财政分析手册

1、财政是国家治理的基础和重要支柱，读懂财政数据对理解我国宏观经济政策取向和经济运行节奏都具有重要意义。作为财政与货币政策分析手册系列第一篇，我们首先对财政收支的相关概念进行简要介绍，重点阐述财政“四本账”及其之间的相互关联；然后以财政数据为基础，分析财政收支季节性、财政赤字、财政“余粮”、财政存款等问题，并给出财政收支预测框架，供投资者参考。财政收支概述国家财政收支状况通过国家预算来反映：国家预算的编制是对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，预算的年终决算则是国家预算执行的总结。我国实行历年制预算年度，即从每年 1 月 1 日起至同年的 12 月 31 日止，作为预算收支起

2、讫的有效期限。世界上还有些国家实行跨年制预算年度，如美国的预算年度是从每年 10 月 1 日开始，到次年的 9 月 30 日。理解我国财政收支概况可以从财政核算体系、财政收支管理体制、国库集中收付制度和国库现金管理四个方面来进行。财政核算体系：“四本账”目前国际上通行的政府财政统计核算体系（GFS）是国际货币基金组织（IMF）编写的2014 年政府财政统计手册（GFSM2014），这是自 1974 年 IMF政府财政统计手册：草稿之后的第三版，为广义政府部门、公共部门及其子部门编制具有国际可比性的统计数据。相较而言，我国的财政核算体系较为简单。2014 年颁布的新预算法规定，国家预算实行复式预

3、算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，也即我们通常所说的“四本账”。一般公共预算是对以税收为主体的收支，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预算在四本预算中的规模是最大的，2020 年收入为 18.29 万亿元，占四本账总收入的 51.8%。政府性基金是依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展。政府性基金是第二大规模的账本，2020 年收入为 9.35 万亿元，占四本账总收入的 26.5%。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支

4、出安排的收支预算。国有资本经营预算规模相对较小，2020 年收入仅为 4777.82 亿元。社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和通过其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。2020 年收入为 7.21 万亿元。图 1：2020 年四本账收入占比资料来源：Wind， 。四本账之间存在以一般公共预算账户为枢纽的横向勾稽关系。预算法规定，四种预算应当保持完整、独立；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。一般来说，政府性基金预算、国有资本经营预算盈余可以调入补充一般公共预算，而一般公共预算也可以补充社会保险基金，社保基金原则上只接受调入而不

5、允许调出。一般公共预算国有资本经营预算社会保险基金预算政府性基金预算图 2：四本账之间存在以一般公共预算账户为枢纽的横向勾稽关系资料来源： 。第一，政府性基金调入一般公共预算的依据来自于国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知：“加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。暂时保留在政府性基金预算管理的资金，与一般公共预算投向类似的，应调入一般公共预算统筹使用，或制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。”第二，国有资本经营预算调入一般公共预算的依据来自于预算法：“国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。”第三，国有资本经营预算调入社会保险基金

6、预算的依据来自于划转部分国有资本充实社保基金实施方案：“划转部分国有资本充实社保基金。”第四，一般公共预算调入社会保险金预算的依据来自于预算法：“社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金。”财政收支管理体制：剖析央地关系财政收支管理体制（简称预算管理体制）是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政收支关系的基本制度。目前我国实行的是分级分税预算管理体制。理解我国财政收支管理体制对剖析我国央地关系问题具有重要意义。理解中央和地方收入和支出划分是分析央地关系的基础。从收入角度来看，关税、车辆购置税、进口增值税和消费税等税种属于中央固定收入，城镇土地使用税、耕地

7、占用税、土地增值税等为地方固定收入，其余均为中央地方共享收入；从支出角度来看，地方文化、教育、卫生等支出是地方财政的主要负担项目。表 1：中央地方收入和支出责任划分收入中央关税，车辆购置税，进口环节海关代征的增值税、消费税地方城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，车船税，契税，烟叶税央地共享增值税（中央50地方50），企业所得税（中央60地方40，中央铁路总总司、各银行总行、海洋石油企业全部归中央），个人所得税（中央60地方40，储蓄存款利息所得的个人所得税除外），资源税（海洋石油企业归中央，其他归地方），城市维护建设税（中央铁路总公司、各银行总行、各保险总公司归中央，其他归地方），

8、印花税（证券交易印花税归中央，其他归地方）支出中央国防、武警经费，国家安全支出，外交和援外支出，中央国家机关行政管理 费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，资本金支出，资本勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，中央本级承担的公检法支出以及文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出地方地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出资料来源：财政部， 自 1994 年分税制改革以来，我国分级分税财政管理体制一直存在的最大问

9、题是央地之间事权和财权的不匹配，中央财权大事权小，地方则相反，因此需要通过中央大规模转移支付来弥补地方支出缺口。目前我国政府间转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付。前者主要解决基本公共服务均等化问题；后者主要解决外部性、中央和地方共同支出责任以及实现中央特定目标等问题。中央对地方的转移支付主要体现在前两本账，即一般公共预算和政府性基金预算。一般公共预算中中央对地方税收返还和转移支付预决算表分为一般性转移支付、专项转移支付和税收返还三部分，其中专项转移支付科目与一般公共预算支出科目设置相同。但从 2016 年起，中央对地方税收返还和转移支付不再列示类级科目，直接列示款级科目。表 2：中央

10、对地方税收返还与转移支付科目一般性转移支付专项转移支付税收返还均衡性转移支付监狱和强制隔离戒毒补助资金增值税返还重点生态功能区转移支付支持学前教育发展资金消费税返还产粮大县奖励资金农村义务教育薄弱学校改造补助资金所得税基数返还县级基本财力保障机制奖补资金改善普通高中学校办学条件补助资金成品油税费改革税收返还资源枯竭城市转移支付中小学及幼儿园教师国家级培训计划资金地方上解城乡义务教育补助经费现代职业教育质量提升计划专项资金农村综合改革转移支付特殊教育补助经费生猪（牛羊）调出大县奖励资金学生资助补助经费固定数额补助支持地方高校改革发展资金老少边穷地区转移支付中央财政引导地方科技发展资金成品油税费改

11、革转移支付中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金体制结算补助国家文物保护专项资金基层公检法司转移支付非物质文化遗产保护专项资金基本养老金转移支付文化产业发展专项资金城乡居民医疗保险转移支付困难群众救助补助资金就业补助资金优抚对象补助经费中央自然灾害生活补助资金退役安置补助经费残疾人事业发展补助资金医疗服务能力提升补助资金公共卫生服务补助资金基本药物制度补助资金计划生育转移支付资金优抚对象医疗保障经费医疗救助补助资金可再生能源发展专项资金大气污染防治资金水污染防治资金节能减排补助资金城市管网专项资金土壤污染防治专项资金农村环境整治资金林业生态保护恢复资金农业生产救灾及特大防汛抗旱补助资金农业生

12、产发展资金林业改革发展资金水利发展资金普惠金融发展专项资金农业保险保费补贴目标价格补贴农业综合开发补助资金农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金农业资源及生态保护补助资金动物防疫等补助经费大中型水库移民后期扶持资金城市公交车成品油补贴车辆购置税收入补助地方政府还贷二级公路取消收费后补助资金渔业发展与船舶报废拆解更新补助资金工业转型升级资金安全生产预防及应急专项资金中小企业发展专项资金电信普遍服务补助资金服务业发展资金外经贸发展资金海岛及海域保护资金重点生态保护修复治理专项资金特大型地质灾害防治经费土地整治工作专项资金农村危房改造补助资金中央财政城镇保障性安居工程专项资金重要物资储备贴息资金粮食

13、风险基金统借统还外国政府贷款和国际金融组织贷款项目基建支出其他支出资料来源：财政部， 中央和地方一般公共预算和政府性基金预算收支存在如下勾稽关系：图 3：中央与地方一般公共预算和政府性基金预算的勾稽关系资料来源： 正是由于中央和地方财权与事权的严重不匹配，中央对地方税收返还和转移支付支出占中央一般公共财政支出的比重始终较高，从 2003 年的 52%上升到 2012 年的 71%，随后几年有所下降。但由于 2020 年新冠肺炎疫情的冲击，中央再次加大了对地方的转移支付力度，2020 年比例重回 70%以上，2021 年预算草案中也保持了转移支付强度。相比之下，中央政府性基金对地方转移支付占比则

14、较小，且每年波动较大，从 2009年到 2019 年基本在 25%到 35%之间，比较特殊的是 2020 年，财政部发行 1 万亿特别国债，纳入中央政府性基金，其中 3000 亿调入一般公共预算并转移支付给地方，其余 7000 亿直接由中央政府性基金转移支付给地方，因此，2020 年中央政府性基金对地方转移支付支出占比达到 74%。图 4：2020 年中央对地方税收返还和转移支付占比重回 70以上图 5：2020 年由于抗疫特别国债发行使中央政府性基金对地方转移支付占比大幅提升资料来源：Wind， 2020 年新冠肺炎疫情冲击下，地方尤其是基层财政压力骤增。为保基层财政正常运转，提高转移支付资

15、金的使用效率，中央政府实施了财政资金直达基层的特殊转移支付制度，将 2 万亿转移支付资金直达基层。2021 年又将财政资金直达机制常态化，拟新增 2.8 万亿直达资金。根据 2020 年财政预算草案和国务院新闻办例行政策吹风会上财政部许宏才副部长的介绍，2020 年 2 万亿的财政直达资金由四部分构成，分别是在一般公共预算中新设的特殊转移支付 6050 亿元，其中 3000 亿元是由计入政府性基金的抗疫特别国债收入调入；政府性基金里剩余 7000 亿抗疫特别国债收入；6450 亿正常转移支付按照特殊转移支付方式下达；以及 500 亿地方政府一般债按照特殊转移支付方式下达。正常转移支付按照特殊转

16、移支付方式下达财政直达基层资金新设特殊转移支付一般公共预算图 6：2020 年 2 万亿财政直达基层资金构成拆解中央新增赤字3050亿从政府性基金调入3000亿政府性基金调入一般公共预算后剩余抗疫特别国债收入7000亿中央新增赤字6450亿地方新增赤字500亿资料来源：财政部， 国库集中收付制度：财政资金是如何运转的？国库集中收付制度是我国国库制度改革的最终目标。目前由于国库收入制度改革的条件尚不成熟，目前基本完成的是国库集中支付制度。过去的国库支付制度是一种分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门和各单位在商业银行开设的账户，由各部门和各单位分散支付使用。这

17、种支付制度缺乏严格的预算约束和预算监督机制，且财政资金周转过程中的沉淀资金较为分散，不利于提高资金的使用效益。2001 年 2 月，国务院批准财政国库管理制度改革方案，国库集中收付制度改革正式展开。根据财政部统计，截至 2019 年底，国库集中支付制度已覆盖中央、省、市、县、乡五级 70 余万个预算单位，约占全部预算单位的 99%。国库集中支付的要点是：第一，财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统一的账户，各单位在统一账户下设立分类账户，实行集中管理，预算资金不再拨付给各单位分设账户保存；第二，各单位根据自身履行职能的需要，可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品和劳务，但要由财

18、政部门直接向供货商支付货款，不再分散支付；第三，除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和劳务供货商。在国库集中支付制度下，财政支出实行“先支付后清算”的模式，即先由代理银行将资金划拨给商品和劳务提供方，然后在当日与国库进行清算。央行有时会因为“临近月末财政支出大幅增加”而回笼流动性，正是为与商业银行进行清算做准备。央行国库账户图 7：国库集中收入制度示意图清算回补纳税、交费、债务收入商业银行账户支出资料来源：财政部， 国库现金管理与国库定存利率：财政与货币的交汇1985 年颁布的国家金库条例和 2014 年通过的新预算法均明确“国库业务由中国人民银行经理”，财政部在央

19、行设立单一国库账户；但财政部也可以将部分存放在央行的国库活期存款通过招标的方式存到商业银行，商业银行以国债或地方政府债券为质押获得存款，目的是提高国库闲置资金的收益率。从央行的角度来看，经理国库的央行负责执行整个招投标的过程，在业务分类上属于公开市场业务中的中央国库现金管理业务，属于货币政策的一部分，具有调节市场流动性的功能。财政与货币在此交汇。目前国库现金定存的期限有 1 个月、2 个月、3 个月、6 个月和 9 个月五种，截至 2021 年 6 月，五种期限招标期数分别是 12 期、1 期、64 期、39 期和 9 期。国库现金定存的利率即国库定存利率。由于国库定存利率是以面向商业银行招投

20、标的方式确定的，因此市场化程度比较高，反映了商业银行的存款压力。国库定存利率与同期限的国债到期收益率、银行同业存单到期收益率和 SHIBOR的走势均比较一致，但不具备领先性，因此是观察流动性的辅助指标。图 8：国库定存利率是观察流动性的辅助指标数据来源：Wind， 详解财政“四本账”一般公共预算一般公共预算是对以税收为主体的收支，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预算和政府性基金预算一起，于每月中旬公布月度数据，二者之中又以一般公共预算披露的数据较为详细，因此是分析财政政策的最重要的数据。一般公共预算通常被称为公共财政，通常所

21、说的公共财政收入和公共财政支出即为一般公共预算收入和一般公共预算支出。一般公共预算收入一般公共预算收入主要分为税收收入和非税收入。2020 年税收收入占公共财政收入的比重为 84.4%，非税收入仅占 15.6%。一、税收收入一、一般公共服务支出国内增值税二、外交支出国内消费税三、国防支出进口货物增值税、消费税四、公共安全支出进口货物增值税五、教育支出进口消费品消费税六、科学技术支出出口货物退增值税、消费税七、文化体育与传媒支出出口货物退增值税八、社会保障和就业支出出口消费品退消费税卫生健康支出企业所得税十、节能环保支出个人所得税十一、城乡社区支出资源税十二、农林水支出城市维护建设税十三、交通运

22、输支出房产税十四、资源勘探信息等支出印花税十五、商业服务业等支出其中：证券交易印花税十六、金融支出城镇土地使用税十七、援助其他地区支出土地增值税十八、国土海洋气象等支出车船税十九、住房保障支出船舶吨税二十、粮油物资储备支出车辆购置税廿一、其他支出关税廿二、债务付息支出耕地占用税廿三、债务发行费用支出契税廿四、预备费烟叶税环境保护税 其他税收收入二、非税收入专项收入行政事业性收费收入罚没收入国有资本经营收入国有资源（资产）有偿使用收入其他收入支出项目收入项目表 3：一般公共预算收支科目资料来源：财政部， 税收有多种分类方式。按照课税对象可以分为所得课税（如企业所得税、个人所得税等）、商品课税（如

23、增值税、消费税、关税等）和财产课税（如财产税、遗产税、赠与税等）；按照税负是否可以转嫁分为税负不能转嫁的间接税（如增值税、消费税、关税等）和税负可以转嫁的直接税（如企业所得税、个人所得税）等。我国占比最大的是国内增值税，2019 年占比为 39.5%，之后依次是企业所得税（23.6%）、国内消费税（8.0%）和个人所得税（6.6%）。我国是典型的以间接税为主体的税制结构。仅就增值税和消费税两大税种来说，若加上进口货物的消费税和增值税，2019 年两大税种占税收收入的比重达到 57.4%。图 9：2020 年税收收入与非税收入占一般公共预算收入比重图 10：2019 年主要税种占税收收入比重资料

24、来源：Wind， 税收是经济活动在政府部门核算中的反映，因此具有一定的“顺周期性”，即经济增长放缓时税收收入往往也放缓，经济扩张时税收收入往往也回升。特别是对于税收收入中一些主要税种的分析，能够从侧面印证我们对工业生产和总需求的判断。例如，增值税可以反映经济中生产活动的活跃程度；消费税能反映经济中消费活动的活跃程度；与进出口相关的税种（关税、进口货物增值税和消费税、出口货物退增值税和消费税）能够反映外贸活动的活跃程度；土地增值税能够反映二手房交易市场的活跃程度；而印花税、尤其是证券交易印花税能够反映资本市场交易的活跃程度。结合最近的案例，我们可以从分税种同比增速来印证疫情后经济复苏的结构分化特

25、征。从 2020 年底至 2021 年初的税收收入来看，国内增值税增长斜率高于国内消费端，表明生产端复苏强于消费端，但生产端的复苏已经边际放缓；与进出口相关的税种累计同比同步向上，印证外贸景气度较高，但 2 月之后出口边际放缓，而进口继续高增，部分与大宗商品涨价导致进口额较高有关；土地增值税和印花税、尤其是证券交易印花税在去年基数不低的基础上仍保持大幅增长，体现了实体经济与金融资产持续分化的状况。因此，从分税种收入可以为我们判断实体经济冷热提供佐证。图 11：2020 年底至今国内增值税和消费税增速斜率表明消费复苏慢于生产图 12：2020 年底至今进出口相关税种增速斜率表明进口表现强于出口资

26、料来源：Wind， 图 13：2020 年底至今土地增值税、印花税高增反映实体经济与金融资产价格分化资料来源：Wind， 非税收入在我国财政收入中占比较小，且其分项仅公布年度数据，对财政月度分析的意义不大。非税收入近年来占一般公共预算收入比重变化较大，主要原因一是通过税费改革将部分政府性基金科目转入一般公共预算（详见政府性基金一节）；二是增加了一些新的项目，如国有资本上缴利润和经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等。2015 年以来，我国不断加大减税降费力度，财政收入明显承压，在非税收入中增列国有资本利润上缴和经营收入成为财政“开源”的重要方式之一。2019 年在税收收入增速显著放缓的情况下

27、，非税收入同比增长 20%以上，对一般公共预算收入起到重要的支撑作用，正是由于国有资本上缴利润和经营收入大幅增加所致。图 14：2019 年非税收入大幅增长是一般公共预算收入的重要支撑图 15：2019 年国有资本上缴利润和经营收入大幅增加是非税收入高增的主要原因资料来源：Wind， 一般公共预算支出一般公共预算支出的分类比较复杂。按支出的功能可以设置功能分类，按支出产生效益的时间可以设置经济分类，按财政支出对经济活动的影响，可以设置购买性支出和转移性支出分类。功能分类可以清楚的反映政府的各项功能活动，是我国多年以来的预算收支分类方法。2007 年政府收支分类科目改革后，我国按照支出功能按照类

28、、款、项、目四级科目。类级科目综合反映政府的职能活动，如国防、外交、教育、科技、社会保障、环境保护等。以教育科目为例，教育类级科目下设的款级科目反映政府为完成教育活动所进行的某一方面工作，下设普通教育、职业教育、成人教育等；教育下的项级科目反映为完成教育中的某一方面工作所发生的具体事项，如普通教育支出款下设学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、高等教育等。按照新的政府收支分类还设置了经济分类体系。国际货币基金组织对支出的经济 分类方法是按照支出产生效益的时间分类，分为经常性支出、资本性支出和净贷 款三类。经常性支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经

29、费及社会保障支出，特点是它的消耗会使社会直接受 益或当期受益；资本性支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐用品所需 的支出，其中既有用于建筑厂房、购买机械设备、修建铁路公路等的生产性支出， 也有用于修建办公楼、购买办公用品等的费生产性支出，特点是它的耗费将形成 供一年以上长期使用的固定资产。购买性支出是指与商品和服务的市场交换相关联的财政支出，直接表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买日常政务活动所需要的或用于国家投资的商品和服务，它体现的是政府的资源配置作用，对生产和就业将产生直接影响；转移性支出是资金无偿的、单方面的转移，其特点是财政付出了资金，却无任何“所得”，它体现的是政府的再分

30、配作用，对收入分配产生直接影响。分析财政数据最主要使用的还是功能分类。我们已在表 3 中列示了一般公共预算支出按功能分类的类级科目。由于功能分类科目众多，需要进行一些归类以方便分析。市场上比较常用的几种归类是公共服务类、民生类、基础设施建设类，此外通常将债务付息支出单独分析以考察政府债务负担水平。表 4：财政支出按照刚性程度分类最具刚性中性最具弹性一般公共服务外交城乡社区事务教育国防节能环保社会保障和就业科学技术商业服务业等事务卫生健康支出公共安全农林水事务国债还本付息支出文化体育与传媒交通运输地方政府债券还本支出住房保障支出金融支出援助其他地区支出其他支出国土资源气象等事务住房保障支出粮油物

31、资储备事务资料来源：财政部， 公共服务类支出包括行政管理支出和国防支出，其中行政管理支出又包括一般公共服务支出、公共安全支出和外交支出。同时它们又属于经常性支出和购买性支出。2019 年公共服务类支出占一般公共预算支出的 19.7%。民生类支出主要包括教育支出、卫生健康支出以及社会保障和就业支出。广义口径下将文化体育与传媒支出和科学技术支出也归类为民生类支出，但其刚性程度不如前三类支出强。它们也同属于经常性支出和购买性支出。2019 年民生类支出占一般公共预算支出的 33.9%。基础设施类支出主要包括城乡社区支出、农林水支出和交通运输支出三类，广义口径下也将节能环保支出归为此类。它们又属于投资

32、性支出和购买性支出。2019年基建类支出占一般公共预算支出的 24.9%。不同类别的财政支出的重要性是不同的。通常来说，民生类支出相较于基建类支出的刚性更强，也就是说它们是财政支出发挥其功能的底线，即使在财政收入困难时也很难压降，或者说需要优先保障这类支出。因此，基建类支出增速波动远大于民生类支出。在 2020 年民生类与基建类支出刚性差异表现得尤为明显。可以看到，2020 年民生类支出增速始终高于一般公共预算支出增速，而基建类支出增速则远低于一般公共预算支出。图 16：民生类支出在一般公共预算支出中占比最高图 17：民生类支出刚性较大，基建类支出弹性较大资料来源：Wind， 一般公共预算支出

33、中，预备费是一项特殊的科目。根据预算法，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。在决算时，预备费未使用资金作为结余资金转入预算稳定基金。例如，2020年预算执行报告显示，中央预备费预算 500 亿元，实际支出 146.41 亿元，主要用于洪涝灾害灾后恢复重建等方面，剩余 353.59 亿元全部转入中央预算稳定调节基金。一般公共预算收不抵支的部分即列为财政赤字，其中中央政府财政赤字通过发行国债来弥补，地方政府赤字通过发行地方政府一般债券来弥补。每年财政预决算表中，国债和地方政府一般债收

34、入不计入一般公共预算收入合计中，相应的债务还本支出也不计入一般公共预算支出中，但国债和地方政府一般债付息支出、发行费用支出计入一般公共预算支出。关于赤字问题，在后文会有更详细的讨论。政府性基金预算政府性基金是依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展。政府性基金的原则是以收定支、专款专用、结余结转下年继续使用，各项基金按规定用途安排，不得调剂使用。政府性基金盈余是一般公共预算调入资金的重要来源。政府性基金预算收支科目与一般公共预算类似，全国政府性基金预算收支科目也按照类、款、项、目的层级进行设置。政府性基金预算收入类科目较为简单，

35、仅有非税收入、债务收入和转移性收入三类，非税收入下设政府性基金收入和专项债券对应项目专项收入两款；债务收入下设地方政府债务收入一款；转移性收入下设政府性基金转移收入、上年结余收入、调入资金和债务转贷收入 4 款。由于政府性基金以收定支、专款专用，因此政府性基金的收入项目和支出项目基本是一一对应的。但这些具体的收支科目大部分不披露月度数据，我们在只能从年度决算表中看到。表 5：政府性基金预算收支科目收入项目支出项目一、农网还贷资金收入一、农网还贷资金支出二、铁路建设基金收入二、铁路建设基金支出三、民航发展基金收入三、民航发展基金支出四、海南省高等级公路车辆通行附加费收入四、海南省高等级公路车辆通

36、行附加费安排的支出五、港口建设费收入五、港口建设费安排的支出六、旅游发展基金收入六、旅游发展基金支出七、国家电影事业发展专项资金收入七、国家电影事业发展专项资金安排的支出八、国有土地使用权出让金收入八、国有土地使用权出让金收入安排的支出九、国有土地收益基金收入九、国有土地收益基金安排的支出十、农业土地开发资金收入十、农业土地开发资金安排的支出十一、中央水库移民扶持基金收入十一、中央水库移民扶持基金支出十二、中央特别国债经营基金财务收入十二、中央特别国债经营基金财务支出十三、彩票公益金收入十三、彩票公益金安排的支出十四、城市基础设施配套费收入十四、城市基础设施配套费安排的支出十五、地方水库移民扶

37、持基金收入十五、地方水库移民扶持基金支出十六、国家重大水利工程建设基金收入十六、国家重大水利工程建设基金安排的支出十七、车辆通行费收入十七、车辆通行费安排的支出十八、核电站乏燃料处理处置基金收入十八、核电站乏燃料处理处置基金支出十九、可再生能源电价附加收入十九、可再生能源电价附加收入安排的支出二十、船舶油污损害赔偿基金收入二十、船舶油污损害赔偿基金支出廿一、废弃电器电子产品处理基金收入廿一、废弃电器电子产品处理基金支出廿二、彩票发行和销售机构业务费收入廿二、彩票发行和销售机构业务费安排的支出廿三、污水处理费收入廿三、污水处理费安排的支出廿四、其他政府性基金收入廿四、其他政府性基金支出廿五、地方

38、政府专项债券安排的支出廿六、地方政府专项债券付息支出廿七、地方政府专项债券发行费用支出资料来源：财政部， 土地出让金收入与相关支出政府性基金收入科目中，国有土地使用权出让金收入占比一家独大，2019 年占政府性基金收入的比重为 83.6%，而其也是唯一披露月度数据的收入科目，对分析房地产投资和基建投资的景气程度具有重要的参考意义。2016 年财政部颁布制定的国有土地使用权出让收支管理办法明确，土地出让金收入是指，政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；处置抵押划拨国有土地使用权应当补

39、缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款；其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入。近年来土地出让金收入占政府性基金收入的比重呈现上升趋势，且地方政府性基金较中央政府性基金对土地出让的依赖度更高。图 18：近年来土地出让金收入占政府性基金收入比重不断提高，地方政府性基金对土地财政的依赖更强资料来源：Wind， 关于土地出让金，有三点信息值得关注：第一，土地出让金的征收管理改革。土地出让金是地方政府在一般公共预算外最重要的收入部分，是政府实现招商引资、基建投资的重要手段，因此地方政府与地方融资平台、房

40、地产开发企业的利益通过土地绑定在一起，多年来一直存在对土地出让金的“截留、挤占、挪用”问题。2021 年 6 月 4 日，财政部、自然资源厅、税务总局、人民银行下发通知，将包括国有土地使用权出让收入的四项政府非税收入划转税务部门征收，并提出按照“先试点后推开”的原则，最终自 2022年 1 月 1 日起全面实施征管划转工作。此次征管划转是 2018 年 7 月印发的国税 地税征管体制改革方案中提出的划转社会保险费和非税收入征管职责的一部分，主要目的是提高土地出让金的征管效率，避免过去存在的土地出让金收取过程中 的不规范、不透明的问题。第二，土地出让金的使用。土地出让收入是政府进行基础设施建设的

41、重要资金来源。由于土地出让收入实行全额“收支两条线”管理，包含了须依法支付的征地拆迁等成本补偿性费用，因此，土地出让收入并不完全由政府支配，只有扣除成本补偿性费用后的土地出让收益，才是政府可用的财力。根据这个特性，土地出让支出可区分为成本性支出和非成本性支出（即土地出让收益安排的支出）两大部分。根据财政部网站2015 年全国土地出让收支情况，2015 年国有土地出让相关支出中，用于征地拆迁补偿、补助被征地农民、土地出让前期开发等成本性支出 26844.59 亿元，占支出总额 79.6%；用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出 6883.19 亿元，占支出总额 20.4%。也就是说

42、，土地出让收入中仅有约 2 成的资金能够真正被政府用来进行基础设施投资。图 19：国有土地使用权出让金收入安排的相关支出资料来源：Wind， 第三，土地出让金与土地成交价款、土地购置费的关系。土地成交价款指进行土地使用权交易活动的最终金额。在土地一级市场，是指土地最后的划拨款、“招拍挂”价格和出让价；在土地二级市场是指土地转让、出租、抵押等最后确定的合同价格。土地购置费指房地产开发企业通过各种方式取得土地使用权而支付的费用。土地购置费按当期实际发生额计入投资，若为分期付款的，则分期计入房地产开发投资。简单来说，地方政府国有土地使用权出让收入是政府卖地所得的收入，土地购置费是房地产开发商拿地所花

43、费的支出，而土地成交价款则是合同里写明的交易金额。2010 年，原国土资源部发布关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知，明确规定，土地出让成交后，必须在 10 个工作日内签订出让合同，合同签订后 1个月内必须缴纳出让价款 50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不超过一年。也就是说，土地出让合同签订后，开放商当月要向政府支付至少 50%的价款，因此土地出让金收入与土地成交价款的走势基本一致；但由于土地购置费是分期付款的，余款可在一年内付清，因此土地购置费的走势取决于开放商支付的现金流分布，一般来说滞后于土地出让金收入和土地成交价款半年到一年。图 20：地方政府国有土地使用权出

44、让收入与土地成交价款走势基本一致，领先于土地购置费资料来源：Wind， 政府性基金预算与一般公共预算的横向调配2014 年，财政部发布了关于完善政府预算体系有关问题的通知，明确 2015 年1 月 1 日起，加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。政府性基金预算与一般公共预算的统筹主要表现在两个方面。第一，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列为一般公共预算。具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江

45、口航道维护收入等 11 项基金。自 2015 年 1 月 1 日起，这 11 项基金计入一般公共预算非税收入的专项收入中，直接表现为专项收入从 2014 年的3711 亿元大幅增加值2015 年的6985 亿元，而政府性基金收入在当年则有所下降。图 21：2015 年政府性基金部分项目转列一般公共预算使一般公共预算专项收入规模大幅提高资料来源：Wind， 第二，政府性基金收大于支的部分调入一般公共预算账户。政府性基金收大于支的结余部分是一般公共预算账户实施积极财政的有力支撑。财政部每年并未连续公布从政府性基金调入一般公共预算的数额。根据历年预算执行情况的说明，2015年中央政府性基金中“拟由政

46、府性基金预算转列一般公共预算的 5 个项目结余69.02 亿元，2016 年调入一般公共预算”；2016 年中央政府性基金“拟由政府性基金预算转列一般公共预算的 3 个项目结余 26.31 亿元，2017 年调入一般公共预算”； 2018 年中央政府性基金调入中央一般公共预算 1.46 亿元；2019 年调入 4.23 亿元； 2020 年由于1 万亿抗疫特别国债计入政府性基金，并有3000 亿调入一般公共预算，因此中央政府性基金调入中央一般公共预算的数额增至 3002.5 亿元。不是赤字的“赤字”：地方政府专项债虽然政府性基金以收定支、不列赤字，但地方政府可以发行专项债券来弥补政府性基金收不

47、抵支的部分。2014 年 10 月，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见中指出可以发行地方政府专项债券。地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以对应的公益性项目政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。地方政府一般债和地方政府专项债的主要区别在于，地方政府一般债的支出范围主要是没有收益的公益性事业，主要以一般公共预算收入偿还；地方政府专项债的支出主要是有一定收益的公益性事业，由对应的政府性基金或专项收入偿还1。近年来，地方政府新增专项债不断扩容，从 2016 年的 4000 亿元快速增长到 202

48、0年的 3.75 万亿元，2021 年稍有回落，但也有 3.65 万亿元2。新增专项债是政府实施积极财政政策的主要抓手；除此之外还有再融资债，即对到期债券再次融资，借新还旧。图 22：近年来地方专项债发行规模不断扩大图 23：2020 年地方专项债中新增专项债占比接近 9 成资料来源：Wind， 1 2014 年国务院关于加强地方政府性债务管理的意见。2 2021 年6 月 3 日，经国务院批准并报全国人大常委会备案，财政部下达的 2021 年新增地方专项债限额为 34676 亿元，低于预算安排额度。通过追踪地方专项债投向，我们可以对地方政府投资的行业结构有一个大致的判 断，特别是计算基础设施

49、建设领域投资占比能为我们预测基建投资表现提供参考。专项债的类型有土地储备、政府收费公路、棚户区改造、轨道交通、农林水利等，一般来说从名称可以大致判断专项债投向。为更好地建立起地方专项债与一般公共预算支出和基建投资的联系，我们对专项债投向进行了重新划分，分为城乡基础设施、农林水利建设、交通运输、能源环保、市政和产业园区建设、其他基础设施（包括未列明用途）、民生与社会事业、棚户区改造、土地储备、住房保障、老旧小区改造、中小银行发展等。其中，从城乡基础设施到其他基础设施等六大类均为基础设施投资。2021 年上半年，基础设施领域投资占专项债资金流向的 58%，低于 2020 年全年的 63%；而 20

50、20 年上半年，基建占比一度达到接近 80%。基建占比回落的主要原因是棚改对基建的分流。2019 年 9 月 4 日，国务院常务会议要求专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域，2020 年 3 月监管部门进一步明确专项债不得用于土地储备、棚改等房地产相关领域，导致 2020 年上半年新增棚改专项债为零。但此后随着疫情导致地方收支矛盾突出、前期棚改项目存在无后续资金支持的问题，5 月监管部门允许有条件地发行棚改专项债。图 24：2021 年上半年专项债流向基建比例占比近 6 成图 25：2020 年全年专项债流向基建比例占比约 63%资料来源：Wind， 从具体领域来看，地方专项债流向占比较

51、大的领域有基建中的交通运输（主要包括收费公路、铁路和城市轨道交通，也有少量港口、码头、停车场建设等）、市政和产业园区建设（主要包括供电供水供热等市政基础设施、产业园区配套基础设施等），民生和社会事业，以及棚户区改造，占比均在 10%-20%之间。2020 年专项债流向基建的资金规模大约有 1.8 万亿元，而 2021 年上半年受到专项债发行节奏偏慢、新增专项债规模缩小以及投向基建比例下降等因素的影响，预计专项债中流向基建的整体资金规模要小于 2020 年。但这也不一定意味着 2021年基建投资表现会弱于 2020 年，原因主要有两点：第一，专项债对基建的杠杆效应不稳定。2020 年专项债可做重

52、大项目资本金比例已经上调至 25%，但在实际执行中仅有少数项目能够满足专项债做资本金的要求，主要是铁路、公路等有确定收益的交通运输项目，而在大部分项目中，专项债的杠杆撬动效应非常微弱，因此往往出现专项债流向基建领域越多，杠杆效应越小，而如果延续对专项债杠杆效应的假设，往往导致高估全年基建投资。第二，地方政府存在对专项债资金的腾挪和跨年度调配的情况，导致专项债发行与实际投资执行的时间不一致性。一方面，地方政府可能存在用其他渠道资金先期开工项目，后期再用专项债弥补资金缺口的情况，导致专项债流向数据滞后于基建投资的实际执行；另一方面，也存在项目储备不足导致专项债募集资金暂时花不出去，结转到下一年度，

53、使得专项债流向数据领先于基建投资的实际执行。国有资本经营预算国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。与前两本预算相比，国有资本经营预算规模较小，收支科目也较为简单。其更重要的作用是作为对一般公共预算和社保基金预算的补充。财政部 2015 年发出通知，2020 年将国有资本上缴比例提高至 30%，更多用于保障和改善民生。同时加强国有资本经营预算与一般公共预算支出的统筹使用，规定国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充社保基金外，限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入国有企业政策性补贴等方面，而一般公共预算安排的用于这方面的资金逐步退出。

54、国有资本经营预算收入科目有：利润收入、股利、股息收入、产权转让收入、清算收入、其他国有资本经营预算收入、其他收入。国有资本经营预算支出科目有：国有资本经营预算补充社保基金支出、解决历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴、其他国有资本经营预算支出。需要指出的是，一般公共预算的非税收入中也有国有资本经营收入科目，与第三本账不同的是，第一本账的国有资本经营收入涉及范围较窄，只包括特定金融机构、央行和中央汇金持股的 24 家金融央企；而第三本账则涉及更为广泛的国有企业。社会保险基金预算社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和通过其他方式筹集的资金，专项用于社会保

55、险的收支预算。社保基金的收支科目均按照险种编制。社会保险基金收入科目有：基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入、新型农村合作医疗基金收入、城镇居民基本养老保险基金收入、其他社会保险基金收入。社会保险基金支出科目有：基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、新型农村合作医疗基金支出、城镇居民基本养老保险基金支出、其他社会保险基金支出。从财政数据到财政分析财政数据基本分析：季节性和序时进度我国一般公共预算收入和支出均存在明显的季节性，熟悉季节性特征是分析财政序时进度的基础。一般公共预算

56、收入在 1、4、5、7、10 月比较集中，主要是由于企业所得税缴税特征所导致的。前文已经提到，我国企业所得税占税收收入的比重为 23.6%，而税收收入占整个一般公共预算收入的 84.4%。企业所得税在季初预缴，因此每个季度的第一个月 1、4、7、10 月上缴比较集中；此外，企业所得税汇算清缴截止日期为次年 5 月 31 日，因此 5 月也是企业所得税上缴的集中期。一般公共预算支出在 3、6、9、12 月比较集中，体现了财政在季末支出的特征，特别是 12 月支出一般都比较高，存在年终突击花钱的问题。图 26：一般公共预算收入高峰在季初和 5 月图 27：一般公共预算支出高峰在季末资料来源：Win

57、d， 政府性基金收入季节性不太明显，一般每年 1-5 月较少，从 6 月份开始略有提升，12 月收入往往比较大。由于政府性基金收入中国有土地出让金收入占比最大，因此 12 月政府性基金收入较高体现了政府年末加快土地出让金回款。政府性基金支出一般呈现上半年弱、下半年强的特征，每年 6、9、12 月支出偏强， 12 月支出最高。原因是每年第一季度新增地方专项债发行量一般较少，限制政府性基金支出。这一问题在 2021 年表现尤为明显。由于 2021 年专项债提前批 3 月份才下达，前两个月没有新增专项债发行，导致政府性基金支出较低。图 28：政府性基金收入 12 月较高图 29：政府性基金支出在 6

58、、9、12 月偏强资料来源：Wind， 从以上分析可以看出，一般公共预算的季节性明显强于政府性基金预算。通过计算当前月份一般公共预算收支相对于预算数的进度，即财政收支的序时进度，并与过去若干年的平均水平进行对比，可以大致判断财政收支节奏。以 2020 年为例，从收入端来看，一季度受到疫情冲击、经济停摆影响，一般公共预算收入进度大幅低于 2016-2019 年的平均水平，而后随着经济恢复，收入逐渐赶上平均进度，并在年末略高于预算数；而支出端来看，由于预算所定支出目标较高，支出数始终不及过去 4 年进度平均。因此，2020 年一般公共预算呈现较为少见的“超收歉支”特征。图 30：2016-2019

59、 年与 2020 年 7 月一般公共预算收入月度进度图 31：2016-2019 年与 2020 年 7 月一般公共预算支出月度进度资料来源：Wind， 拨开迷雾看“赤字”财政赤字反映财政政策的扩张力度，是财政需要关注的基本问题。在国际上，赤字率（即财政赤字占名义 GDP 比重）有 3%“红线”的说法，来源于 1992 年欧盟成员国签订的马斯特里赫特条约（简称“马约”）。2020 年以前，我国政府工作报告中划定的赤字率始终未超过 3%，在 2018 和2019 年经济下行压力较大时，赤字率还有所下降（分别从 2016 和 2017 年的 3%降至 2018 和 2019 年的 2.6%和 2.

60、8%），给人一种财政政策不积极的假象。事实上，如果我们弄懂赤字背后的计算方式，就能够知道近年来财政政策一直积极发挥着逆周期的调节作用。关于赤字，有四个基本概念需要厘清，分别是狭义财政赤字、狭义实际赤字、广义财政赤字和广义实际赤字。狭义财政赤字。即官方口径的财政赤字，基于一般公共预算，数值上等于一般公共预算支出总量与收入总量的差额，也等于新增国债和地方政府一般债。在年末决算时，对于超收歉支或超支歉收的部分动用预算稳定调节基金或结转结余及调入资金，使决算赤字始终等于预算赤字。狭义实际赤字。政府制定预算时，财政赤字中包含了计划从预算稳定调节基金和其他账户调入资金以及结转结余资金，这部分资金缺口虽然不