基层非金融机构支付服务存在的主要问题及监管难点-2019年文档

1、基层非金融机构支付服务存在的主要问题及监管难点一、我国非金融支付机构发展现状分析第三方支付作为新兴的金融服务方式，在促进国民经济发展、 支付服务基础全面配置建设过程中的作用越来越重要。截至目前， 获得人民银行许可的支付机构有250 家， 其中网络支付机构 97 家，银行卡收单机构54 家，预付卡机构166 家。从业务类型上看：一是包括以支付宝、腾讯财付通和快钱为代表的网络支付机构，通过网络平台为收款人之间提供转移资金，涵盖货币汇兑、互联网、移动电话、固定电话和数字电话支付等服务。二是以商通卡、联华OK卡和斯马特卡为代表的预付卡机构， 以盈利为目的，采取磁条和芯片等卡片技术，通过卡片、密码等形式

2、发行的在发行机构之外购买商品或服务的预付卡。三是以银联商务、通联支付和银讯达为代表的银行卡收单机构， 为银行卡特约商户提供代收货币资金和清算服务。从地区分布上看， 我国的非金融机构支付服务机构已经从集中在大中城市转向辐射全国各地，直接渗透到县以下地区。非金融支付服务市场在快速发展的同时，问题和矛盾也逐渐显现出来。非金融机构支付服务管理办法的实施，结束了非金融支付一直处于政策法律监管灰色地带的局面，也为非金融支付机构提供了更好的发展机遇。然而， 在业务迅速发展的背景下，也有个别非金融支付机构在业务发展过程中存在重视规模、轻视质量、片面追求效益、忽略支付纪律等现象。二、周口市非金融机构支付服务基本

3、情况目前， 在周口辖内开展支付业务的非金融支付机构及分支机构(以下简称支付机构)共有5 家，分别为郑州建业至尊商务服务XX公司、银联商务XX公司河南分公司周口业务部、 通联支付 网络服务XX公司周口办事处和钱袋宝河南运营中心，业务种类 主要为预付卡发行、受理和银行卡收单。(1)郑州建业至尊商务服务 XX公司在周口辖内从事至尊卡的发行和受理业务，针对建业业主发行，可用于建业住宅集团XX公司开发的桂园、森林半岛和联盟新城房地产项目的购房与缴纳物业费，也可在周口万顺达百货消费。(2)银联商务XX公司河南分公司周口业务部是最早在周口辖区开办收单业务的支付机构，于2008 年成立，共有正式员工5 人，实

4、习员工3 人，其中经理1 人、助理业务经理1 人，目前已向中国人民银行周口市中心支行备案，但未在工商部门注册。截至2013 年 11 月底，在辖区拓展特约商户1985 户，布放POS机具4389 台。(3)通联支付网络服务 XX公司周口办事处在周口辖内从事银行卡收单业务，于2012 年 10 月成立，共有正式员工4 人，外包装机业务人员1 人， 目前已向中国人民银行周口市中心支行备案。 截至 2013 年 11 月底， 在辖区拓展特约商户84 户， 布放 POS机具 95 台。（4）钱袋宝河南运营中心是钱袋网（北京）信息技术XX公司的分支机构，未在河南省人民银行系统备案，目前在周口辖内招聘代理

5、商，推广小精灵手机 POSffi移动pos且已开展银行卡 收单业务。（5）北京钱方银通科技 XX公司2013年3月与钱方海科融 通信息XX公司建立了战略合作关系，钱方公司作为海科融通公 司的POSM具生产商，公司尚未整合完毕，内部人员岗位划分不 明晰，目前仍有业务人员在周口辖内开办银行卡收单业务。三、周口市非金融机构支付服务存在的问题（一）非金融支付机构风险管理意识薄弱目前 非金融机构支付服务管理办法等规章制度未对支付机构分支机构的组织形式做出明确规定。通过了解，为规避工商、税务部门的监管，减少业务开展环节，目前在周口提供收单业务的 5 家支付机构分支机构均称为办事处，且未办理工商营业执照和税

6、务登记证。分支机构普遍存在人手少、业务人员文化水平与业务素质低、疏于培训与管理等问题，风险防范能力低，应急管理能力较差，缺乏基本的合规经营及风险防范意识。（二）超范围违规开展收单业务银行卡收单业务管理办法第十六条规定，收单机构应当对实体特约商户收单业务进行本地化经营和管理，不得跨区域开展收单业务。但从人民银行总行网站公示的支付机构信息看，钱袋网（北京）信息技术 XX公司收单业务经营范围仅限于北京、 上海、广东。北京钱方银通科技 XX公司作为QPOS勺生产厂商， 跨区域在河南省周口市开展银行卡收单业务，不符合中国人民银行的规定和要求。（三）部分支付机构收单业务存在违规现象周口市银行卡收单市场经过

7、多年的发展，形成了相对稳定的市场格局。但通过银行卡收单业务专项检查发现，部分支付机构在面临银行业金融机构收单业务的激烈竞争下，转而采取了一些违规手段：一是违规套用特约商户类别码（ MCC马）现象突出。主要表现在高手续费商户套用低、零手续费商户的MCC马，以此 争抢存量商户。二是客户身份识别能力有待加强。目前支付机构未与人民银行联网核查系统联网，部分机构在审核商户资料时也未通过中国银联银行卡风险信息共享系统进行核查，商户实名制仅通过留存有关证件的复印件或影印件实现，风险控制有待进一步加强。三是商户和机具管理不到位。在日常经营中，片面注重 商户的拓展，对商户的回访跟踪、终端巡检和人员培训存在缺位的

8、现象。四、基层非金融机构支付服务监管的难点（一）信息不对称，监管时效滞后随着支付服务市场的繁荣发展，从事支付业务的机构越来越多， 但个别非金融支付机构有意逃避人民银行监管，致使人民银行分支机构特别是地市中支和县支行，对多数非金融支付机构的具体情况不了解。加上非金融支付业务不断网络化、电子化的特点， 可以不在业务拓展地区开立清算账户和设立分支机构，导致监管部门难以及时掌握支付机构的实时情况。如果支付机构不主动向当地人民银行备案，仅通过人民银行自身去主动了解，监管滞后期会更长。（二）法律法规不健全，监管依据层次不高目前， 对非金融支付机构及其业务的监管主要依据中国人民银行颁布的非金融机构支付服务管

9、理办法（中国人民银行20102 号令） 、 非金融机构支付服务管理办法实施细则（中国人民银行公告201017 号令）和银行卡收单业务管理办法（中国人民银行公告2010 第 9 号） 等规定， 收单管理办法相关配套的制度多是以实施细则、通知等形式下发，或者是人民银行各分支机构自行出台，而不是以法规法律的形式发布，法律效力层级较低，对相关机构缺少约束力。（三）支付结算从业人员少，监管效能有待提升与商业银行传统的支付结算业务相比，非金融支付服务是集网络技术、计算机和金融产品融合的产物，业务范围广泛，交易、清算模式更为复杂，相比之下，基层人民银行监管能力就更显薄弱。 一是从事支付结算工作的人员数量很少

10、，且承担着支付体系建设、会计核算管理、农村支付环境建设、支付工具及账户管理等工作， 普遍存在人员不足、结构不合理的问题，监管能力有限。二是支付结算工作人员对各类非金融支付业务类型、流程特点和发展趋势了解不够透彻，对非金融机构支付业务监管工作的深入 开展有一定的限制，在协调工作力度、调查研究能力及指导监督 方面还存在着差距。三是监管手段不足。目前，人民银行对非金 融机构支付业务监管手段主要依靠审核报送资料、座谈询问和现场检查，监管工作时间有限，基层人民银行尚未总结出一套较为 成熟的管理手段，监管统筹性、时效性和操作性尚待完善，对各 类检查结果的综合、分析和运行效率不高。（四）违规支付机构难以制裁

11、，清理难度增加非金融机构支付服务管理办法规定，任何非金融机构和个人未经中国人民银行批准擅自从事或变相从事支付业务的，中国人民银行及副省级城市中心支行以上分支机构有权责令其终 止支付业务。但在监管实践中，对拒不终止支付业务的非金融机 构和个人，基层人民银行缺少强有力的制裁手段，一旦出现风险事件，无法在第一时间内终止支付。 对于已经形成一定规模的机 构与个人以及具有政府投资背景的机构， 人民银行在清理时还要 考虑社会稳定因素和地方政府的关系，清理难度增加。（五）监管协调机制不健全，未形成监管合力非金融机构支付机构业务链条涉及实体商业、电子商务、银行机构、公共事业、证券保险等众多领域，业务监管涉及工

12、商、 税务、公安、商务等众多部门，但人民银行与之在第三方支付业 务管理上的工作协调机制尚未建立，部门协调时存在一定难度。同时人民银行分支机构之间尚未建立协作监管机制，难以对跨区域经营的支付机构实施有效监管O五、政策建议（一）完善法律法规，加强法律监管建议人民银行总行完善法律监管框架， 使监管内容涵盖支付 机构组织、监管、支付服务和交易等方面，提高非金融支付机构 监管工作的立法层次，将相关部门规章、规范性文件提升为法律 条款，尽快建立适合我国国情的支付机构监管法律体系。（二）规范支付机构经营方式人民银行要加强支付机构分支机构的监管，要求跨地区从事异地服务的支付机构，应按照“商业存在”的原则， 必

13、须在经营 地设立正规的分支机构，尤其是针对地市级开展支付业务的机 构，须在当地工商部门注册登记，要建立完整的组织机构、人员 配置、内部控制制度等。积极督导支付机构分支机构备案，防止 支付机构规避所在地人民银行监管。（三）加强业务培训，丰富监管手段要加强对人民银行分支机构特别是基层行支付结算人员的业务培训，适时下发获得支付业务许可证的支付机构名单，让分支机构监管时做到“心中有数”， 不断完善监管手段。一是要积 极发挥支付清算协会的作用，协助负责支付机构的日常事务协调 和监督，发挥专业优势，促进非金融支付行业自律与行政监管的 有机结合。二是每年要定期组织开展对非金融支付机构的专项检 查，注意现场监管和非现场监管方式的有效结合。（四）明确监管部门，强化监管目标人民银行总分行之间以及分支机构之间应建立统一的支付 机构监管信息交换平台，实现不同层级机构之间的监管信息的互通交流，以强化对跨地区开展支付服务的支付机构的监管，编织横向到边纵向到底的监管网络。结合人民银行监督检查掌握的实 际情况，建议及时组织开展对未领取支付牌照仍在从事支付服务 机构的集中清理工作，及时进行处理，防止出现支付风险。（五）加强监管合作，形成监管合力