集体土地使用制度问题个案的探讨

1、土地制度问题个案的探讨党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村五句话要求为当前做好“三农”工作指明了新的方向。慈溪根据中央要求，提出了“六个新”（推进产业新发展，建设农村新社区，培育新农民，树立农村新风尚，构建新机制）目标以及建设“四个村”（小康富裕村、环境优美村、乡风文明村、和谐平安村）的具体抓手。在十一五规划中，慈溪提出了构建“中心城区片区重点镇农民集中居住区”三级新型城镇体系的目标，把推进农民集中居住区建设放在了推进新农村建设的重要位置。在农民建房上，提出要改变农民居住方式，推进土地集约利用，倡导“成片、联排、公寓式”农民住宅建设。这些都给我市土地制度改革提出了新的要求。刚才，国土资源

2、、农业、规划、建设等部门结合我市实际就土地制度问题作了深入分析，十分系统全面。我就想周巷镇三江口村的个案问题以及由此引发的几点思考与大家探讨。一、三江口村建农民公寓房碰到的集体土地使用权分割问题我们在接到调研函后，认为大的政策、理论都摊在桌面上，政策方面在现有背景下既受到宏观环境制约，也受地方领导思想解放程度的制约。就理论而言，专家已经研究得不要研究了。现在新农村建设过程中大量的需要解决的是操作性的问题，对于这方面我们研究的比较少，比如土地问题。基于此，我们在了解下面情况的基础上了，到周巷三江口村进行了个案调研。是不是可以作为我国土地制度在基层的个案问题作一下探讨。三江口村位于周巷镇西北部。该

3、村从去年以来，为解决部分农户的住房问题，在符合村庄规划的前提下，造了四幢四楼的公寓房。造价加上基础设施配套费平均每平方700元。该村书记反映，在他们村造此类公寓房有以下几方面比较好的效果。一是土地得到了集约利用。该公寓楼共有32套，四幢总共用地面积3亩。可以解决32户农户住宅区问题。如果按照给32户安排宅基地，以每户120平方（包括庭院占地，除出道路占地）算5.8亩土地。因此，造公寓房无形之中节约了土地。二是经济实惠。每平方出售价格为1000平方，一套150平方为15万左右，如入住对象为拆迁户，加上原有房屋评估折价，买房户在经济上基本能够承受。如果村里对老宅进行复耕，也增了村里的指标。四是改善

4、了村容村貌，有利于村庄集聚，提升村庄形象和品位，改变原来天女散花式建设方式。五是实现了封闭式管理，有利于村庄社会治安管理，有利于实行物业管理。六是有利于增加集体收入。基准造价为每平方700元，出售价为1000元，集体经济可增加收入。应该说这种模式符合土地集约利用要求，也符合我市提出的要倡导“成片、联排、公寓式”农民住宅的要求。但现在碰到的问题是此类公寓房造好后，因为是集体土地而无法将土地使用证分割到户。二、几点思考（一）既然国有土地使用权可以分割，房产可以分割到户，为什么集体土地上建公寓房，不能分割到户？（二）实现建设社会主义新农村目标，基础是在基层，除了村级集体班子的能力、素质和责任心，还有

5、一条就是村级集体经济实力，就是钱从哪里来的问题。而要解决村级集体经济问题，在当前村级集体经济来源日益狭窄的情况下，只剩下一条路，就是集体土地经营文章。如何搞活集体土地，主要是要给予集体土地同国有土地同等的市场地位，即可以拍卖出让，受益由村享受，政府在此过程中用制度加以规范。不是说要工业和城市反哺农业农村吗？工业和城市反哺农村首先要改变一直以来要素从农业农村向工业和城市的单向流入，利益的单向流入，把要素和利益驻留在农村。此外，政府要让利。现在政府垄断土地一级市场，说白了就是政府在追求利益的最大化，损害的是基层的利益，同时也增加农民群众追求自身发展的成本，鼓胀了一批暴发户的钱胞。（三）如何在土地上

6、，尊重基层的探索和实践？三江口村的做法就是先进典型的例子，对于这样的一些做法是否可以突破一些条条框框的束缚？（四）集体土地产权可以有多种实现形式。现在工业用地都是征用的，集体土地经征用后变成国有行政划拔土地，如变成商业、住宅就是拍卖、挂牌。企业征用土地后，不承担吸纳劳动力、安置能职能，其结果是把社会责任推给政府，成为了政府包袱，而且因为土地征用级差问题造成的群众上访牵制了政府大量精力，其原因也在于土地制度。集体土地既然是集体的，是农民的，为什么不可以采取以土地使用权入股等方式？在广东也有这方面做法，土地使用权入股，既可使农民获得稳定的保障和经济收入，也可以减轻政府在化解社会问题上的精力。此外，

7、集体土地权用权进入产权市场、异地置换等在去年省委省政府1号文件下也有指导意见，但配套的政策措施没有出台，操作有难度。三、几点建议（一）关于土地空间问题。上一轮土地利用总体规划着重于城镇和工业，现在中央提出了社会主义新农村建设要求，我市这方面也有具体目标，因此在这次土地利用总体规划编制上对于村庄内的土地要有总体考虑。（二）土地性质问题。新农村建设要取得规模和效果，不能自成系统地进行建设，许多建设已经打破了行政区划，比如我市的农民集中居住区建设，已经打破传统村域的概念，而是以区域为范围。这其中涉及土地制度问题，比如对于跨村建设的，是否可享受行政划拨？比如对于上面提出的建农民公寓房问题是否要产权上给分割？（三）土地指标问题。要增加农村建房指标。对于基层进行村庄整理的，是否在土地指标上给予预拔，给予启动指标？同时对于有土地复耕潜力、建