监理单位以及追求运营期收 益的使用单位等，国家审计必须关注利益相关者定位和关系， 促使项 目运行规范、有序和可预期。如在项目决策阶段，审计机关应审查合 同资料的合法性、 可靠性和充分性， 既要监督社会资本不侵占公共价 值，又要避免社会资本因收益不足或承担过多风险而产生的履约困难、 融资失败问题，明确项目合同、股东间协议、融资合同、保险合同和 履约合同中的权责分配， 避免对某一风险控制力弱的一方反而承担该 风险。PPPPPP 项目通常涉及诸如发改、财政、国资、规划、审计等多个 政府部门，国资、规划等部门寻找社会资本，参与项目公司成立；发 改部门往往负责项目入库、推广、审核等，财政部门

18、进行财政支出审 批和债务风险防控审批，审计部门则应发挥监督职能，对项目识别、 项目准备、 项目采购、 项目执行和项目移交全过程的资金真实及合规 到位进行审计监督评价，重点审计立项决策、项目审批、征地拆迁、环境保护等环节，关注特许经营期时长和定价设计中收益风险分配，保障项目建设资金以及运营期间现金流的稳定，维护公众利益。四、PPPPPP 绩效审计监督路径探析（一）服从国家审计战略定位，依法独立行使审计监督 国家治理现代化要求合理配置公共资源和有效运行公共权力， 以及形 成与之相适应的决策体系、 执行体系和监督体系。 国家审计属于监督 制衡环节，为决策体系提供服务，监督约束政策执行，以责任履行和

19、责任追究为重点，是国家治理体系中一项基础性制度安排（刘家义， 20122012）。当前，针对 PPPPPP 审计的制度安排、机制设计、审计方式等尚 处于探索尝试阶段，PPPPPP 绩效审计的使命必须符合国家审计战略定位，无论是长期或者近期的审计进度、资源分配、人力资源开发、审计重 心等，都应与国家审计的阶段性任务和发展趋势相结合， 合理制定绩 效审计准则， 将绩效审计与常规审计相结合， 使绩效的理念和目标贯 穿 PPPPPP 项目跟踪审计、预算执行审计、专项资金审计等，根据现有审 计环境和资源，逐步开展PPPPPP 绩效审计。 PPPPPP 绩效审计必须符合审计 法规定， 对政府投入的财政资金、拥有项目建设或运营实际控制权的 政府投资、公共资金实行审计全覆盖。我国PPPPPP 模式主要分为外包类、 特许经营类和私有化类。 外包类项目投资主体依然是政府， 社会资本 介入建设或者运营维护等个别阶段， 审计机关可以针对这类项目进行 绩效审计，对工程招投标、 物资采购、资金管理使用和工程质量管理 等环节重点监控，评估社会效益、经济效益和环境效益；特许经营类 社会资本参与投资，政府投资比例及运营实际控制权不定，一般为5%-30%5%-30% PPPPPP 项目公司有权选择社会审计组织进行结算审计，审计机 关需依照现有法律法规介入审计监督； 私有化类如铜川市老年服务中 心等 BO