瑞士的立法体制

1、以瑞士联邦宪法、联邦制和直接民主为基础建构的瑞士立法体制，既有一般联邦制国家立法体制的内容，又有某些独具瑞士特色的特点。这些“内容”和“特点”的组合，使瑞士立法体制的参考和研究价值大增。一、瑞士的议会及其法律体系（一）议会体制瑞士联邦议会实行两院制体制，上院为联邦院，由各州不分大小平等选出的2名成员组成半州选1名代表），共计46名参议员；下院为国民院，按人口比例选出组成人员，共计200名众议员，平均每名众议员代表3.4万人口。在下院议席分配上，最大的州是苏黎世，拥有35个席位，最小的州尽管只有3万多人，仍然拥有1个席位。议会每4年改选一次，两院同时进行，最近一次改选是1995年。两院议员均为兼

2、职。联邦议会两院设有同样的12个委员会，它们的主要职权包括：财政委员会，审议预算案；管理委员会，管理联邦议会内部事务；外交委员会，负责中立、外交、国际关系、国际组织、发展援助、人道援助、人权、对外经济政策、欧洲一体化、世界银行、国际货币基金组织等事务；科学教育文化委员会，负责科学、教育、研究、语言、文化、博物馆、基金会、图书馆、电影、运动、家庭、青年问题、妇女问题等事务；社会保障和健康委员会，负责社会保险、养老保险、医药、毒品、有毒材料、食品、疾病和事故预防、劳动保护、住房问题等事务；环境规划和能源委员会，负责安全政策委员会，国防、民防、和平与安全政策、民役、战争物资出口等事务；交通和通讯委员

3、会，负责运输和交通、邮政和电信、媒体等事务；经济和税收委员会，负责国民经济、劳动、社会保障、银行、货币、贷款、竞争和垄断、关税、物价、消费、工业和手工业、商业和服务业、私人保险、出口风险担保、地区发展、税费、农业等事务；国家政策委员会，负责联邦机构、联邦同州的关系、州宪法的保证、政治权利、公民权利、外籍人、避难、教会同国家的关系等事务；法律问题委员会，负责民法、知识产权、不正当竞争、数据保护、土地法、刑法、法院事务、破产法、国际私法、豁免、大赦等事务；公共建筑委员会，负责联邦建筑物、建筑技术等事务。01瑞士联邦议会两院还有3个共同委员会，它们是：管理委员会：负责监督议会服务的财政开支和其他管理

4、；赦免委员会：负责审查提交议会的赦免请求；起草委员会：在法律被议会作较大修改时，负责重新起草法律。此外，还可以根据需要设立若干临时委员会。瑞士联邦议会每年有四次会期，通常是每年的三、六、九、十二月举行。每次会期为三个星期，一年总计：联邦院约160小时，国民院约340小时02.瑞士联邦议会的主要立法权限是：制定法律、修改宪法、起草年度预算、对联邦的行政与司法权进行监督、确认各州的边界和宪法、批准国际条约、规定公务员的工资制度、决定大赦和赦免等。联邦议会还拥有下列权力：决定保证瑞士对外安全，维持瑞士独立与中立的措施；宣战及媾和；保障各州宪法与领土及为此而进行干预；维持瑞士国内安宁与秩序；宣布大赦与

5、特赦；保障联邦宪法与各州宪法的执行；调动联邦军队；对联邦委员会就行政纠纷的裁决提出异议；处理联邦各机关之间有关职权的争议。各州有其议会，行使联邦宪法和州宪法规定的立法权限。绝大多数州实行两院制，议员人数因州而异。大州的议员可达200人，小州或者半州则只有40多人。各州议员均为兼职，任期15年不等，但多数州为4年。（二）法律体系瑞士的法律体系有两大特点。就法系而言，瑞士总体上可归类为大陆法系，但由于瑞士特殊的地理位置、历史条件和人文环境，其法律体系中又兼容了普通法系的因素，表现为联邦最高法院对案件的判决具有判例法的性质，下级法院在审理同类案件时可作为判案的依据。成文法与判例法兼收并用，是瑞士法律

6、体系的一个突出特点。瑞士的法律部门大致是按大陆法系的方法划分的，分为：宪法、行政法、刑法、民商法、劳动法、社会保障法、经济法、诉讼法等。与其他联邦制国家相似的是，瑞士各州拥有制定州宪法的权力和依据联邦以及州宪法制定州法律的立法权。根据联邦宪法对联邦与州的立法权限的划分，全国的刑法、民商法等实体法由联邦议会制定，而刑事诉讼法、民事诉讼法之类的程序法却由各州自行制定。因此，各州有各州的诉讼法，诉讼程序很不统一。由此导致法学院教授的诉讼法课程的多样化；学生毕业后通常也只能在相应的州里担任法官、检察官、律师等职；州际法律冲突明显存在；公民诉讼多有不便。在瑞士全国范围内，实体法的统一和程序法的不统一是其

7、法律体系的另一个突出特点。二、立法权限的划分（一）联邦与州的立法权限划分1848年制定、经过近200次修改的瑞士联邦宪法，对联邦与各州的立法权限的许多方面做了比较明确的划分，甚至有的学者认为，这部宪法实质上是一份分权的契约。瑞士宪法对于立法权限的划分，体现了既非联邦的中央集权化也非各州的地方分权化的思想，是一种“适度地分权”。瑞士联邦与州的立法权限划分的内容即联邦和州各拥有哪些权限，是一种历史发展过程中州与联邦以及各民族、各种语言文化、各种宗教等因素相互妥协的结果，是历史使然。瑞士宪法对联邦与州的立法分权是按以下方式进行的：其一，规定联邦行使立法权的事项。包括对外关系，国防，关税法、金融与流通

8、制度，邮政、通讯和大众传媒，铁路、航空和核能，民事和刑事的实体法，社会保障和社会保险。其二，由联邦制定法律并由州负责实施的事项。包括农业，民法，刑法，社会保障与社会保险，环境保护。其三，由联邦和州共同行使立法权限的事项。包括水利事业，道路，贸易，工业和劳动立法，公立学校和教育，税收。其四，由州行使立法权的事项。包括警察和教会。此外，隶属于州的各社区也享有一定的立法权限。包括：地方道路的修建和管理在农村的社区对地方公共交通系统行使全部权力），煤气、电和水的供给以及搬迁服务，地方规划，选任教师和修建学校，征收社区税和制定社区预算，公共福利等。03在瑞士的联邦制中，联邦、州和社区的权限应当有严格的规

9、定，当联邦的权限过大时，地方的权限就不能适应经济发展和财政管理的需要，享有的立法权限就不能恰当地行使，公民的权利会受到侵害。但是，哪些权力属于联邦，哪些权力属于地方，并没有一个明确和完整的标准可遵循。要公正地分配立法权限，联邦、州和社区被赋予的权力，应能够得到真正的行使，能够适应财政的需要。（二）联邦议会和政府在立法事项上的权限划分瑞士属于实行“三权分立”制度的国家，议会代表人民通过民主程序行使立法权，政府由7人组成的联邦委员会集体行使执行法律的行政权。在政治体制设计的时候，政府是没有立法权的。但19世纪末以来，随着政府对经济干预的加强以及依法行政的需要，政府获得了授权也称委任或者行政立法）立

10、法的权力。到本世纪以来，这种权力呈现出膨胀趋势。目前，联邦委员会的主要职权包括：1、依照联邦法律和命令管理联邦行政事务；2、保证执行联邦宪法、法律、命令和各种条例；3、保障各州的宪法；向联邦议会提交法律和命令草案；4、对联邦议会和各州提出的议案主要是法案）发表意见；5、审查并批准各州间或者各州与外国缔结的协定；6、监督并保证国家的安全；7、维护国内的和平与秩序；8、联邦的军事事务；9、审查各州要求它批准的法律和命令，监督各州受其监督的行政部门；10、管理联邦的财政，草拟预算并提出决算；11、监督联邦行政官员和其他公务员的职务活动。据有关材料介绍，政府主要是以两种方式来行使立法职权的。一是通过向

11、联邦议会提出法案参与议会立法。在议会每年接受的法案中，政府的提案达7080%.二是联邦委员会自行制定行政法规、发布行政命令、规章等。由于政府的委任立法具有专业化和针对性强、效率高、应变能力灵活、便于操作实施等特点，特别是在直接民主的体制下，议会制定一部法律往往是旷日持久，有的需耗时达20年以上，因此委任立法倍受青睐。这就造成了有的学者所说的政府权力过大的局面。与此同时，依照宪法，联邦议会有权对联邦委员会实行监督。监督形式主要包括：联邦委员会定期向每届议会作施政纲领的报告；联邦委员会每年年终向议会作行政管理报告；3、议会向联邦委员会提出要求。所谓要求（POSTULAT）是议员、政治团体或者议会委

12、员会可以提出动议，要求联邦委员会说明提出的法案、做出的决定或者采取的特别措施是否适当。如果国民院或者联邦院赞同这一要求，则联邦委员会必须提交其审查上述“法案、决定和特别措施”的结果的报告；4、议会向联邦委员会提出质询。在质询（QUESTION方面，任何议员有权以口头或者书面形式向联邦委员会提出质询。提出质询的时间为每次会期的第二和第三个星期，质询内容涉及重大事项、政治性质的事务或者有关的联邦行政事务。提出书面质询的，联邦委员会必须在下次会期前做出答复。瑞士联邦议会可以采取上述措施监督政府，但不得弹劾政府，也不得提不信任案或者罢免政府。这些规定既有利于监督政府，又不会导致政府垮台，所以，自184

13、8年制定宪法以来的150年间，瑞士始终保持着稳定，几乎从未发生过政府危机。（三）州的立法职权瑞士各州议会代表全州人民行使州的立法权。各州议会实行一院制，议员由普选产生。选举采取两种方式：一是“多数选举制”，某党选票超过50%，即由该党占有全部议席；一是比例选举制，按各党所获选票多少分配议席。议会人数因州而异，大州议员可达200人，小州或者半州则只有40多人。有些州可由法定数量的选民发起倡议，随时解散议会。但是，由于各州公民可以用复决权否决议会法案，所以从未发生过解散议会的情况。各州议员没有固定工资，只领取出席会议的补贴。州议会拥有立法权和对州政府的监督权。各州议会的活动程序不尽相同，但都是按照

14、民主原则来设计和运作的。以沃州为例：州议会每年开会6次，每次会期3周，每周从周一至周三为议会开会时间。州议会开会主要是审议法案和政府报告。关于立法程序，沃州法律要求，州政府的立法提案必须在会前1个月交到每个议员手中。该立法提案应当载明：一是州政府的立法意图；二是法案文本。如果立法提案要求修改法律，则应当在同一页纸上分成左右两半，左边是旧法条，右边是新法条，以便于审议法案时进行对照比较。议会收到政府的立法提案后，即指定专人组成委员会研究，委员会成员一般为5人，也可以是710人，成员由议长任命，但必须符合议会中政党的比例。委员会经过研究意见一致，则提出一个建议报告；如果大家意见不一致，则提出两个报

15、告，分别反映多数派和少数派的意见。议会要征求全体议员的意见，是否将法案列入议会议事日程；如议员不同意列入，则将法案退回政府；反之则进入议会审议讨论法案阶段。列入议事日程的一个星期以后，议员对法案逐条审议和表决，最后对整个法案进行表决。表决通过以后，以官方公报的形式予以公布。公布后的40天内，人民可以行使复决权，如果有1200人签名提出复决要求，州议会就应当组织人民对法案进行复决投票，否则40天后该法律就自动生效。议会的所有讨论必须有记录，包括会议的气氛如笑和鼓掌，均应载入议会议事录，并予以发表。瑞士的州过去拥有较多的权力，今年来，由于联邦的职能加强，联邦的立法权力实际上出现了日益增强的趋势。尽

16、管如此，瑞士各州还是享有相当的立法职权。主要包括：1、制定适用于本州的宪法、刑事、民事的程序法以及其他州法律；2、就有关立法、行政和司法事项同其他州缔结协定，但应当呈报联邦政府；3、就有关公产管理、边境关系和警察事项同外国缔结条约；4、遇到入侵、外国威胁时，请求其他各州援助，并报联邦政府；5、按照联邦宪法和联邦其他法律的规定，自行管理境内的军队，主管军服、军需的供给，军队的组织，军官的任命和晋级；6、负责完善初等教育；7、法院组织、诉讼程序和司法行政，一州法院对同一民事案件的判决，在联邦全境内发生法律效力。三、联邦议会的立法程序瑞士联邦议会的立法程序主要包括以下内容：提出立法动议。瑞士公民从1

17、848到1990年，公民共向议会提出动议183件）、利益集团、联邦委员会及其各部、各州、联邦议会议员和议会委员会、新闻界，均有权提出立法动议。进行立法咨询。由联邦政府的专家委员会起草准备法律草案，交由政府向各州、各党派、各社会团体咨询，征求对法案的意见。联邦委员会审查。经过咨询的法律草案提交联邦委员会审查，通过详细审查后，联邦委员会向联邦议会提出法案及其审查意见。议会第一院审议。联邦委员会可以向议会两院的任何一院提出法案，首先受理法案的议院为第一院。（联邦议会也可以将法案退回联邦委员会，要求其做进一步审查，并在此基础上提出赞同或者反对该法案的意见。）第一院的相关委员会讨论审议后，提交院会讨论审

18、议并做出决定。如果是在国民院进行审议，其审议法案包括5种方式：（1）自由讨论：议院任何成员均可参加自由发言；（2）有组织的讨论：只有委员会和议会党团指定的发言人、议会党团建议的其他人以及提案人可以发言；（3）限制讨论：提案人、议会党团和委员会的发言人可以发言讨论；（4）短时讨论：只有发言人、少数修正案的提案人以及法案的提案人可以发言讨论；（5）书面程序：这是专门为那些无权参加发言讨论者设计的程序，以便他们能够对法案以书面形式充分发表意见。国民院审议法案的时间：联邦委员会成员和其他发言人在一般讨论中的发言时间是20分钟；议会党团的时间为15分钟；提案人的发言时间为10分钟；其他个人发言时间为5分

19、钟。议会使用的语言：议会审议法案的一切发言要译成法语和德语；议会文件将尽可能使用法语、德语和意大利语；对于宪法条款和法案的最后表决，必须使用上述三种官方语言。议会第二院审议。议会第二院以与第一院相同的程序对该法案进行审议。如果两院审议意见一致，则可将法案交付表决；如果两院审议意见分歧，则退回第一院重新审议；如此反复，经过两院各三次审议仍不能达成一致时（瑞士有的学者把法律草案在两院间的来回审议称为“踢皮球”，而这种缺乏效率的立法程序也是瑞士民主的特色），由两院有关委员会的共13人召开调解会议，进行反复协调，直到两院意见达成一致。两院对法案分别进行表决。议会两院分别用电子表决器进行表决，当时可知表

20、决结果；法案如获两院通过，则进入人民复决阶段。人民复决。人民复决分强制性复决和任意性复决两种。强制性复决要求，凡是全部或者部分修改宪法以及联邦议会通过的与宪法有关的法律，均需付诸公民表决。任意性复决，凡是联邦议会通过的一般法律或一般决定以及为期15年以上的国际条约，不必进行强制性复决，但在法案被议会通过后的90天内，公民征集到5万人的签名就可以对该法案进行复决。生效。法案经人民复决通过，或非强制性法案经90天未能提起人民复决，则法案成为法律，发生法律效力。换言之，瑞士联邦议会的立法程序主要包括提出动议、咨询、审查、审议、议会表决、人民复决、公布、生效等一些阶段04.根据瑞士宪法和有关法律的规定

21、，一定数量的公民、利益团体、联邦委员会和联邦各部、各州、一定数量的议员和议会委员会、新闻媒介等，可以依法提出立法动议，交由专家委员会准备法律草案；将草案提交给各州、各政党以及有关部门咨询；经认可后，移送联邦委员会审查、修改；交由议会其中一院的相应委员会讨论、审议，再由该委员会提交议院审定；将法律草案移交另一院完成同样程序如果两院不能达成一致意见，可在两院间往返审议共三次；仍不能达成共识时，该法律草案即成为死案。瑞士学者把法律草案在两院间的来回审议称为“踢皮球”，而这种缺乏效率的立法程序也是瑞士民主的特色）；议会两院分别表决，表决方式是用电子表决器进行，当时可知表决结果；法案如获两院通过，则进入

22、全民复决阶段。全民复决分强制性复决和任意性复决两种。宪法修正案和关于公民基本权利的法案需经强制性的全民复决，而其他法案则是任意性的复决，即在法案被议会通过后的90天内，公民征集到5万人的签名就可以对该法案进行复决。根据瑞士联邦研究所林德教授的统计，从1848至1990年，共有148件宪法修正案提交全民复决，计有44件遭到否决，其中州和人民连手否决的38件，州否决的5件，人民否决的1件；同期共有1506件法案被议会通过，受到全民复决的有103件，其中有45件法案未被否决，有58件法案遭复决否决。四、瑞士立法中的民主颇有特色的瑞士民主制度尤其是直接民主），是瑞士人引为自豪的立法体制的一个重要方面。

23、瑞士直接民主中最具代表性的是“露天议会”。“露天议会”是由“兰德斯格姆宁德”一词翻译而来的，意思是“广场集会”或者“露天议会”。露天议会这种民主形式发轫于13世纪。当时瑞士中部的一个公国把自治权授予带武器的居民，由他们在广场举行集会，讨论重大问题，以箭射靶的方式进行表决并做出决定。首次合法的露天议会是1299年在施维茨举行的，与会者用这种方式批准加入了1291年的“永久同盟”。1387年，格拉鲁斯的居民举行露天议会，决定拒绝哈布斯堡君主的统治，同时制定了自己的宪法。这部宪法规定，每年举行一次露天议会；决定问题遵循少数服从多数的原则。13世纪以来，许多州曾先后采行过露天议会的民主形式，但大都相继

24、放弃了。至今，只有瑞士中部和东部的奥布瓦尔登州、尼瓦尔登州、格拉鲁斯州、内阿彭策尔州和外阿彭策尔州，仍然保留着露天议会这种“直接民主”形式的传统。露天议会是上述5个州和半州，于每年4月最后一周或者5月第一周的星期日，由全州有公民权的公民聚集到露天广场，举行公民集会，进行选举和立法等活动。而瑞士联邦立法中的民主，主要体现在体制设计、机制运作、民主程序和人民参与等方面。（一）民主立法的体制设计在体制建构上，瑞士联邦立法体制具有突出的民主性，表现为：1、以民主选举为基础的联邦议会的两院制。上院由各州不分大小一律平等地选出两名代表作为参议员，各州代表分别代表本州的利益；下院议员按人口比例选出，代表民众

25、的利益和愿望。用两制的形式把州和人民的代表统合起来，使之既能反映各方面的要求和利益，又能在同一个法律制度下运行，统一行使联邦立法权。2、联邦与州的立法分权制。在国家权力的纵向层面上，瑞士联邦制的本质在于，各州是组成联邦国家的最重要的实体，联邦的权力来自州的同意或者授权。联邦与州的合理地、适当地立法分权，可以更好地发挥作为中央的联邦在对外对内方面的职能，同时也可以通过各州自主的行使其权力来更有效地保障人民的民主和其他各项权利。3、联邦议会与行政、司法的职权分工，是立法、行政、司法三种权力分权与制约体制的基本要求。从瑞士国家权力的横向层面来看，此种三权分立的体制通过对最容易侵害人民权益的公权力（政

26、府权力）的规制，达到保障人民民主和人权的目的。特别是，得以使人民通过选举或者直接行使立法权来创制法律，再用法律制约行政和司法权。4、多党和平共处，共为议会执政党而无反对党的多党联合执政制。瑞士有大小政党30多个，只要能依法定程序被选为联邦议会议员，无论是什么党派背景，均可当选，成为议会中的执政党。在立法体制中，各政党只有席位多寡的不同，而无执政党与反对党的区分。据介绍，在19911995年的这一届议会中，国民院有11个政党获得席位，联邦院有7个政党入主05.立法的成败以表决的结果为归依，而不取决于党派或政治态度；党员议员可以根据自己的意愿投票，不受党的意图的约束。5、人民对于立法的直接参与制。人民如此广泛