行政强制法主要内容解读（下）

1、杭州精英在线系列课件 行政强制法主要内容解读（下）童卫东全国人大常委会法制工作委员会行政法室处长六、行政机关强制执行程序下面讲第六个问题，关于行政机关强制执行程序。就是行政机关作出行政决定后，当事人在法定期限不履行，行政机关可以强制执行。那么行政机关的行政强制包括两个部分：一个是间接强制执行，一个直接强制执行。根据行政强制法的规定，加处罚款、滞纳金以及代履行属于间接行政强制，行政机关都享有。就是说，如果行政机关做出罚款决定，当事人在行政决定的期限内不履行，这个时候行政机关都可以按照每天3%加处罚款。如果当事人不交税、不交费、不交社会保险费，行政机关都可以按照法律法规的规定，包括规章的规定加处滞

2、纳金，这个加处罚款滞纳金也都是行政强制执行的方式。还有代履行，如果采取加处罚款或者滞纳金，包括代履行，如果错误这些措施还不能够实现行政管理目的，没有能够履行行政决定的内容、义务，这个时候如果法律规定，行政机关有直接强制执行权，行政机关就可以采取手段对公民的人身权、财产权实施直接强制执行。比如把你的东西拿去卖了，把你的违章建筑强制拆除采取这些直接强制措施。从目前的法律规定看，海关、公关有关税务、城乡规划、国土资源、环境保护、价格管理等部门拥有直接强制执行权，就是可以直接利用法律规定的手段实现行政管理的目的。没有的，就要申请法院强制执行，这一节的程序就是规定行政机关强制执行的程序。主要有这么几项制

3、度。（一）催告制度第一项催告制度。催告就是在当事人不履行行政决定，行政机关在强制执行前应当书面督促当事人自觉履行。就是说行政决定规定你在多长期限内你履行，你不履行，在强制执行决定前行政机关应当督促催告让你去履行，而且必须是书面的，是正式的程序。催告的好处是什么呢？就是它具有一个反冲作用，有利于直接强制执行带来的减少直接强制执行带来的冲突，它也是体现了教育与强制相结合的原则，催告程序是行政强制执行制度的一个普遍程序，不管是行政机关直接强制，还是法院强制，都需要有一个催告程序，而且催告要求有一个书面的形式。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、

4、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。就是它督促的过程同时也是一个解释、一个说法的过程。这个时候当事人可以对自己的不履行行政决定的行为进行辩解，进行陈述、进行申辩，就问他为什么不履行，有什么困难，对于这些行政机关都要进行核实记录，如果成立了就应当采纳，就可以该暂缓执行的就暂缓执行，该终止执行的就终止执行。如果经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无政党理由的，行政机关可以作出强制执行的决定。就是催告完了也没有理由就是不履行，就是不理，这个时候行政机关可以采取直接的强制执行。我们说这个催告程序主要是直接强制执行的一个程序，像加处罚款和执行就没有一个

5、督促程序，你不交税，从你不交费那天起就每天加处万分之五的罚款，万分之五的滞纳金。你不交罚款，行政决定做出决定让你交罚款，你不缴，那从你不缴的那天起就按照每日3%加处罚款，这个就没有一个催告程序。代履行和直接强制都需要催告，没有催告，就属于程序违法，这是行政机关强制执行的第一个程序制度。（二）中止执行和终结执行第二个关于中止执行和终结执行。一般情况下，强制执行以实现行政管理目的才能结束，不能够随意中途停止或者放弃执行。但是在有些情况下，强制执行不能够实现行政管理目的或者造成难以弥补的损失，或者是在有些情况下，行政决定无法执行，行政强制执行法规定了中止执行和终结执行制度。什么是中止执行？中止执行，

6、中间的“中”，就是暂时停止执行。在这几种情形下可以暂时停止执行。第一，当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的，比如让你交一笔罚款，罚款的数额非常大，暂时我没有钱交，也没有财产，那么这个时候可以暂时不履行，暂时中止。第二，第三人对执行标的主张权利，确有理由的，行政机关要去执行某一个东西，要么第三人说这个东西是我的，不是违法行为人的，这个时候就要中止执行查清情况。第三，执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的。比如，它是一个违章建筑，行政机关判断作出行政决定应当拆除，但是这个违章建筑它不在防洪区内，它就是没有按照规范实现以批准，它也不再交通要道上，由于我们目前行政复议和行政诉讼

7、都不停地执行，就是如果行政机关自己有执行权，包括违反城乡规划，城乡规划不满可以依法强制拆除，那么是不是就要立即强制拆除呢？因为房子违章建筑这个房子依然拆除以后再恢复已经不可能的了，那么这个时候如果不损害公共利益就可以中止执行查清情况，搞清楚就是因为多数说到违法规范，让他强制拆除他可能还在申请复议，还可能在提起行政诉讼，还在复议诉讼期，这个时候可以中止执行。第四种情形是，行政机关认为需要中止执行的其他情形。行政机关也可以有一个判断，认为可以中止执行那么就要中止执行。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。对

8、一些小的，对一些没有社会明显危害，对一些行为事实上给了处罚，实际上给了处罚，但是当事人没有履行能力，因为过了三年，他还没履行能力，所以这个时候行政机关就不再执行了。这是中止执行。终结执行，出现了客观无法执行的情形，执行程序终结，不再执行，这个是终止，是最后的，终于的“终”，终结执行的情形有公民死亡，无遗产可供执行，又无承受人的，比如说交警人让你罚款，那么他去世以后，行政决定做出去以后，执行之前他去世了没有财产可供咨询，也没有债权，那么这个时候就没法再继续执行了，这种人可以终结执行。第二，法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的。第三是执行标的灭失的。第四，据以执行的行政决定被撤销

9、的。行政机关认为需要终结执行的其他情形。出现了这五种情形，行政决定就无法执行下去，需要终结执行，这个是第二个小的制度。（三）执行回转制度第三个是执行回转制度。执行回转制度是执行中或者执行完毕以后，发现据以执行的行政决定确有错误或者执行过程中发生错误，那么这个时候如何弥补？由于我们国家实行的是复议和诉讼不停止执行，有一些行政决定作出以后，当事人还正在向上级行政机关或者人民法院，申请复议提起诉讼，这个时候如果以执行过程中或者是执行完了，复议今天做出来认为这个决定错了，经过诉讼，法院判决认为这个行政决定错了，这个时候怎么办？就要把执行的财产返还给当事人，如果是金钱得就把钱连本带息返给当事人，如果是东

10、西的，能够返还原物的就把原物返款给当事人，如果不能返还给原物的就应当赔偿损失。关于如何弥补赔偿，如何赔偿，这个可以根据国家赔偿法的规定来作出，行政强制法的规定，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。这就是行政执行错误一个弥补制度。（四）执行和解第四个小制度是和解制度。所谓和解，就是行政机关与当事人就执行的内容和方式达成妥协，减少被执行人的部分义务，以实现当事人的主动履行。就是行政决定做出以后，在执行的过程中，行政机关与被执行人达成和解，然后促使当事人主动履行，就是当事人减少一部分义务，他来主动履行。在立法过程中，执行

11、中能不能和解，应该说是有争议的，因为按照行政法的理论，行政决定一旦作出以后，它就具有确定力和权威性，除非经过行政复议或者行政诉讼被撤销以外，一旦作出就要严格地按照行政决定内容执行。有人担心，如果在执行中可以打折扣，会不会影响国家的公共利益，会不会对行政机关的权威造成影响，进而影响行政的效率，而且从国外的情况看，就是在西方法制国家、发达的国家，也没有见到有执行和解制度，至少从制度上没见。行政强制法根据我国的实际情况确立了和解制度，就是在不损失公共利益和他人权益的情况下，行政机关可以和当事人达成和解。和解的内容是什么呢？就是可以约定分阶段履行，如果当事人采取不久措施可以减免加处的罚款或者滞纳金，就

12、是这个执行和解也不是随意没有条件的，还是有一些限制，比如说罚款，罚你一千块，那么执行和解并不是说我交50块就可以了，只是说你加处罚款本来按照每天3%加处罚款，那个可以不罚了，那么这个你就交个本金，交个1千块就可以了。有的罚款数额较大，可以分阶段履行，我现在没有履行能力，我分批分批履行，这个也可以。所以说，行政执行度的和解制度是我国行政强制法的制度创新，它既保障了行政决定的执行又减少了社会冲突，符合构建和谐社会的要求。所以这个制度目前还没有实践，那么行政强制法实施以后，才能看出这个和解制度的效果。应当说，它是一个好的制度，它将和解限定在一个合理可控的范围内，既保障了行政决定的履行，也使执行制度更

13、缓和、更人性。（五）金钱给付义务的执行第五个的制度就是金钱给付义务的执行。金钱给付，包括缴纳税收、行政收费和社会保险费，等等就是公民对国家有金钱给付的义务。金钱给付义务执行可以分为两个阶段：一个逾期不履行的，行政机关可以加处罚款或者滞纳金，就是行政机关作出行政决定让你缴纳罚款，你不缴纳，从确定应当缴纳金的那天起应当按日加处罚款，如果您缴了，这也算执行了，这是第一个阶段。第二个阶段，如果加处罚款或者滞纳金超过30日，经过催告还不履行的，有直接强制权利行政机关就可以采取法律规定的直接强制措施。比如税务机关就可以依照法律规定直接划拨当事人银行存款或者变卖查封扣押当事人的财产。那么很多行政机关没有这些

14、权利怎么办那只有申请人民法院强制执行。当然，如果当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。就是说不是很多行政机关有查封扣押的权利，但是它法律没有规定他有直接强制执行权，但是如果它原来在行政管理过程中，已经采取了查封扣押的措施，可以把它查封过来的财产拍卖直接抵交罚款，这也是可以的。这个就是相当赋予了，原来没有行政强制，直接强制执行权的机关有了这个权利。需要注意的是，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。这个主要是针对事件出现的天价罚款做的一项特别规定，就是比如交通

15、违章，停车罚二百，有的不知道被罚款了，有的人贴的条被人揭走了，有的人被摄象头照下来的，当时也不知道，按照行政处罚法的规定，每天加处3%的罚款，几乎到每天3%，几乎一个月30天，30多天就翻一倍，那么如果当事人不知道，这个钱每天3%，每天3%，有可能最后得出来是一个远远超过200块的滞纳金，这个加处的罚款远远超过这个，事件中这种例子还不是少数，所以出现了一些天价的罚款。那对这个制度要加以限制，所以行政强制法明确规定加处罚款和滞纳金的数额不能超过金钱给付义务的数额，就是你这个罚款200，再加处滞纳金和罚款再多，最多不能总数不能超过400，就是加上原来200钱的罚款，再加处200块钱的罚款，就封底了

16、，不能无限上涨。（六）代履行制度第六个小问题讲一讲代履行制度。代履行制度，顾名思义就是由别人代替当事人来履行，就是根据行政决定由当事人应当履行的义务当事人不履行，就是由别人履行效果跟当事人履行一样，那么行政机关就可以决定自己或者委托第三人履行。比如森林法规定的，比如你采伐乱采，你违法采伐了树木，要求你补种，比如给一个处罚决定，要求你补种，如果你不去补种那么我可以找一个园林公司，找一个公司去替你去补种，那么这个钱由你来承担，比如治理污染，你不治污我找一个公司替你治污，这种治污的费用由你承担，这就是代履行制度。由于代履行把一个直接强制的义务转化为金钱义务，所以本身没有强制性，属于一种间接强制，它的

17、优势是避免了与当事人的直接冲突，也能够实现新的管理目的，我并不是压着你一定要让你上山种树，只是把你种树这个义务变成了最后给别人种，你负担种树的费用，变成了这种金钱给付的义务，所以这种制度有它的优势，能够实现新的管理目的，所以行政强制法对于代履行制度也做了明确规定。行政强制法规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。这就是代履行制度。截止2011年底，我国共有13部法律、19件行政法规规定了代履行制度，主要涉及维护交

18、通安全、治理环境污染、保护自然资源事项，这些事项都是比较重要的公共管理事项，而且具有一定的紧迫性，如果不立即采取强制措施，可能造成严重的后果。所以行政强制法把代履行的权利普遍地授予了行政机关，如果出现了危害交通安全、造成环境污染、破坏自然资源的情形，有这种危险的，行政机关就可以实施代履行，不需要其他的法律再例行授权。为了控制代履行的费用，行政强制法规定，代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。这个需要说明的代履行和直接强制有什么区别？这个问题也是在立法当中非常困惑我们的问题，为此我们也召开了两次专家研讨会，就是代履行与直接强制究竟有什么区别？因为行政机关如果也可以代履行，由行政机关直接强制

19、执行区别就不大，从国外的情况看，国外的情况和我们的理论也分得不是太清楚，那么经过研讨，我们认为，直接强制和代履行的区别就是代履行不能使用强制手段，如果使用强制手段那就是直接强制，比如开除违章建筑。如果应当由当事人拆除，当事人不拆除，你找一个公司去拆除，当事人也不阻拦，那么可以说是代履行，如果这是当事人自己居住的一个住所，还在里边住着的，那么你去执行也好，还是找人公司去执行也好他就是直接强制，就是它和直接强制的区别就是需不需要采取强制手段，如果法律规定你可以直接强制，就是可以强制删除，那么预料当事人走来就可以采取强制措施，或者要求公安机关配合。但是如果法律没有规定，你可以采取直接强制就需要申请法

20、院去执行。这是代履行和直接强制它的一个区别。为了帮助大家理解我还举一个台湾学者曾经举过的例子。比如说一艘轮船沉到海里，在航道里面有一条沉船，如果你要求这个轮船公司把这个船打捞上来拖走，这个公司不管，如果你找个打捞公司把这个船打捞上来，那么这个就是代履行，如果你找一个公司把这个船炸掉，那么这就是直接强制。就是它破坏了这个原来财产的使用价值，这个当然是台湾学者他们的理论，我们的行政强制法只是规定了从范围上明确了遇到了哪几种情形可以使用代代履行，前提条件它必须是排除妨碍和恢复原状，有这些义务作为义务，然后如果当事人不履行，可能危害交通安全造成环境污染会破坏自然资源这个才可代履行。这是行政机关的强制执

21、行。七、申请人民法院强制执行下面讲第七个问题，申请人民法院强制执行。我国的强行制度前面讲过是，行政机关自己可以强制执行，或者行政机关申请法院强制执行这么一个混合执行模式，就是对当事人不履行行政决定的，一部分由行政机关自己强制执行，一部分申请人民法院强制执行，那么在立法过程中对这种制度是有争议的，有的意见建议对于行政机关的绝对不执行的都应当有行政机关强制执行，不用在申请法院强制执行。考虑到我国法制建设起步晚，行政机关执法水平有待提高，违法侵害公民权利的行为时有发生，再加上公民法律意识不强，对行政决定不服，不知道或者不愿意申请复议和提起行政诉讼，因为申请法院执行，法院在有一道审查程序可以减少一些明

22、显的错误的行政执行。从实践的情况看，现在每年行政机关申请法院执行案件的数量在20万件左右，法院经过审查，约有1.5%的案件经过裁定，不予执行。所以申请法院执行制度被依法行政，对保护公民的合法权益还是起到一定作用的，所以行政强制法维持了我国现行的行政机关有执行权的行政机关自己执行，行政机关没有执行权的由申请人民法院强制执行这么一个体制。（一）前提条件行政机关申请人民法院强制执行，执行的条件和程序是什么样的呢？第一，我们讲一讲它的前提条件，根据行政强制法第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依

23、照本章规定申请人民法院强制执行。这里要注意，申请法院强制执行，需要过了复议诉讼期。根据复议法规定，复议期限是60天，就是申请复议的期限是60天，当你知道这个行为侵犯了你的权利之日起60天。提起行政申诉的期限是3个月，如果一个行政决定经过了三个月你没有复议，也没有提起申请诉讼，又不履行，那么没有强制执行权利行政机关，就可以申请人民法院强制执行，当然行政机关申请执行也有个期限，它不能想什么时候申请就什么时候申请。行政强制法规定自期限届满之日起三个月之内申请，这也是为了行政率的需要，你不能拖到一年以后再申请。根据现行的司法解释，是自期限届满之日起180天，行政强制法将规定是3个月，过了3个月再申请法

24、院强制执行，法院可以不予执行。第二，法院对执行申请还要有一个审查，原则上，对于行政机关的申请，法院都应当受理并尽快予以执行，所以行政强制法规定，人民法院见到行政机关执行申请，应当在5日内受理，就是5天就要受理，如果不受理，行政机关有意义的，可以向上一级人民法院申请复议，上一级法院应当是收到复议申请之日起15日以内作出是否受理的裁定。在紧急情况下，为了保障公共安全，行政机关可以为人民法院立即执行，经人民法院院长批准，自做出裁定之日起5日内予以执行。（二）审查程序那么法院也有一个审查的程序。审查的原则是书面审查，就是行政法强制法规定，人民法院对行政机关的执行申请进行书面审查，就是对符合条件的应当自

25、受理之日起7日之内作出执行裁定。因为法院有没有权进行申请，在立法过程中有争议，有的意见认为，行政决定作出以后，当事人既不申请复议也不提起诉讼，法院就没有权利对执行的内容是否合法进行审查，就应该照着申请的行政决定来强制履行，不应当进行审查。另外一种意见认为，申请执行的行政决定如果没有经过诉讼，没有经过复议，不能确保每一件行政决定都是正确的，合法的，如果不仅是审查实行了一个错误的决定，既损害了法律的权威也损害了政府的形象，也侵害了公民的合法权益，审查还是有必要的，所以行政强制法在原则坚持书面审查的情况下，对于法院对内容进行审查也做了规定。比如行政强制法规定，人民法院发现有下列情形之一，在作出裁定前

26、可以听取被执行人和行政机关的意见。第一，明显缺乏实施依据。第二，明显缺乏法律、法规依据。第三，其他明显违法并损害被执行人合法权益的。如果有这三种情形法院可以进行私自审查，听取被执行人和行政机关的意见，进一步搞清楚到底这个行政决定有没有问题，如果没有问题，那就在30日内做出执行的裁定，如果不执行裁定不执行的应当说明理由，行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。所以人民法院的审查是形式上是形式审查，但也出现了有三种情形的也可以进行实质形式，相当于有了一个实质审查的程序，但是这个

27、程序不同于诉讼，因为它是人民法院主动进行的，相当于一个听证程序。（三）人民法院强制执行第三个程序是人民法院强制执行。申请人民法院执行的案件，经过人民法院审查，需要强制执行，如何执行？行政强制法没有规定。它就变成了法院的一个执行行为，就可以适用民事诉讼法有关民事执行的有关规定。民事诉讼法第二十一章对于执行的措施作出了比较明确的规定。当然在实践中，有的地方在探索法院审查裁定作出执行裁定以后，由行政机关协助法院执行，这种机制利用了法院裁定的权威和行政机关处理过程中熟悉当事人的情况这个优势，在实践中也取得了一些效果，这个实践中可以继续探索。这是第七个问题关于人民法院的执行。八、行政强制中涉及的国家赔偿

28、问题第八个问题讲一讲行政强制中涉及的国家赔偿。行政强制涉及的国家赔偿问题。因为行政强制属于国家的公共权力，在行使的过程中，侵害了公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的，国家应当给予赔偿。行政强制中涉及的国家赔偿分为两个方面：一个是行政机关违法实施行政强制，应当给予的赔偿叫做行政赔偿。比如，如果不该实施行政措施，不该查封、扣押，给当事人造成了损失，这个时候如果最后查清的是违法实施的，行政机关就应当给予赔偿。不该拘留，违法拘留，没有其他的违法限制公民人身自由的强制措施，受害人都可以要求行政赔偿，这个赔偿的具体制度国家赔偿法都有规定。比如国家赔偿法第3条规定，违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的

29、行政强制措施，受害人有权取得赔偿。国家赔偿法第四条规定，违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施受害人有权取得赔偿。这是行政赔偿。第二种是人民法院在强制执行中如果执行措了，侵害了公民、法人或其他组织的权益，国家应当给予赔偿，这个赔偿相当于司法赔偿。行政强制法第八条第二款规定，公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。国家赔偿法第三十八条规定，人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。就是国

30、家赔偿法、行政强制法对法院在强制执行中违法侵害公民合法权益的赔偿问题也都作出了规定。在立法过程中有的意见提出来，如果申请法院执行，法院执行错了，最后决定执行错了，发生国家赔偿，赔偿义务机关是申请执行的行政机关呢？还是最后强制执行的义务、强制执行的法院，就是由行政机关赔偿还是由法院赔偿提出了这么一个问题，对这个问题行政强制法没有规定，但是根据国家法赔偿法有关赔偿义务机关的规定及其立法的精神，如果据以执行的行政决定本身违法有错误而造成的赔偿，人民法院在执行中没有违反行政强制法和民事法的规定，就是说行政决定违法了，法院本身并没有违法行为，这个时候赔偿机关就是行政机关。如果据以执行的行政决定本身没有错

31、误，但是法院在执行过程中错误执行了，这时候赔偿的义务机关就是人民法院。当然，如果行政决定有错误，法院执行有错误，属于双方都有过错，那么双方按照各自责任大小，都有承担赔偿的义务。九、行政机关强制执行决定的复议和诉讼下面讲第九个问题，关于行政机关强制执行决定的复议和诉讼。我们说，对行政强制措施可以复议诉讼，这个没有争议，但是对行政强制执行决定是不是可以复议、可以诉讼，在立法过程中是有不同观点的。有的意见认为，行政执行决定只是执行已经生效的法律文书，它本身并没有给公民增加新的义务，所以不能够对行政强制执行决议申请复议和提起诉讼，但是由于行政强制执行决定，它和行政决定是分开的，是一个新的行政行为。按照

32、行政法的一般原则，它既然是一个独立的行为，也就有可能侵害公民、法人和其他组织的合法权益，因此，这个行政行为也应当受到复议或者法院的审查。同时，行政强制法和其他的法律对全国确立了一些规范，比如确定要有催告制度、催告程序。比如规定有强制执行权力机关才可以直接强制执行，没有的必须申请法院强制执行。这些在执行过程中行政机关也应当遵守，比如行政机关即使有执行权，但是它扩大了执行范围，这个也应当承担相应的责任。比如行政强制法还规定，对居民生活不能采取停止供水、供电、供热、供燃气的方式迫使当事人履行等等。这些都是行政一种新的规范，关于针对行政机关强制执行本身是确立了规范，行政机关应当遵守，如果没有遵守也应当接受法院的审查，也应当复议，所以行政强制法明确了对于行政强制决定本身也可以复议或者诉讼，这是第九个问题。十、法律责任