城市新建大型居住社区的管理困境与创新治理_以上海市浦东新区为例

1、Management Predicament and Innovative Governance of Newly BuiltLarge Residential Communities in Cities城市新建大型居住社区的管理困境与创新治理以上海市浦东新区为例文 桂家友 Gui Jiayou 上海市浦东新区行政学院副教授，法学博士导读：近年来，我国的住房保障体系逐步完善，大型居住社区是这一体系的重要载体。然而，由于大型居住社区在区位布局、配套建 设、规模范围、人口结构、人口增速等方面与一般居住社区具有较大 差异性，给基层社会治理带来了巨大的挑战。这需要着力于完善制度 建设、转变政府职能和管

2、理方式、夯实基层根底自治力量，形成政社 别离又合作的关系，构建自治与共治的新型社区治理模式。关键词：居住社区；沟通协调；“镇管社区；“社会隔离居 住 问 题 是 民 生 事 业 中 的 一 个 重 要 方面。实现“住有所居是党和政府在新时期 新阶段推进民生工程、加强社会建设的一项 重要目标。为此，党中央和国务院出台了一 系列政策，各地方政府也制定了相应的实施 措施。保障房建设一般存在两种主要形式， 一种是分散型，即由开发商在新建小区提供 一定比例的房源作为保障房 政 府 提 供 补 贴；另一种是集中型，即政府规划一定面积的区域作为保障房基地，集中建设保障房。由于我国政府在过去一段时期无视保障房

3、供应，住房问题积累成疾， 实现短期内解决问题的有效方式就只能是集中、快速增加 保障房数量。作为改革开放的前沿阵地，上海市浦东新区 通过集中规划建设大型居住社区，落实保障房政策，逐步 实现中低收入群体“住有所居的愿景。一、浦东大型居住社区现状一浦东大型居住社区的根本情况自2003年开始，上海市有步骤地推进大型居住社区规42 | 宏观视野划选址和分阶段建设，共在9个郊区县确定了47个大型居住社区建设基地，规划导入人口300万左右。到2021年已建和 在建的34个大型居住社区基地，总规划用地106.58平方公 里，规划人口235万。浦东新区作为上海市的郊区，也成为 大型居住社区基地规划和建设的重要区

4、域之一，先后分三 批选定批准了8个基地、共12个大型居住社区，规划导入人 口近90万。2021年已建和在建5个基地、10个大型居住社 区，规划人口65万。这些方面大致占上海市总量的四分之 一。具体来看，2021年规划选址的曹路、三林、周康航3个 大型居住社区基地，居民已经陆续入住。到2021年10月已 经签约4.12万户套。其中，曹路镇大型居住社区基地 北片已交付使用1.76万套，实际入住4325套、10 255人。 三林镇大型居住社区基地7个地块一期工程的根底设施建设 全部竣工，交付使用1.5万套住房，第一批在2021年8月份 入住，目前大局部在装修，实际入住3000人左右。周康航 基地包括

5、周浦镇、康桥镇和航头镇办理入户近1万套， 航头镇实际入住1341户、3007人；周浦镇和康桥镇入住 率都较低。2021年规划选址的航头拓展基地、惠南民乐、 川沙新镇3个基地，其中2个已开工；沪通铁路惠南站和浦 东南汇城2个基地，正在规划之中。这样，8个基地形成了 “3+2+3的格局。8个基地总用地面积约35.20平方公里， 可建住宅面积3281万平方米。已经建成建筑面积351万平方 米，占总规划10.7%，其中安置房200万平方米，经适房151 万平方米。在建建筑面积364万平方米，占总规划11%，其 中安置房291万平方米，经适房173万平方米。2021年竣工200万平方米，新开工125万平

6、方米。1这些数据说明，浦 东大型居住社区到全部建成仍需较长的时间。二根本特征根据调查，浦东8个大型居住社区基地规划、建设和入 住状况主要表达为五个方面的特征。1.区位多集中于城郊接合部和郊区 浦东8个大型居住社区基地，除三林懿德社区位于上海市城郊接合部外，其余都在外环外，属近郊和远郊。这些基 地在建设大型居住社区之前，大都属于农村未开发的处女 地。基地周边的工业企业较少、商业效劳相对欠缺、交通设 施不够完善、市政道路容量有限、生活配套设施滞后。这 也是上海市规划的47个大型居住社区基地的共同特征。如嘉 定云翔基地拓展区规划7.7平方公里，距离市中心20公 里；城北基地6.2平方公里，距离市中心

7、30公里。22.地域规模大，房屋属性多，人口集聚快，住宅容积率高 大型居住社区占地面积都较大，少那么几平方公里，多那么十多平方公里。如浦东民乐 基地规划面积6.04平方公里，规划人口16.3 万，相当于静安区的面积和人口。为了保障 不同群体的需要，大型居住社区中的房屋属 性多，有经济适用房、动迁安置房和少量的 商品房，另外局部大型居住社区中还存在一 定量的限价商品房、公共租赁房和廉租房。 与一般社区的人口自然增长不同，大型居住 社区人口集聚速度快，可以在短短几年内分 数批入住就会迅速到达数万人，有的甚至达 到十几万和二十几万的人口规模。大型居住 社区以保障中低收入的居民住房为目标，楼 层以高层

8、为主，房型和房屋面积相对较小， 因而小区住宅容积率相对较高。3.配套建设进度相对滞后 大型居住社区的公建配套设施在建设实施过程中往往滞后，成为保障房建设中的痼 疾。居民入住以后，往往反映菜场、商业、 餐饮、公交、银行、邮局等日常生活配套不 能及时跟上。大型居住社区的规划根据一般 社区人口结构来设计，对大型居住社区人群 结构特殊性考虑有所缺乏，局部配套设施布 局也不够合理。根据入住居民统计，50%左右 为60岁以上人口。因此根据一般正常社区所 配备的老年活动中心和设施根本就不够用， 每个小区里的健身设施不多。由于人口比例 中的青少年和儿童占比低，兴建的许多幼儿 园、小学由于生源缺乏难以正常办学，

9、造成 资源浪费，也造成了老年人的效劳资源相对 缺乏。4.入住人口结构相对单一，低收入群体 占比拟大保障房建设是社会民生安居工程。政府 从制度层面解决中低收入者居住问题。就实 际入住的人口结构看，大型居住社区人口具 有老年多、弱势多、残疾多特点。我们对曹 路大型居住社区的三个居民区入住情况调查宏观视野 | 43发现，60岁以上年龄的人员占47%；文化在大专以下的占86%；家庭人均收入在3000元以下 的占79%。他们一般对政府的依赖度较高。由 于这些居民很大一局部是从市中心区域迁移 过来的，他们对小区管理、公共效劳和社会 公益福利需求也较大。5.整体处在转型开展之中与 一 般 转 型 社 区 相

10、 比 ， 大 型 居 住 社 区 的居民以市民为主，他们大局部过去生活在 市中心区域，生活方式和文明程度都较高。 与一般城市社区相比，大型居住社区往往布 局在郊区，生活设施、交通交往又难以与市 区相提并论。由于居民来自不同的区县、街 镇，如嘉定区金鹤新城动迁入住居民主要来自 虹口区、闸北区、普陀区等6个中心城区，3因 此大型居住社区居民对社区的认同度较低， 社区归属感不强。这些方面说明大型居住社 区与一般城市社区、现代社区，与农村社 区、转型社区不同，整体上大型居住社区是 向现代社区转型开展之中的社区。三存在管理方面的问题根据我们的实地观察、听取汇报、个别 访谈以及对已有材料分析中所了解的情况

11、， 当前大型居住社区管理方面主要问题包括：1.相关制度不完善或不合理 大型居住社区在建设过程中存在镇与相关建设单位沟通协调机制不顺畅，导致公共 效劳配套建设滞后和某些方面设施的布局不 合理；财政保障制度不健全，市级和区级公 共财政支持力度不够；镇域内行政执法管理 与联动机制缺乏标准，责任主体不很明确， 小区违章搭建和违法装修乱象以及物业管理 不到位等。这些方面与相关制度不完善有 关。2.社区体制机制不顺畅“ 镇 管 社 区 在 管 理 模 式 探 索 与 实 践 过程中遇到了一些与社区管理体制相关的问 题。上海市的“镇管社区主要体制架构分 为两类：第一类是将社区管理机构实体化， 设置各种科室，

12、这种体制与当前政府机构改革“精简目标不一致，因为在镇与居委会之间又添加了一级管理机构，编制也必然随之增加；但是这一体制也有 其优点，即职责定位较为明确。第二类是社区管理机构社 会化，“两委一中心虚化，处于镇与居委会之间的社区 不设中间层级。浦东新区“镇管社区模式以第二种为 主。但实践中，“两委一中心体制中的社区中心定位不 够明确，职责不够清晰，运作机制和各方关系还不够顺畅 明了，社区力量及条线专业管理力量的配置难以到位。3.社区居民参与意识不强 社区自治与共治有一个开展过程，尤其是大型居住社区人群对政府依赖性较强，相对而言，参与自治意识较弱。另 外，大型居住社区入住居民来自多个区县，彼此不熟悉

13、，社 区归属感大多不强。由于这两方面的原因，居民社区参与意 识和参与度较低，造成自治与共治根底的缺乏。二、完善大型居住社区治理模式的对策思路根据以上问题，结合浦东新区大型居住社区特点，要 进一步优化组合已有的各种要素和条件，充分发挥政府主 导、社会组织协同和社区居民积极参与的作用，努力形成 社区共治和自治的根底，形成现代性的社区治理结构和治 理路径。一建立“镇管社区有效运行的制度作为一种新型的社会治理模式，“镇管社区模式有 效运行离不开制度标准。要确保沟通协调顺利进行、财政 保障能够到位、各种违法违纪现象杜绝，就必须进一步创 新建立具体的制度标准。1.完善区层面统筹协调工作制度 随着大型居住社

14、区开始进入居民入住阶段和“镇管社区试点工作的深入推进，完善区层面统筹协调推进工 作制度十分重要：一是在适当时候调整由区层面的社区建 设领导小组全面加强对“镇管社区试点工作的领导。要 切实加强对落实?浦东新区关于推进“镇管社区工作指 导意见?的催促检查，4进一步明确“镇管社区试点工 作的相关牵头部门，明确部门分工、责任到人。二是建立 “镇管社区试点工作小组。以经验丰富的社区领导、富 有创新精神的年轻挂职干部、社会专家等组成试点工作小 组，深入一线跟踪，探索实践与总结经验。三是建立有效 的大型居住社区公建配套建设与管理统筹协调工作制度。 镇政府要提前介入大型居住社区规划和建设，要赋予镇政 府协调权

15、，协助配合公建配套建设与管理。具体而言，大 型居住社区公建配套建设与管理要实行新区部门分工负44 | 宏观视野责制，各相关部门责任分工清晰，相互主动合作，制定大型居住社区公建配套建设进度及投入使用工作方案，对当 前大型居住社区在公建配套方面反映的具体问题，应责成 区相关部门切实加强统筹协调，提出具体的解决方案。此 外，区行政监察部门要跟踪督查，实施责任追究制度，从 制度层面解决公建配套建设滞后的突出矛盾。2.完善公共财政保障制度 镇政府强化社会管理和公共效劳职能应与政府公共财政投入相衔接，区、镇两级公共财政预算应适度向社会 管理与公共效劳倾斜，切实逐步加大对管理与效劳的“软 件投入。在镇域人口

16、快速集聚带来城市管理和效劳的 任务十分繁重，逐步建立与完善公共财政保障制度尤为重 要。一是大型居住社区管理效劳经费列入区、镇两级公共 财政预算。区级财政根据大型居住社区人口规模设立相应 转移支付制度，结合现实管理效劳要求并参考相同规模街 道管理经费有关支出，测算根本支付标准，按入住人口速 度和规模对应支付；对大型居住社区居民入住后公共效劳 配套设施装修等需求，区级财政给予一次性的财政补贴， 对满足入住居民日常生活需求的商业设施日常运行的阶段 性补贴应列入专项补贴资金范围。二是加强公共财力使用 的指导与监督。对市政府一次性转移支付资金使用，区有 关部门要加强指导。对市政府明确的大型居住社区区域商

17、 业配套由所在镇执行回购的政策，要加强对所在镇的回购 资金筹措、投融资方式等的协调和指导如航头镇20万平方 米的商业配套回购，按照当前低价回购大约需要12亿元资 金，镇政府难以承当这样巨大的负担，因此可探索由上 海市或浦东新区国有集团公司共同参与区域商业配套投资 回购，共享投资经济效益，共担社区商业效劳社会责任。 三是加强对镇域经济开展政策的支持力度，促进镇域经济 的持续开展。培育镇域公共财政税源，完善区镇财政体 制，发挥镇域公共财政的根底作用，以便随着人口增长， 镇财政收入和政府财政支配能力同比增长或更快增长。3.建立镇域内的社会管理与公共效劳责任制度 “镇管社区管理模式创新要细化社会管理和

18、公共服务责任制度。一是建立与完善区域社会管理与公共效劳的 责任体系。按照区域管理相关内容，分别以条或块为主， 并以条块结合的方式明确相关具体责任。区、镇政府专业 行政管理部门的执法监督管理职能分工要更清晰，行政执 法管理要更强化，考核鼓励制度要更明确。二是建立行政 执法管理联动联合机制。对大型居住社区入住初期出现的违章装修、违法设摊、破墙开店等现象，社区中心要协助相关专业管理部门提前介入， 坚持宣传管理在先，城管、房办、公安等执 法部门联动，严格执法管理，居委会、物业 协助配合，将违章行为控制在萌芽状态。三 是建立完善区域网格化和信息化管理体系。 大型居住社区的区域管理纳入所在镇域的网 格化、

19、信息化管理体系，同时充分利用新区 城市管理网格管理资源，明确新区与镇域城 市管理和居民区管理的分工与责任，落实相 关管理力量。在大型居住社区人口集中入住 初期，公安、居委、物业要联合即时登记入 住人口、租房人员信息，加强实有人口管 理，根据真实信息，提供针对性的管理与服 务。二强化基层政府的社会管理和公共 效劳职能按 照 十 八 届 三 中 全 会 对 政 府 职 能 的 要 求，中央和地方政府职能应该有所不同。基 层政府主要职能是公共效劳、市场监管、社 会管理和环境保护。从这个要求来看，构建 基层现代社会治理和公共效劳职能的新体制 和机制是摆在我们面前改革创新的重要课 题。解决这些问题，迫切

20、需要从建立和完善 社会管理和根本公共效劳体系着力，分步有 序推进实施。1.转变政府社区管理理念和管理方式大 型 居 住 社 区 所 在 镇 域 的 镇 政 府 要 强 化社会管理和公共效劳职能：一是要树立服 务理念和社区共商共治的管理理念。政府要 改变过去那种社区管理就是管制和统治的思 想，要下放手中的权力到社区，更多地提供 效劳，在效劳中加强管理。同时，要树立社 区管理必须共商共治和自治相结合的思想， 要促进社会发育，到达社会自我管理、自我 效劳、自我监督。二是要研究镇域社会建设 的开展目标，切实加强和创新社会管理和公 共效劳的体制和机制建设，切实加强各级干 部社会管理和公共效劳的学习培训，

21、提升履 职能力。三是要把大型居住社区实行“镇管宏观视野 | 45社区模式的探索试点列入浦东综合配套改革、政府职能转变的重要举措，同镇政府职 能与管理方式转变的总体改革方案一并设 计。以改革创新的理念统筹协调、整体有序 地推进，切忌下改上不改的现象。2.适度调整镇政府机构设置与力量配置大 型 居 住 社 区 “ 镇 管 社 区 模 式 的 试 点应与镇政府部门机构改革相配套相衔接， 保障大型居住社区“镇管社区有序有效实 行。一是加强镇政府履行社会管理和公共服 务职能的领导力量。根据镇域管理实际情 况，可考虑增设一名或调整分工分管社 区建设与管理的副镇长，加强“镇管社区 试点工作的领导。二是要调整

22、或扩大镇政府 社会管理和公共效劳部门机构设置。根据各 镇域的实际情况，做强镇社区管理办公室， 保障其切实有效地履行镇域社会管理和公共 效劳的协调统筹、综合管理、指导监督等镇 政府综合部门职能；将大型居住社区镇管社 区“两委一中心体制中的社区中心作为镇 政府的部门设置，行政相当于镇部门科级层 级。三是镇域社会管理与行政执法的专业力 量配置合理、充足。按照上海市政府相关文 件明确的公安、城管力量配置原那么，根据区 域管理幅度与人口规模，合理配置镇政府社 会管理和公共效劳力量，并落实相关执法管 理责任，确保各条线专业执法管理力量与管 理责任落实到社区。编制部门要加强对镇政 府行政管理人员配置与调整指

23、导。“两委一 中心应配置必要的行政编制人员，一般管 理与效劳类岗位可聘用专业社工，行政执法 管理类人员可配置协管人员，但政府应提供 相应公共财政保障。3.进一步明确“镇管社区定位与职责根 据 “ 镇 管 社 区 实 践 ， 赋 予 明 确 的 定位和适宜的职责有利于有效发挥“镇管社 区模式创新的功能作用。一是社区党委总支发挥社区领导核心作用。建立健全 社区党建工作制度，选拔适宜人选担任社区 党委负责人，可研究设立社区专职党务干部，加强社区党建力量，依托社区党组织建立区域党员志愿者队伍，在社会管理与社会公益活动中发挥先锋模范作 用。二是社区委员会在社区党委的直接领导下作为推进社 区共治与政社合作

24、的组织载体。引导社区单位履行社会 责任。其委员构成以及工作方式应该表达社会资源共享、 组织发动社会力量参与共治、民主协商社区事务的组织特 征。三是社区中心作为镇政府部门机构，只能承当“有限 责任。具体职责主要是负责区域内社区综合管理与公共 效劳方面的行政协调与监督，发动组织社会协同和公众参 与，联系与联络社区单位和各类社会组织，推进社区自治 共治；负责协调协助区、镇专业行政管理部门在本社区内 的行政执法管理，配合镇政府有关部门机构开展社区公共 事务效劳，协调镇政府有关部门帮助解决社区单位和基层 社区居民有关事务；负责指导开展居委会群众自治工作， 配合开展居民区自治力量的培养；负责联系居委会，收

25、集 和报告区域社情民意。(三)加强大型居住社区自治与共治根底建设“镇管社区试点目标之一是实行社区自治与共治， 以进一步组织发动社会协同、公众参与建设和谐社区。由 于新建大型居住社区居民弱势群体多、认同感低、归属感 差，因而迫切需要创造良好环境和条件，加强政策引导， 加大推动社区自治与共治的工作力度。1.加强社区自治与共治管理体系建设 社区自治与共治是“镇管社区的根底。一是要加强社区党委和支部建设。党组织在社区建设和管理中发 挥核心作用，加强社区党委以及居委会、社区单位、社会 组织党支部的基层党组织建设尤为重要。要组织党员参与 社会公益和志愿活动，发扬党内民主，引导社区自治，以 社区党建带动社区

26、建设。二是要高度重视发挥社区委员会 共治体制作用。设定社区委员会年度工作目标，协同政府 有关部门，发动社区单位力量，充分应用行政资源、社会 资源，形成社区管理与效劳的社会协同、公众参与的共治 机制，营造良好的区域环境。三是要创新居民区基层党支 部领导下的居委会、业委会、物业公司的自治管理工作机 制。积极探索居民代表会议、民主议事规那么、协商解决居 民区事务的自治方法，建立居民区党员联系群众、效劳群 众的工作机制，建立收集社情民意、反映群众诉求的机 制。2.大力培育开展现代社会组织和社区志愿者 现代社会组织体制的特征是政社分开、权责明确、46 | 宏观视野依法自治。5社会组织和志愿者是社区自治的

27、根底力量。 现阶段要切实加强社会组织培育开展和社区志愿者队伍建 设。一是镇政府要结合政府职能转变，梳理相关职能，逐 步将一些公共效劳与管理职能的具体事项转移由适宜的社 会组织承接。建立政府职能转移目录和政府采购公共效劳 目录，向社会公开招标，以政府采购公共效劳方式实现职 能转变目标，提升公共效劳效率与活力，腾出空间提供应 社会组织发挥其应有的作用。二是区、镇两级政府应继续 加大对社会组织开展的公共财力扶持和各类政策支持。政 府公共财力扶持资金及政府采购公共效劳的资金应列入各 级政府公共财政年度预算，要加强对公共财政政策扶持及 政府采购资金的效能评估，建立相应的监督管理制度。三 是镇政府要整合镇

28、域各类公共效劳资源、公益效劳工程。 应有方案地提供和安排相应志愿活动岗位，搭建志愿效劳 平台，支持社区志愿者的志愿行动，给予必要的资金支 持。3.加强居委会自治组织根底作用 居委会是居民区自治的组织载体和骨干力量。在“镇管社区管理模式下，夯实居委会自治组织根底，提升居 委会成员自治能力是十分重要的任务。一是加强对居委会 群众自治工作指导。居委会党支部成员和居委会成员按规 定通过选举产生，可考虑在有条件的居民区实行居委会支 部和居委会负责人兼任，更有效地发挥居委会党支部在居 民自治活动中的核心和引导作用。进一步完善公安派出所 社区民警联系群众维护居民区公共平安秩序的作用机制； 进一步健全镇政府机

29、关工作人员联系居委会支部和居委会 工作制度。二是逐步剥离居委会行政职能，保障居委会按 照“四自要求开展社区自治活动。对一些涉及居民区的 行政管理与效劳任务，除了必须由政府部门承当外，也可 探索由社会组织或专业社工承当，居委会配合做好群众工 作，要逐步提高居委会开展自治活动的经费，列入政府财 政预算。三是加强居委会工作人员的学习培训，增强组织 联系、效劳群众的意识和责任，提升开展居民区自治的能 力。区、镇应有方案地开展各类专题培训班，组织开展居 民区自治工作学习交流，可进一步探索安排具有较高专业 能力的社会组织社工进驻居委会，进行阶段性或专项工作 的专业指导，有利于群众自治活动能力的提升。三、进

30、一步的思考“镇管社区模式在上海已经实践多年，各区县根据 当地实情和条件进行探索形成了不同的特色模式。大型人口集聚区体制上以前是街居体制，如2000年新建的浦东新区东明路街道就是市内动迁人 口集聚在郊区时建设的街道。随着城乡一体 化开展，新时期同样人口集聚区却可以设立 社区的方式。从这种意义上说，大型居住社 区是近年来才出现的。上海市大型居住社区 当前实施“镇管社区模式，还有很多方面 需要探索和完善，当前一些问题迫切需要解 决。一大型居住社区就业问题大 型 居 住 社 区 由 于 周 边 配 套 不 足 、 环 境设施较差、企业分布较少，同时大型居住 社区居民又多为就业能力较低的群体甚至是 靠政

31、府救济的群体，因此大型居住社区就业 问题比一般社区要迫切和严重得多。这就要 求：一是各级政府要更加关注大型居住社区 就业问题。政府在制定调整浦东新区产业规 划布局时要根据大型居住社区特点和具体位 置设置产业相关区域。在产业转型、现代服 务业推进和经济社会开展过程中，要根据大 型居住社区居民的特点，创造一些适合大型 居住社区人群就业的产业，合理规划大型居 住社区周边的产业带，充分考虑包括动迁农 民在内的大型居住社区居民的就业需求。二 是要进一步加强制定动迁居民的就业政策扶 持。动迁农民市民化问题的关键在于就业问 题，要对这些就业能力较弱的农民给予政策 扶持、财力补贴，通过培训等方式加快提升 他们

32、的就业能力，促进就业应列入各级政府 公共效劳的重要考核指标。二局部大型居住社区的经济适用房 少人问津的问题当前，浦东大型居住社区刚进入入住阶 段，就遭遇了入住率偏低，局部大型居住社 区中的经济适用房少人问津。这种情况在全 国其他城市也存在。6这种困境的出现与大 型居住社区在规划等方面先天缺乏有关，7更 由于公共配套建设滞后，教育、医疗卫生、 文化等资源缺乏，在此居住的居民生活、学 习、工作都不方便。要改变目前状况，尽快宏观视野 | 47保障性住房，并制定相关的法律保障。8这样可以防止阶 层隔离，同时也有利于弱势群体的社会融入，进一步推进社会和谐。或者政府也可以充分利用现有的权力，提供更 有力的

33、财政保障，提升大型居住社区的社会管理和公共服 务能力和水平，表达社会主义制度的优越性。这样不仅不 会产生社会隔离、边缘化或社会对立，反而能稳固党的执 政之基，促进社会和谐，实现大型居住社区建设的初衷。实现大型居住社区建设目标，最好的方法就是“优质配套、资源配足，用优质的效劳 资源吸引居民尽快入住。一是在大型居住社 区中引入优质教育资源和医疗卫生资源等公 共效劳资源。各相关部门要通力合作积极支 持市区内名校、三级甲等医院以整体搬迁、 合作、办分部等方式推进优质效劳资源进入 大型居住社区。二是在大型居住社区入住初 期的几年之内，政府制定相关政策及公共财 政的支持，保障区域公共交通正常运行、社 区必备商业效劳业的正常运营，方便入住居 民正常生活工作。三是群众参与制定相关政 策，是保障大型居住社区建设有效性实用性 的根本途径。在大型居住社区规划和建设的 整个过程中，都应该有群众参与，特别是利 益相关者的代表参与，要相信人民群众的智 慧和能力，在广泛征集民意根底上开展建 设，使之更贴近居民所需。三大型居住社区建