清洁发展机制下造林或再造林项目的额外性问题探讨

1、清洁发展机制下造林或再造林项目的额外性问题探讨武曙红1、张小全2、李俊清1(1.北京林业大学资源与环境学院;2.中国林科院森林生态环境研究所)摘要:清洁发展机制是国际社会应对气候变化所采取的一种重要的合作机制。其 额外性问题是缔约方会议谈判中备受关注和最具争议的焦点之一，额外性准则和评 价方法是CDM方法学的核心问题之一。该文在文献调研的基础上，对CDM林业项目特 别是造林或再造林项目的额外性的基本含义、类型、评价方法及其合理性和可操作 性进行了分析，以期对我国准备和实施CDM造林或再造林项目有所裨益。关键词:清洁发展机制;额外性;造林;再造林中图分类号：5757.4文献标识码:A文章编号：1

2、671-6116(2005)-02-0051-06一、背景为缓解全球气候变化，保护人类生存环境，1992年联合国环境与发展大会通过 了联合国气候变化框架公约(United Nation Framework Convention onClimate Change，简称UNFCCC)，目的是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到 危险的人为干扰的水平” Dl。为实现上述目标，1997年12月，UNFCCC第三次缔约方 大会通过了京都议定书，为附件I所列缔约方(主要为发达国家)规定了定量的温 室气体减限排义务，即在2008-2012年间的第一承诺期，附件I缔约方温室气体排放 量至少比1990

3、年降低5%。同时，京都议定书确立了三种灵活机制，即联合履约 (Joint Implementation，简称清洁发展机制(The Clean Development Mechanism， 简称CDM)和排放贸易(Emissions Trading，简称ET)，使发达国家可以通过这三种机 制在境外取得减排的抵消额，从而以较低成本实现减排目标，缓解其国内减限排压 力。在这三种机制中，只有CDM是附件I缔约方与非附件I的缔约方(包括中国)之间 的合作机制，其目的是协助非附件工的缔约方实现可持续发展，并对实现UNFCCC的 最终目标做出贡献；同时协助附件I缔约方实现其承诺的温室气体减排指标。通过实 施

4、CDM项目，附件I缔约方可以获得项目活动产生的核证减(CertifiedEmission Reductions，简称CERs )，并可将其用于履行其承诺的减限排义务;非附件I缔约方 可以从附件I缔约方获得额外的资金或者先进的环境友好技术，作为参与项目的回 报。根据“马拉喀什协定”中关于“京都议定书第12条清洁发展机制的方式和 程序”的第17/CP.7号决议，在第一承诺期，土地利用变化和林业CDM项目只限于造 林或再造林项目CDM机制的确立，可弥补我国林业生态建设在资金和支撑技术方面的 短缺，同时对国内林业发展模式和资金筹措也具有重要的借鉴意义。如果一个发达 国家从CDM项目中获得了一定数量的C

5、ERs，意味着它可以在国内少减排或多排放相应 数量的温室气体。由于发展中国家不承担减限排义务，为了防止CDM的设立破坏（京 都议定书的环境完整性，京都议定书）还规定，CDM项目产生的减排量，必须由 缔约方会议指定的经营实体进行核查和核证，以确保该项目活动产生的减排量相对 于没有该项目活动的情景（即基线情景）下的减排量是额外的。这就是CDM的额外性问 题。尽管“马拉喀什协定”第17/CP.7号决议和第9次缔约方会议第19/CP.9号决议分 别重申了CDM项目、CDM造林或再造林项目的额外性问题，对额外性提出了一般的指 导原则，但其只是对狭义的碳汇额外性及额外于官方发展援助的资金额外性进行了 原则

6、性规定，并没有对额外性的内涵、外延和评价方法进行详细的阐述。由于CDM 额外性问题还涉及其他如投资、政策、环境和技术等方面的问题，所以不能直接套 用京都议定书第12款第5条（c） “排放减少应额外于在没有项目活动的情况下（基 线情景）产生的任何排放减少量”这样一般性的提法来评价CDM项目的额外性。不同 国家和利益集团为维护自身的利益，对CDM中定义的额外性采用了不同的理解和判断 准则，并根据这些准则制定了具体的评价方法。本文在分析国内外CDM造林或再造林 项目额外性的解释、所涉及的各种类型、评价方法及其所产生的影响的基础上，对 CDM造林或再造林项目的额外性种类、内涵和评价方法进行了分析，以期

7、对我国准备 和实施CDM造林或再造林项目有所裨益。二、额外性的基本含义额外性问题是在1995年UNFCCC第一次缔约方会议讨论制定共同执行活动（简称 AIJ，ActivitiesImplemented Jointly）的规则时提出的。在其第5/CP.1号决议中 规定，AIJ应该给减缓气候变化带来真实的、可测量的和长期的环境效益，而这些效 益在没有此类活动（AIJ）时，是不可能产生的al0（京都议定书要求CDM项目要符合 “额外性”原则和整体环境效益原则。按照京都议定书第12款第5条（c）规定， 对CDM碳汇项目而言，CDM项目吸收的CO,要额外于没有该项目时的碳吸收量（见图1）。第19/CP.

8、9号决议第18款规定，如果实际净温室气体汇清除增加到在不存在登记 的CDM造林或再造林项目活动时，项目边界内碳库中碳贮量变化的总和以上，则该CDM 造林或再造林项目活动是额外的4 CDM碳汇项目所吸收的碳（可观察到的）真实的、 可测量的、长期的（额外吸收的碳）基线情景所吸收的碳图1CDM碳汇项目额外性对CDM造林或再造林项目的额外性有两种比较极端的理解： 其一是在没有发生森林天然更新的地方所实施的任何一个造林或再造林项目都是额 外的。如果能证明在不实施项目的情况下，天然更新将可能不发生，那么，项目就 具有额外性。在这种情况下，大多数造林或再造林项目活动都具有额外性，目前进 行的造林或再造林项目

9、活动至少有70%是有效的，即每年有140万一 210万hm?的造林 都是合格的CDM项目。其二是在天然更新不可能发生的地方，项目只有在被作为CDM 项目实施时才可能发生，此时的项目才可以说是具有额外性。在这种情况下，在目 前所有的造林或再造林活动中，可能符合额外性解释的不到1%，即每年只有2万hm? 的造林是合格的CDM项目三、额外性的类型UNFCCC各缔约方都接受额外性这个概念，认为这对保证CDM项目实现真正的温室 气体减排，从而保证京都议定书的环境完整性是必要的。但不同的国家和国家 集团从各自的利益出发，提出了各种不同的判断准则。例如日本、玻利维亚、墨西 哥、图瓦努、加拿大、智利、哥伦比亚

10、和非洲等国家和地区认为，如果CDM造林或再 造林项目引起的汇增强大于在没有该项目活动时的汇清除，该项目即具有额外性， 而欧盟、马来西亚、中国和新西兰则更偏于严格的定义，认为除上述国家提出的额 外的汇增强外，还须额外于法律、政策和商业投资引起的汇增强6。总的看来，CDM 造林或再造林项目的额外性包括以下几种类型。技术额外性对于技术转让问题，在UNFCCC第4条第5款中规定，附件n所列的发达国家缔约方 和其他发达国家缔约方应采取一切切实可行的步骤，酌情促进和资助向其他缔约方 特别是发展中国家缔约方转让使他们得到无害的环境技术和专有技术，以使他们能 履行UNFCCC的义务7。在第17/CP.7和19

11、/CP.9号决议中只提到发展中国家政府有权 确定CDM项目是否符合本国的可持续发展需要，对发达国家应向发展中国家提供何种 程度的技术转让没有明确规定。对CDM减排项目而言，先进的技术是实现减排的关键 因素，如果没有实质性的技术转让，就很难实现排放的减少。对CDM造林或再造林项 目而言，技术额外性要模糊得多。CDM执行理事会造林或再造林工作组起草的CDM造 林或再造林项目设计书(Project Design Document for Afforestation andReforestation，简称AR-PDD)第A.4.6部分要求描述项目应用的技术3，实际上 就是要求描述采用的环境安全和先进的

12、技术，包括转让给项目所在国的技术。技术 额外性对保证CDM项目的环境额外性是必不少的，它至少应包括两方面含义: 参与 CDM项目的发达国家应为该项目提供先进的环境友好技术，而且该技术应领先于项目 所在国国内已经实现商业化的同类技术;根据UNFCCC的规定，发达国家负有向发展 中国家转让技术的义务，因此，发达国家向CDM项目提供的技术还必须有别于或额外 于他们的这部分义务。资金额外性UNFCC第17/CP.7和19/CP.9号决议规定，附件I所列缔约方用于CDM项目活动的公 共资金，不应导致官方发展援助(Official Development Assistance ,简称ODA)转 用于其他用

13、途，应该同附件I所列缔约方的财政义务区别开来而不应该记人其财政义 务。CDM-AR-PDD也要求说明CDM造林或再造林项目活动的资金来源3。但问题在于 什么是O DA的基线?全球环境问题应属于ODA的援助范围。根据联合国大会的有关规 定，ODA应为发达国家GDP的0.7%。也就是说，用于CDM项目活动的资金，应是额外于 该O DA比例以外的资金。但是目前很多发达国家的ODA并没有达到这个水平，且不少 发达国家的ODA比例反而在不断下降，一些国家则低于0.3%的水平7。发达国家为 获得CERs，有可能进一步降低O DA比例，将节省出的资金用于CDM项目。上述决议对 资金额外性的原则性规定，是其面

14、临的重要问题。（三）投资额外性CDM项目的投资额外性是指，参与CDM项目的附件I缔约方的投资者提供的项目投 资，应额外于该项目商业性投资，且全部用于温室气体减排或汇吸收目的，以补偿 CDM项目相对于基线项目而言增加的减排或增汇成本，从而使该CDM项目相对于基线 项目而言具有足够的财务竞争能力。这部分非商业性投资的回报为CDM项目产生的 CERs8。投资额外性还应包括社会发展和能力建设方面的额外投资，即除了对投资 者的一些专门的要求之外，项目还需做出有利于项目所在国的社会发展、能力建设 或环境改善的计划。例如，林业职工的培训、林木抚育、本地种的收集或建立管理 体系等方面的投资计划等。（四）环境额

15、外性环境额外性指CDM项目应实现真实的、可测量的和长期的温室气体源排放的减少 或汇清除的增加。UNFCCC第17/CP.7和19/CP.9号决议分别对CDM项目、CDM造林或再 造林项目的额外性进行了原则性规定。额外的碳贮量增加也是CDM造林或再造林项目 设计书中需要重点阐述的内容9。理论上，造林或再造林项目的环境额外性可以通 过CDM造林或再造林项目碳贮量变化与基线情景碳贮量变化的差额来判断。京都议 定书第19/CP.9号决议重申了 CDM造林或再造林活动必须考虑项目活动的环境影响， 包括对生物多样性和自然生态系统的影响。对重要的潜在的负面影响，必须进行环 境影响评价，并说明防止这种影响的措

16、施。外来入侵种和遗传改良生物是CDM造林 （Genetically Modified Organisms，简称GMO）或再造林项目中备受关注的问题。因 为外来入侵种的引人会威胁到当地的生态系统、生物栖息地和其他物种的生存，降 低生物多样性。虽然有关决议没有就外来人侵种和GMO的使用做出任何规定，但不排 除未来承诺期对此做出规定的可能性。CDM-AR-PDD已明确要求阐明所使用的物种3。 实际上，对生物多样性、生态系统和其他环境方面影响的关注隐含着另外一种环境 额外性，即项目活动应有利于包括生物多样性和生态系统在内的环境保护，至少不 能产生任何负面影响，否则项目的合格性将会受到影响。对项目投资者

17、而言，CERs 是其追求的主要目标，但基于对其企业形象的考虑，他们也希望获得CERs以外的其 他环境效益或额外性。（五）政策额外性所谓政策额外性，是指所实施的项目不能是项目所在国或者相关部门目前或将 来的法律或政策所要求的。这些可能实施的法律和政策是以政府项目、财政激励和 一般的政策目的的形式来制定的。但从制定政策到实施政策之间会有一定的差距， 所以，在考虑发展中国家造林或再造林项目的额外性时，不应该把可能的或一般的 政策考虑进去。例如，大多数发展中国家正在制定或摸索国家林业项目（National Forest Projects，简称NFPs ），这些想法是大约15年前由政府间森林委员会提出，

18、 由政府间森林论坛所推动的。NFPs的目的是为林业制定一个与国家的社会、经济、 文化、政治及环境相一致的综合规划和经济框架，提高一个国家或地区的森林覆盖率或造林速度。不同国家之间的NFPs在实施的水平和详细程度上有很大的差异。 对于很多国家来说，NFPs只是一种意向的陈述而不是具有资金预算和时间的计划。 例如，1988年印度NFPs就称，将在20年内把森林覆盖率从20%至少提高到33%。但现 在它不得不承认，将根据用于林业部门的资金的多少对该目标进行大幅度的调整。我国正在进行大规模的林业生态建设工程，根据我国的生态建设规划，到2010 年2030年和2050年，我国的森林覆盖率将分别达到19.

19、4%,24.2%和26%左右11。但 实现这些目标，还存在很大的资金和其他方面的障碍，因此，在评估CDM造林或再造 林项目的额外性时，不应将该规划作为基线情景考虑，否则我国的CDM造林或再造林 项目就没有多少额外性可言。只有那些有具体的资金安排的政策或政府规划项目， 才可能作为基线情景考虑。四、额外性评估的方法（一）投资额外性评估CDM的投资额外性可以通过项目的净现值或内部收益率，以及与基于市场的基线 或者资本市场中的投资率等经济指标相比较来判断。例如，如果项目的净现值比基 线项目的净现值低或者内部回收率比投资者在适当的资本市场中可获得的内部回收 率低，那么该项目就具有投资额外性。在CDM项目

20、设计的最初阶段，如在准备世界银 行生物碳基金造林或再造林的项目概要时，就要求计算有CERs收益和无CERs收益两 种情况下的内部收益率。对于一个投资者来说，影响其投资的因素是多方面的，但 在可以量化的因素中，经济效益无疑是最为重要的一个。对CDM造林或再造林项目的 投资额外性可从以下几种试验进行判断和评估。项目规模一般而言，小规模的造林或再造林项目成本较高，生产工具较落后。例如，小 规模的农场或社区与大的商业集团实施造林或再造林活动时，在经济和技术方面一 般有着很大的差异。前者的造林工具一般只是手工用的锄头、镰刀和其他一些基本 工具，提供的产品通常只是建房用的木材、作为篱笆的杆、薪材、饲料（豆

21、科植物的 叶和果实）和田间肥料，这样的项目每公顷可能需要20-30个劳动力。相反，大规模 的机械化作业每天具有数十公顷的劳动产出t。所以可以认为小规模造林或再造林 的项目有较强的投资额外性。土地权属当土地使用权还没有明确以及在有社区参与的地方实施项目时，项目投资者通 常需要耗费更多的时间和资源，所以其成本会比常规项目高，尤其是在可持续性和 总体效益方面的成本可能以后才能得到回报。因此可以认为该类项目具有投资额外 性。项目标准项目在基础设施和设备方面的额外投资，也可以作为判断项目是否具有资金额 外性的一个标准。在一些造林或再造林项目中，有必要对一些基础设施进行额外投 资，例如，道路、桥梁的建造或

22、筹备，牲畜围栏和木材加工设备的更新和构建。用 于这些设施的资金可能是项目投资的两至三倍，他们通常是很容易被确认和证实的。立地条件和地理位置如果项目是在土壤或其他生态环境需要恢复的土地上实施，该项目也可以被认 为具有额外性。由于不可持续的农业、城市化、工业或采矿等活动造成了土地的退 化和毁坏，在这些地区造林需要进行土壤改良和生态恢复，成本也就会更高，常规 的商业化造林活动是不会选择这些地区的13。地理位置上偏远的地区，由于运输 成本的增加或基础设施建设而增加的投资，使项目成本增加，也会增加CDM项目的额 外性。例如，对阿根廷巴塔哥尼亚工业人工林的潜在效益的分析表明，每公顷需投 资1150美元，由

23、于项目地处偏远且树木生长缓慢，以10%的贴现率计算，27年内投资 回报仅为每公顷581美元。因此，常规的商业造林是不可能涉人该地区营造工业人工 林的14。管理风险如果对项目活动进行的管理所承担的风险比常规管理的风险更大，也可认为该 项目具有额外性。造林或再造林项目形成的森林存在火灾、病虫害、非法毁林等风 险。由于社区的介人会引人更大的风险，因此为回避这些风险，一般纯商业的造林 或再造林项目都尽量地不包括社区的参与。同时避免在受环境威胁的地方（可能发生 旱灾和洪灾的地方）开展造林项目。因此如果能证明，CDM造林或再造林是在常规的 林业商业投资不可能涉人的地方，该造林活动就具有额外性。在CDM项目

24、的投资额外 性评估中，对采用统一的资金和政策标准来进行评估是否可行，一直有较大的争议。 就私人的商业化投资而言，主要考虑的问题是，项目的实施是否能够为投资者带来 回报;就公共部?7非商业化的环境恢复、土壤保护或公益林而言，主要考虑的问题是， 项目的实施是否对公众有益或者是否能为项目的投资提供资金援助。尽管在判断项 目是否具有真实的额外性以及内部受益率是否具有吸引力时，资金的考虑显得很重 要，但对使用标准资金试验仍还有较大的争议。所以，在CDM决议中取消了对已经投 资额外性专门的说明，只提及CDM项目不得导致官方发展援助转为其他用途，而且在 联合实施行动前期所开发的项目中，没有一个使用投资额外性

25、作为额外性的主要证 据。然而，这种推测并不意味着经济和资金方面的因素在额外性的争论中已经被忽 略16。以下几个案例说明投资额外性仍是争论的重要问题。巴西的Plant造林或再造林 项目称:如果没有碳贸易的收人，项目将会有低于8%的固定回报率，而对有碳回报的 项目将会有高于11%的回报率。墨西哥的The Scolel Te和厄瓜多尔的Face-profor 项目突出本地农户或社区在没有CDM项目时，缺乏实施造林活动资金的特点。智利的 SIF （ Sociedad Inversora Forestal S. A. ） CarbonSequestration Project-Chile 商品林项目，贫

26、痔土壤比一般条件的土壤所花费的成本要高。（二）政策额外性评估评估政策额外性可以从是否有法律要求和可能实行的政策两方面来考虑。法律要求判断一个潜在CDM项目活动政策额外性的最简单的方法是，该活动是 否属于法律要求的范围。就造林或再造林活动而言，对法律的要求可能会有不同的 解释。例如，有人认为国有土地上的再造林是法律所要求的;而有人将国家森林法所 规定的私有毁林地上的再造林也归为法律所要求的。也许在很多情况下，毁林实际 上是非法的行为，但由于一些历史或习惯性原因，主管部门或土地所有者实际上没 有能力来防止这些行为的发生。各发展中国家可以从各国具体情况出发，来确定法 律所要求的条件。可能实施的政策法

27、律要求基本上能为额外性提供一个相对明确的指示特征，但要评估“可能的 政策”就困难得多。很多与林业有关的国家和地方政策都是由国际政策的制定才衍 生出来的。各种国际环境公约衍生的国家行动计划，如生物多样性保护公约、荒漠 化防治公约的签订，使各国可能会把生物多样性和荒漠化显著的地区确定为优先保 护和恢复的地区。又如为了协助林业或农林复合系统的发展，可能把一些社区和地 区作为实施脱贫政策优先考虑的对象。再如由政府制定的土地利用规划通常不太考 虑技术问题，不能很好地反映出规划的可行性、真实性和可持续性。所以，这一类 政策不能作为政策额外性的判断依据。（三）环境额外性评估项目边界内碳贮量的变化，是否在没有

28、任何CDM项目活动时，通过天然更新也能 实现，是判断CDM项目是否具有额外性的关键。如果在不可能进行天然更新的地方造 林，就可以认为该活动具有额外性。一般来说，用生态学方法对种源的状况、种子 发芽和幼苗生长的条件进行观察，就可以对天然更新的可能性做出客观的评价。由 于用单一树种和有潜在危害的外来人侵种造林会降低生物多样性和破坏项目实施地 的生态平衡，所以，用本地种替代外来种或遗传改良种、增加本地种的种植比率和 以集约的方式对森林进行管理，也可以被认为是在保护生物多样性方面具有额外性 的一个证据160（四）额外性分值试验该方法是以上述四项额外性评估为基础，分别给每一项的不同情况制定一个评 分标准

29、，然后各项对项目进行打分的定量评估方法。该评分系统可控制和管理CDM 项目的总质量。系统给项目制定了一个达到合格CDM项目的最低分数X，如果项目的 总分少于最低分数X,项目建议就会被拒绝。对一组项目而言，可采用加权平均的方 法计算。此外，还可用额外性的得分值来分配碳信用期，额外性分值低的项目可能 会被给予短的信用期（可以是10年）；额外性得分值高的项目，所得到的信用期就有可 能和项目有效期同样长（可以是40年）16。这种方法比目前CDM造林或再造林项目活 动规定的临时核证减排量和长期核证减排量的信用期要灵活和科学得多，目前的规 定在很大程度上是允许项目参与方自行选择信用期31。该方法有助于投资

30、者和CDM 有关管理机构对CDM项目的审定、审评和批准登记。五、结语CDM造林或再造林项目的额外性问题，是审评项目合格性的关键问题之一。缔约 方会议的有关决议除对碳汇的额外性做了较为明确的规定外，其他诸如投资额外性、 政策额外性和环境额外性等只做了原则性的规定或根本没有提及，主要是由于这些 额外性包含着深层次的内涵和外延，而各国对其理解存在很大的差别，导致不 同的判别和评价标准。通过以上分析，不同的评价方法虽然从不同的角度反映了潜 在的造林或再造林活动的不同特点，但在具体运用时还应着重考虑到以下几个方面 的问题：1）投资额外性试验虽不应该作为决定项目是否具有额外性的一个标准，但它在 经济方面的

31、重要性是不能被忽略的。一些客观的、可证实的与成本相关的因素是完 全可以用来为额外性提供证据的，例如，对环境恢复的要求或基础设施的投资将为 额外性提供有力的证据。2）以社区为基础参与项目的计划、执行并采取非标准林业模式的小项目，如果 使用本地种，由于其成本比使用外来种高，所以也可以为项目的额外性提供有力的 证据。3）“可能实施的政策”的影响是很复杂的，并且很难用一个客观的方法来评估。 因此建议采用判断活动是否以满足法律要求为目的的政策试验。4）碳吸收能否通过天然更新来实现对判断项目是否具有额外性是十分重要的。 它可以通过生态的方法来评估。参考文献：1国家林业局国际合作司.林业国际公约和国际组织文

32、件汇编G).北京：中国林业出版社，2002:3,18.2 Modalities and Procedures for A Clean Development MechanismOL , http: /unfccc. int/Documentation/Decisionl7.【3】Modalities and Procedures for Aforestation and ReforestationProject Activities under the Clean Development Mechanism in the First Commitment Period of the Kyoto Protocol OL . HYPERLINK http:/unfccc http:/unfccc. int/ Documentation/Decisionl9.r.L L.L Commitment Period of the Kyoto Protocol OL ). HYPERLINK http:/unfccc http:/unfccc.