优化司法职权配置的三点建言发展与协调

1、司诉讼理由是什么？优化司法职权配置的三点建言崔敏党的十五大第一次提出“推进司法改革”的任务，十六大改为“推进司法体制改革”，十七大又提出 “深化司法体制改革”，有关具体要求也一次比一次明确，表明全党对这一问题的认识在不断深化。为什么要对司法体制进行改革?就是因为眼下的司法体制还不很健全、不很完善。概括起来有六个问 题:一是体制不顺，二是队伍不精，三是作风不正，四是执法不严，五是监督不灵，六是裁判不公。上述 问题有的已到了十分严重的程度。司法公正是诉讼的第一位价值，司法不公直接关系到政权的稳定，更是 危及共产党执政地位的最大隐患之一。应当肯定，经过十多年的努力，司法改革已经取得一些可喜成绩:一是

2、制止了政法机关和执法民警经 商、办企业;二是严禁收费、乱罚款，实行了“收支两条线”；三是为避免长期在一任职形成关系网，实行 了政法部门负责人定期轮岗；四是推行开办事制度，加大了执法的透明度，司法机关的亲民作风有所强。 但是，这些都还是一些浅层次的改革，基本上未能触及体方面的问题。党的十七大提出“深化司法体制改革”，它是政治体制改革重要组成部分，事关全局，牵一发而动全 身。它的成败，关系能否巩固共产党执政地位，能否保证国家长治久安，必须提到样的高度来认识这个问 题。胡锦涛同志在同全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时强调：“必须把维护社会公平 正义作为政法工作的生线。司法体制是维护社会

3、公平正义的重要制度保障。要继续积稳妥推进司法体制改 革，以满足人民的司法需求为根本出发，从人民不满意的问题人手，以加强权力制约和监督为重点，化司 法职权配置，规范司法行为，努力建设公正、高效、权威社会主义司法制度。”1优化司法职权配置，是司法体制改革的核心内容。要优化司职权配置，就要对各个司法机关的职责权 限以及相互关系进行要的调整，说白了，是“权力再分配”，必然触及许多人的利，难度自然会很大。因 此，必须从党和国家的整体利益出发，在如何健全法制的角度来考虑对各部门的职权进行适当的调。这一 工作只能由中央政法委牵头和推动，这是加强和改善党政法工作领导的正经大事，责无旁贷。不应允许各 部门自行其

4、，更不能允许某一司法机关借“改革”之名随意扩大本部门的权。本文仅就“优化司法职权配置”谈三点建言。一、关于优化侦查权的配置我国现行侦查权配置方面存在的问题，主要有两个:一是人民检察院作为法律监督机关，自身又负责 对大量贪污贿赂案件的侦查，反贪局迅速膨胀，业已占据了检察机关的半壁江山。检察院自行侦查的案件， 又由它自己决定逮捕和自行决定是否起诉，形成由检察机关一竿子插到底而不受外部监督制约的特殊体 制，违反分权制衡的诉讼原理。近年来，有不少省市的检察长和反贪局局长滥用职权一个接一个下台，更 充分暴露了这种体制的弊端。二是中纪委肩负反腐败的重任，它在查办高级干部腐败的大案、要案时，事 实上需要行使

5、侦查权，目前是以“双规”的方式限制人身自由，有时还要采用某些监控手段，但都没有法 律依据，引起人们的非议。这就提出了如何使纪委的反腐败工作纳入法制轨道的问题。这两个问题，都是司法体制改革中不能回避而又最为棘手的问题。出于健全法制的考虑，贯彻“执政 党也必须在宪法与法律的范围内进行活动”的原则，必须寻找适当的解决办法。为此，建议将反贪局从检察机关分离出来，与监察部合并，仿效香港“廉政公署”的设置，改称“廉 政公署”（或改用“反贪部”名称），归属中纪委和国务院双重领导。凡党政干部违纪、违法的案件，都由 廉政公署负责查办（与公安机关既查处治安案件又办理刑事案件相似）。廉政公署对涉嫌职务犯罪的案件依

6、法行使侦查权，人民检察院则对廉政公署管辖的案件负责批准逮捕和审查起诉，同时对廉政公署的侦查活 动实施法律监督。以上设想的“廉政公署”设置，从组织形式上来看，既是一个国家机构，又是执政党的一个机关（据 报道，监察部早已与中纪委合署办公，再将反贪局并人，应是顺理成章之事。廉政公署既是中纪委的办 事机构，又是与公安部和国家安全部并列、专门管辖职务犯罪案件的第三个侦查机关。中国现实的国情， 本来是由党管干部，要对腐败的官员（绝大多数是党员）进行查，没有执政党的纪检部门参与根本无法进行。 将党内纪律检、国家行政监察和对职务犯罪案件侦查的三个机关合并，运转来更为方便。这样改革，至少 有三大好处:一是实行侦

7、、控分，克服了对检察机关自行侦查活动难以监督的弊端二是有利妥善解决中纪 委查办大案、要案需要行使侦查权却于法无据的题（改为“廉政公署”，既可名正言顺地行使侦查权，又 可以法采取各种监控措施）；三是可以使监察部摆脱有责无权、监乏力的困境。有同志可能认为这个方案不具有可行性。其实，宪法中关于央军事委员会的设置就是“一个机关，两 块牌子”，早有这样先例。况且监察部早已与中纪委合署办公，再将反贪局并人，建一个强大的侦查机关， 并非不可能实现。可以说，这是“一二鸟”的解决办法，是优化侦查权配置的治本措施。二、关于侦查权行使中的问题与对策目前侦查权行使中的主要问题，概括来说是重打击、轻保，怕漏不怕错，过分

8、依赖口供而欠缺法制意 识和证据意识，刑逼供屡禁不止。公安机关习惯于“抓人、突审、破案”三板斧式的办案模，往往是证据不足先抓人。当年“四人帮” 整人时，总结出逼信经验中有一条：“没有证据怎么办?从犯人嘴里掏。2可悲的是，偏爱口供似乎已成 了职业病，”突击审讯“几乎成了常规。只要犯罪嫌疑人招供了，就认为”真相大白“。例如，对余祥林 连续搞了 10天11夜的”突审“，终于迫使其承认了”杀妻“罪行。于是，办案民警立功受奖，从上到下 皆大欢喜一这样的办案模式很容易造成冤假错案。近年连续曝光的若干起冤假错案（如山西的”岳兔元杀人案“、湖南的”滕兴善杀人案“），情节竟与余祥林案十分相似，几乎是”一个模子脱出

9、来的“，更暴 露出问题的普遍性和严重性。早已认定”被杀害“的死者重现人间，产生了意想不到的杀伤力，引起人们 对滥用侦查权的质疑，确实是到了应该深刻反思的时候了。关于刑讯逼供产生的原因，可以列举许多条，有历史的原因、观念的原因、立法上存在漏洞、缺乏先 进的取证手段等，但归根到底还是办案机制、司法体制存在缺陷一尽管刑法和刑事诉讼法都明确规定“严 禁刑讯逼供”，但采用刑讯手段获取的口供，却照样被用来定案，等于在事实上默许实施刑讯。上级领导 提出一些不恰当的口号，或者规定一些不适当的考核指标，也会促使执法民警为了“争先”或“自保”而 不择手段。例如，“命案必破”就是一种过高的要求，再配套实施一系列奖惩

10、措施，更使它成了一种硬性 的指标，必然会带来某些负效应:一是“不破不立，先破后立”，造成某些隐案;二是一旦抓到犯罪嫌疑人， 便夜以继日地突击审讯，“一定要撬开他的钢牙”，增大了造成冤假错案的几率;三是发现错案拒不纠正 （如河北聂树斌冤案至今拒不纠正）一认为纠正错案会损伤执法机关的威信，反倒使冤案平反更加困难。对刑讯逼供要不要禁止?实际上存在不同认识。迄今仍有不少同志认为“刑讯逼供有合理性和必要性， 不可能禁绝”。说什么“不是要不要打，而是看你会打不会打”。上级领导也往往是睁一只眼、闭一只眼， 在“限期破案”的压力下，实际上默许甚至纵容搞刑讯，这是刑讯逼供难以遏制的根本原因。何况刑讯逼 供又很难

11、证明，由于被打的人很难拿出证据证明自己挨过打，实施刑讯者不怕你去控告，它具有极大的“抗 药性”，如同安装了保险丝“和”避雷针“，使事后查处遇到极大阻力。但是，在现代，法制文明已成为 普适价值，保障人权的呼声日益高涨的情况，如果再不采取有效措施杜绝刑讯逼供，人民群众将对现行司 体制失去信心，也将对执政党的领导能力失去信心。要彻底禁绝刑讯逼供，必须采取有效的措施，并且要“动真的”。为此建议：第一，在可能被判重刑的案件中，推广在讯问犯罪嫌疑人时程录音、录像的制度（它是英国禁绝刑讯 逼供的成功经验），应以“国情不同”、“经费不足”等理由拒绝采纳这种行之有效办法。第二，彻底禁绝以刑讯方式获取的口供作为定

12、案依据。对是存在刑讯发生争议时，实行“举证责任倒 置”，即应由被控告施刑讯者提供证据反驳指控。第三，相应地，借鉴香港等地的经验，法院开庭时由警察出作证。警察应证明取证的合法性以证实犯 罪，这也可以极大地高警察在民众中的形象。第四，在看守所推行监管文明。侦查人员只能在看守所提审罪嫌疑人，不得带出看守所进行讯问。第五，选择典型案例对侦查人员进行教育，整顿执法队。对因刑讯逼供造成冤假错案的，严肃进行查 处，不可姑息。刑讯逼供可谓“老大难”了。到底要不要严禁?在实务部门在不同的看法。有人认为刑讯逼供有合理 性和必要性，所谓严禁刑讯逼供“只是一种对外宣传的口号，真要禁绝那还能办?实际上采取了默许甚至 放

13、纵的态度。因此，刑讯逼供到底能能禁绝，关键要看高层领导的态度。高层领导真要严禁，动真格地去 严肃查处，谁也不敢再犯;睁一只眼、闭一只眼、甚至纵容，那就永远也禁不了。三、关于改善党对政法工作的领导在社会主义的新中国，政法工作必须置于党的领导之下，这是没有疑义的。问题是如何改善党对政法 工作的领导。近日，胡锦涛同志再次强调“做好新形势下的政法工作，加强和改善党对政法工作的领导是 关键”。3邓小平同志一再申明:只有改善党的领导才能真正加强党的领导，这是一种双向促进的辩证关 系。新中国成立初期，在大镇反和清匪反霸斗争中，党委直接掌管司法业务，是在特殊情况下采取的权宜 性措施，它不是也不应该成为我国的司

14、法制度，但事实上这种制度却延续下来。反右派时把主张“司法独 立”说成是“以法抗党”，致使“以党代法”，由党委批案包揽了诉讼。党的十一届三中全会以后，法制 建设重新起步，中共中央于1979年9月发布64号文件（关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指 示），正式决定废止党委批案。其后，地方各级政法委员会一度被撤销。但随着“严打”展开，各级政 法委又恢复如初，并且实行由政法委召集三长联席会议，对重大案件协调定案。尽管宪法和任何一部法律 都没有这样的规定，但事实上形成了不成文的潜规则。它同“依法治国”的要求不相符合，也不符合“执 政党要在宪法与法律范围进行活动”的精神。这种做法的弊端甚多，其最大的弊

15、端，是把党委推到了社会 矛盾的风口浪尖之上，一旦出现冤假错案则难辞其咎（如余祥林的冤案，就是由当地政法委拍板，决定“改 变管辖，由京山县人民法院一审判刑巧年，中院二审维持原判”，最终铸成错案。这种做法损害了党的 声誉，甚至危及共产党的执政地位。要优化司法职权配置，这个问题不能回避。与此相关的另一个情况是，现在地方各级政法委的书记，一都由公安厅（局）长兼任，这就更形成了事 实上是由公安厅（局）长领导人民法院和人民检察院的格局，不符合诉讼原理，使得人民法院和人民检察院 不可能独立行使职权（十六大和十大都明确提出:要“保证审判机关、检察机关依法独立公正地使审判权、 检察权”）。这种由公安厅（局）长领

16、导法院和检察院的体制存在明显的弊端。早在1956年，时任公安部部 长的罗瑞卿同志就曾提出：由公安厅（局）长兼任“政法口”负责人的法应当改变。4但半个世纪过去了， 不但没有改变反而更为强化。看来，党究竟应该如何实行对政法工作的领导，仍然需要认研究。执政党没有必要在处理具体案件时 站到第一线去冲锋陷阵。司法权是一项国家权力，不属于党务工作的范畴。既然各级检法机关的主要领导 人都是共产党员，党应该充分信任和依靠们去做好工作，没有必要在各级司法机关之上再设个“婆婆”去 发号施令。邓小平同志早就指出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高 于一切，这是与以党治国完全相反的政策。5 1986年6月28日，在中央政治局常委会议上，邓小平 同志又强调指出：”纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管 不合适党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。基于上述理由，建议分步骤地取消由政法委协调定案的做法。鉴于当前国内外形势依然错综复杂，存 在某些影响社会稳定的不可测因素，因而对于涉及社会政治稳定、具有敏感性的重大案件，仍有必要由中 央政法委发挥集体领导作用，组织公、检、法三机关认真研