解析行政事实行为的规范化

1、解析行政事实行为的规范化行政事实行为是行政主体在进行行政管理， 履行行政服务职能过程中不以发生、变更、消灭行政法律关系为目的的 行为。有的不直接产生法律效果 ， 有的产生了法律效果 ， 但是 不以意思表示为前提。行政事实行为的出现是行政机关权力 的延伸与扩张 ， 当然也是服务政府的内生要求。 然一物皆有两 面 ,行政事实行为也有合法与违法之分， 也有合法但损害相对 人利益之问题 ， 而这一切皆与人权保障、 行政法治相异。因此, 行政事实行为应当规范化。本文对行政事实行为的研究区别 于学界热衷的本体论分析 ， 而从法律角度对行政事实行为予 以规范化分析 ， 首先论证了行政事实行为只能进行合法性评

2、 价而无效力评价之价值，在这个重要基础上 ， 对行政事实行为 在主体、程序、诉讼、赔偿等方面进行了规范设计， 以望能完善行政法律体系 ， 推动依法行政的进程， 更好地保护行政相对人的权利。一、行政事实行为规范化的前提一一效力评价从逻辑角度上看， 要对行政事实行为进行法律规范 ， 有两 方面内容是不可缺少的 ： 其一 ,对行政事实行为的效力给以评 价。究竟该行为是有效还是无效还是部分有效的 ， 是肯定性评价还是否定性评价； 其二 ， 责任评价。即对否定性评价的行政事实行为 ， 行为人应当承担怎样的责任。责任评价论者众多但行政事实行为效力评价见之甚少 ， 究其原因 ， 笔者认为 ， 行政事实行为无

3、效力之言。（ 一 ） 行政行为的效力与行政事实行为的效力评价效力 ， 在行政研究语境中 ， 新华字典认为是 事物产生的作用”从这种含义中引申出了法律效力的概念。传统对法律效 力有三种不同用法： 一是法律规范的效力 ， 即法律规范的总和 （ 而非指法律行为、法律文书 ） 所具有的效力 ； 二是裁判文书的 法律效力 ， 即司法机关使用法律后制作的裁判文书具有法律意义上的效力 ； 三是指民事行为的法律效力 ， 即符合法律规定 的民事行为具有法律认可的效力。行为的效力不能局限于以 上三种 ， 一定的行为总会对人们相互之间的权利义务产生影 响,而法律规范它的时候 ， 即产生了法律上的效力。对于行政 行为

4、的法律效力 ， 很多国家都在行政诉讼法、 行政程序法中给予了明确规定。因此， 行政行为效力的研究是很有必要的。所谓行政行为的效力 ， 是指在法律关系上所产生的效果 及对当事人的影响。一般认为 ， 包括公定力、确定力、拘束力 和执行力四方面内容。是不是所有的行政行为都包括以上四 方面内容呢 ？ 其实这些特点主要针对了行政法律行为 ， 并且是合法的行政法律行为。 如无效行政行为。自始无效，当事人随 时 可以宣告其无效，显然这四项效力无法适用。而行政事实行为中的行政指导行为仅仅是针对行政相对人的可以实施或不要实施某种行为的建议，因此也不具有公定力、 确定力、执 行力、拘束 力。行政行为的四个效力，其

5、实质是对行政行为有 效性的假定， 然而行政行为在效力上并不必然全部表现为有效性状态，具有的效力可能还有无效、可撤销、变更、终止而失效等。究竟行政事实行为是否有效力呢 ？首先我们要解决行 政行为的合法性和有效 性的关系。（二）行政行为的合法性不同于有效性行政行为的合法性是从行政行为的构成要件角度，即对行政行为是否符合法律的规定所作的评价，包括行为主体合法、行为权限合法、行为内容合法、行为程序合法以及行为形式合法等。行政行为的效力指的是法律给予已经成立的行政行为的一种法律保护，行政行为一经成立即可对其进行效 力性评价。而 行政行为的合法要件包括行政行为的成立要件要求高于成立要件。成立的行政行为不一

6、定合法，但可能产生 法律上的效力。行 政行为的合法与有效两者性质各异，是从不都是同角度对已经成立的行政行为所作的评价。合法的行政行为有效的 ， 但有效的行政行为并不一定都合法。以下两点事实也证明了这一点。第一、对于补正后的轻 微违法行政行为仍然受法律保护 ， 甚至补正前的效力也不容置疑。即使并非轻微违法 ， 倘若撤销该行为将引起严重性后果 时,法律也仍然允许其继续存在， 维持其效力。第二 ， 司法审判 的不告不理原则意味着对违法的行政行为若无人提起纠正 的诉求 ， 以及为了维护权力行使的确定性而对不服行政行为 的诉讼规定的诉讼时效 ， 都有可能使得违法的行政行为得到 执行法律所赋予的效力。 这

7、些都表明 ， 行政行为的有效性与合法性并非同一概念。（ 三 ） 行政事实行为只有合法性评价而无效力评价行政事实行为是行政主体在进行行政管理， 履行行政服务职能过程中不以发生、变更、消灭行政法律关系为目的的 行为。有的不直接产生法律效果 ， 有的产生了法律效果 ， 但是 不以意思表示为前提。这样的行为一般成立后无法追求其效力 ， 因为其往往以客观状况作为结果， 且是无法恢复性的 ， 如附 随性行政事实行为中的通知行为 ， 给出一个通知 ， 到达即生效生效后可能会导致主行政行为的完成。但是如果该通知是不 合法的 ，我们一般会确认该主行政行为的效力 ， 是无效还是可撤销亦或可补正 ， 但如果要判决撤

8、销该通知是不可能的 ， 对通知行为一般确认其是否有合法确是我们可以做到的。但有合法性评价。基于这所以行政事实行为无效力评价样的讨论 ， 行政事实行为在诉讼中的判决模式也得到了确定 般以确认判决为救济制度。二、行政事实行为规范化的内容（ 一 ） 组织法及其相关法律法规作为权力的规范完善行政主体的权力设置以及公务员管理制度的健全 是对行政事实行为在主体上的法律保障。 在我国 ,行政主体突出的问题职权不明确 ， 内容烦琐、行政效率不高、公务员责任不明确等。比如 ， 以往公务员暂行条例中规定， 对上级的命令必须执行。这样就严重损害了当事人的利益 ， 新的公务员法规定对明显违法的行政命令可以不执行， 并

9、且规定了如果执行,执行人也要承担相应的责任。责任分清了以后 ， 行政法律行为 规范化 ， 侵权的行政事实行为就会少很多。另外 ， 有些行为职权不明确 ， 导致相互推委， 工作效力低下 ， 给相对人也带来了很多不便 ， 带来了行政相对人无法律承认的诉由 ， 但是间接导致的损害后果又无法得到补偿的后果。 因此 ,我们认为行政主体的权力设置应当规范化 ， 公务员责任应当明确化 ， 从事前防止 行政事实行为侵权的发生。（ 二 ） 行政程序法作为保障现代社会的行政权力向各个领域予以渗透， 一方面是现代社会的现实需要 ， 另一方面也对现代社会中的个人权利与 自由带来潜在或现实的威胁。 程序的控制之所以重要 ， 就是因为在实体上不得不赋予行政机关的权力 ”既然权力是必须赋予的，制约的方式尤显重要，通过行政程序对权力的行使进 行 事前和事中的监督制约，防止权力的滥用和效率的提高，平衡 相对人和行政主体间的权利义务关系。 从美国经验看，既 然对行政主体在现代社会的扩张性只能认同 ，剩下的也就是 加强程序正义了 ”。很多行政事实行为具有程序性