社区管理-第二章：社区管理体制

1、第二章：社区管理体制第一节 社区管理体制概述一、社区管理体制的含义 社区管理体制是指社区管理的组织体系及其权力配置关系以及各种管理制度。二、我国社区管理体制包含如下几个部分（一）社区管理的组织体系 社区管理的组织体系是指参与社区管理的各类组织，既包括政府组织、也包括社区自治组织；既包括社区管理工作组织，也包括社区保障监督组织。 在结构上应是多层次、多系统的网络式结构，所谓多层次是指由市（区、县）街道(镇)居(村)民委员会居民代表组成的多级管理体系；所谓多系统是指由政府行政管理系统，社区自治管理系统，社区生活服务管理系统组成的横向管理体系。 （二）社区管理的权责体系 在城市社区，要加快理顺街道与

2、社区的职责关系。街道是城市社区管理中最高权力机构，其职能主要包括：全面负责社区发展的规划，履行社区管理中的执法权和监督权。同时应加强社区制度建设，尽快出台社区自治章程等相应的有关管理规定，对社区成员大会、社区议事委员会、社区委员会、社区单位等在社区管理中的职能、工作制度和行为规范以及评价制度进行规范和确认。 （三）社区管理的法律制度体系 社区管理法律制度体系包括以下内容， 一是以法律的形式确立新建立的社区居民委员会等组织的法人地位。 二是通过法规和规章，赋予社区各类工作委员会或执行机构以一定的权力。 三是通过各项制度，确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度

3、。 （四）社区管理的工作体系 社区管理的工作体系主要包括社区管理的内容和工作方式方法。 现阶段我国社区管理的主要内容包括社区服务、社区卫生管理、社区文化管理、社区体育管理、社区环境管理、社区治安管理和社区社会保障工作。在管理方式手段上，社区管理要强化制度规范，开展标准化管理。形成各级党政组织发挥宏观调控作用，运用行政、经济、法律、思想教育手段进行政策调节和财力支持，社区自治组织运用组织、发动等具体管理方法进行自治管理的有效的综合机制。三、社区管理体制的构建原则（一）重心下移，立足基层 管理重心下移，就是将社区管理的重心下移至街道办事处和居委会层次，立足这两个层次也就是基层开展社区建设与管理 。

4、（二）条块结合，以块为主 条是指进行专业管理的各职能部门，块指的是进行综合管理的地域性机构街道党工委和街道办事处 。（三）小政府、大社会 社区管理的社会化和民主化是其重要特征。那种简单的放权和职能下放是不符合这一原则的，关键是分解政府的职能，转变政府的职能，实行政企分开、政事分开、政社分开 。 （四）政党主导，各方参与 理论和现实表明，社区管理与建设需要有效的政党主导，在中国，这个主导力量就是中国共产党。有了有效的政党主导，城市基层群众自治也就有了自己政治基础 。 （五）以服务为主 任何一个责任政府都是管理与服务相结合的，但在社区管理这个层次及范畴，更应该突出服务这个宗旨。 第二节、 我国社区

5、管理体制的历史沿革 新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。（一）、走入历史的单位制 单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。 单位制，就是在国家高度行政化的体制框架内，国家通过职工所在的单位实现对公民的政治控制、社会管理、社会服务、社会福利与社会保障等。

6、1986年，哈佛大学社会学教授华尔德共产党社会的新传统主义中国工业中的工作环境和权力结构最早对中国的单位制进行研究，他通过对80多位内地国有企业的职工进行长达500小时的访谈，加上对中国文件的阅读，对中国工业中的工作和权威问题进行了研究。 研究指出：中国的国有企业是一种完全不同于西方企业组织形式的独特的组织形式。特点一是制度性的依附，二是工厂的制度文化。 1989年，路风发表了单位：一种特殊的社会组织形式。明确提出了单位体制的概念。认为所谓单位是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础。 刘震云，著名作家。单位、一地鸡毛。1、单位制产生的原因 从实际的社

7、会历史过程来看，三个因素对于单位体制的形成具有重要意义。第一，经验的惯性，“公家人”管理模式。 在战争年代，我们党形成了一套特殊的管理体制，即“公家人”管理，对以中共党员为核心的公职人员，包括党群团体、军队、政治机构和公营企事业中的成员，一律实行供给制，范围扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。 第二， 现实的压力，总体性危机、社会控制的需要。 传统的社会秩序遭到破坏，整个社会陷入前所未有的混乱局面，民众的力量处于“一袋马铃薯”的状态，不能完全凝聚起来。要结束混乱状态，恢复社会秩序，使中国经济、政治发展步入正常轨道，首要的工作是将全社

8、会组织起来，构筑有效的组织体系，因而单位制度成为当时选择的最佳方式。 第三、理想的要求。 为了急切证明社会主义的优越性，早日进入共产主义社会，背负着沉重的赶超压力。因此，全国自上而下要一盘棋，要尽快摆脱落后的局面，要在尽可能短的时期内建立自己的工业化体系，要快速发展，要赶上并超过发达国家的水平。要实现这一理想，必须要有强有力的动员机制和资源配置机制，将全国庞大的人口和有限的资源集中起来，所以对单位制的选择成为理所当然。 2、 单位制的功能 3、单位制的后果（1）总体性社会 1949年后大陆建立起的是一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。 在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面

9、的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介来实现的。 2依赖性人格 首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源 其次，单位制还限制了其成员的生活空间。 总起来说，单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。 4、单位制的崩溃 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立, 包括个体私营经济在内的各种

10、经济成份获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。 在社会转型的大背景下，单位制整合社会的组织功能日益弱化。这些都使得单位制失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。（二）、身陷困境的街居制 在计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。 在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会发展的需要。 中华人民共和国城市居民委员会组织法 （1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 ，1990年1月1日起施行） 居民委

11、员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。 1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）城市居民委员会组织条例 第一条 为了加强城市中街道居民的组织和工作，增进居民的公共福利，在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下，可以按照居住地区成立居民委员会。 居民委员会是群众自治性的居民组织。1、街居制的演变历程新中国成立以来，我国街居制的发展大致经历了四个阶段： 1）创立阶段2）膨胀阶段3）曲折阶段4）恢复与发展阶段（1）、创立阶段50年最早发端于天津。 我国第一个居民委员会最早是在1949年10月出现的，它既不是在京津，也不是武汉，而是在杭州。

12、同年12月1日，杭州市府颁布了新中国历史上关于建立城市居民委员会的第一份政令，居民委员会很快便在杭州全市统一发展。（2）膨胀阶段 在1958年兴起的大跃进、人民公社运动，使街道的机构和职能迅速膨胀。 但是，随着大跃进战略的失败，这种体制终究没有维持多久。（3）曲折阶段 1966年至1976年的“文化大革命”时期，街居体系遭到了严重破坏。 在极左路线的影响下，有些居委会实行了军事编制，有些居委会干部被当成“当权派”。随着各级“革命委员会”的建立，街道办事处改组为街道“革命委员会”，居委会也相继改称为“革命居民委员会”，主要任务是抓阶级斗争，严重背离了为民服务的方向。 （4）恢复与发展阶段 197

13、8年党的十一届三中全会以后，街居体系得到恢复，并获得快速发展。 1979年，街道革命委员会被撤消。 1980年，全国人大常委会重新公布了城市街道办事处条例、居民委员会组织条例，街道办事处、居民委员会的机构和职能得以恢复。 2、街居制的现实困境（1） 职能超载 首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居来承接。 其次，随着人口的老龄化、无单位归属人员以及外来人口的增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。 再次，我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的下移，由此带来了原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容。街道办事处职责变化1954，城市街道办事处组织条例

14、三项：（1）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（2）指导居民委员工作；（3）反映居民的意见和要求。1963年扩充为八项：1、了解居民的意见和要求、指导居委会工作；2、动员工作；3、领导街道集体事业；4、优抚救济；5、人口工作6、文化教育、爱国卫生7、治安保卫8、其他有关居民工作。1997年扩充到14项：1、指导2、社区服务3、兴办社会福利事业，社会保障4、街道监察队5、开展计划生育、环境保护、科教文卫体等；6、维护老年人、未成年人利益7、社会治安8、拥军优属9、参与检查、督促市政建设10、防灾救灾11、管理外来人口12、领导街道经济工作13、向上反映意见14、办理交办事项深圳一

15、个小小居委会竟然挂牌45块 2004年新华社报道，在深圳市罗湖区湖景居委会，门边挂着块牌子，加上楼梯间挂的和堆在办公室的，这个编制只有个人的居委会共有块牌子。而深圳的其它居委会，有的竟有牌多块，涉及“党建、民政、统计、城管、治保、安全、计生、就业”。 （2）职权有限 街道办事处没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能“传递者”的角色。 从居民委员会来说，其工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道下拨控制，居委会一般没有财务支配权，而街道可以擅自占有居委会的财产或收益

16、，居委会的支出项目要由街道办事处批准。“指导”为虚，“命令”为实，“上下级”关系色彩浓厚。（3）角色尴尬 街居组织处于政府和居民之间，但从目前的情况来看，街居倾向于政府一边，变成了政府的“脚”，只是被动地执行市、区一级政府下派的任务。（三）、社区制 1986年，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。 1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”概念。 1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区

17、建设在全国的发展。 2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见（23号文件），这是指导我国城市社区建设的纲领性文件。 该文件指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。” “目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。” “社区建设是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。” 社区制与单位制、街居制的区别首先，在管理理念上，变管理为服务。 其次，在管理形式上，从强调行政控制到强

18、调居民参与。 最后，在管理目标上，强调政府与社区的合作。 新疆昌吉一村地被征购村民说不知情 “土地被征购，我们自己却不知情。”新疆昌吉市六工镇新庄村四组的907亩耕地被征购，因为村上事先没召开村民大会通知村民，一些村民对征购的公开度和补偿标准产生了质疑。 镇长：开过党员代表大会补偿标准经过研究对于有村民表示土地被征购却不知情，魏镇长说，村民承包的土地属于村上的集体土地，按照村民委员会组织法规定，行政村召开党员代表大会或者村民代表大会都可以，只要有超过三分之二的成员同意就可执行。这次征购新庄村土地一事开的是党员代表大会，有全体党员和村民代表参加，并详细做了会议记录，符合相关规定。会后，村民代表也

19、对一些村民传达了会议内容，因为没有召开村民大会，导致一些村民对征购的事不太清楚。 1945年，毛泽东说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这始兴终亡的周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”第三节 社区管理组织 2004年10月初，烟台市福山区某物业公司将原来每平方米0.3元的物业管理费擅自提高到0.4元，引起业主的不满。而当时的业主委员会主任根本不是该小区的居民，大部分业主都不知道他是如何“走马上任”的。 广大业主强烈要求按照业主委员会的产生办法重新选举业主委员会，并指望社区居委会能够出面帮助协调各方关系，使选举顺利进行。但居委会工

20、作人员却说选举业主委员会是业主自己的权利，居委会不便参与。同时，居委会管不了物业公司，无法从中协调。 随后，社区管理混乱、垃圾无人清理、卫生无人打扫、大门无人看守、治安状况混乱等现象相继出现因为水、电费由物业公司代收，物业公司就采取了捆绑收费的方式收取物业费。一、社区管理组织概述 所谓社区管理组织就是指能够对社区事务进行管理的社会组织， 具体而言，就是指以居民会议、居民委员会为主体，在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，与业主委员会、物业公司、社区中介组织等共同构成的网络体系。 二、社区管理组织的分类 行政管理系统：包括两个子系统，即街道直属的行政管理系统和外部的职能部门的行政管理系统； 社

21、区自治管理系统：包括居民委员会和业主委员会，其职能是提供各类公益性、群众性的服务； 社区管理支持系统：主要由社区内各企事业单位、人民团体构成。1、市场机制的作用及其局限市场失灵2、政府机制的作用及其局限政府失灵3、第三部门的崛起人们的社会活动大致可以分为三大领域：政治活动领域、经济活动领域、社会活动领域社会组织也可以分为三类：政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）、非营利组织（第三部门）（一）社区党组织：社区管理的领导核心 社区党组织是我们党的基层组织。社区党组织的存在是我国社区工作有别于其他国家的一个非常显著的特点， 是我国社区管理和建设工作中的一大特色。（二）街道办事处（乡镇政府） 街

22、道办事处是区人民政府的派出机关，接受区人民政府领导，依照法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。 街道办事处的设立、变更或者撤销，要向所在区人民政府提出申请，市民政局审核同意后报市人民政府批准。 街道办事处下设社会发展、市政管理、社会治安综合治理、社会保障、财政经济等机构，由街道办事处提出报请区人民政府批准。 街道办事处的行政经费和办公用房，由区人民政府按照国家和本市有关规定负责解决。街道办事处的组织机构1 街道办事处的组织机构图（上海市）市政科防汛防洪指挥部、抗震救灾领导小组、绿化委员会民政科社区服务工作委员会、双拥领导小组、 老龄工作委员会、残联会办事处办公室卫生科爱卫会、红十

23、字会计生办计生领导小组、计生协助会经济科劳动服务所文教科社区教育委员会、青少年保护委员会综合办社会治安综合治理委员会街道办事处组织机构图（上海市）（续）纪工委宣传科精神文明建设委员会党工委组织科党办、妇联、团工委统战部、街工会、武装部妇女儿童工作委员会、民兵团 在农村社区，乡镇政府作为基层政府组织，它由决策管理机构和决策执行机构组成。 决策管理机构是乡镇社区管理委员会，它下设办公室，具体负责管理社区委员会的日常事务。社区管理委员会和办公室都由村民代表大会选举产生。 决策执行机构主要是指乡镇政府各职能部门以及工商、税务、派出所等上级政府的派出机构。七所八站所谓“七站八所”，是指县市区及上级部门在

24、乡村的派出机构。 一是乡镇直属事业站（所），包括司法所、房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站、客运站等； 二是区直部门与乡镇双层管理的站（所），包括包括土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫生院等； 三是“条条管理”的机构，包括国税分局（所）、邮政（电信）所、供电所、工商所、信用社等。 （三）居民会议(村民大会) 居民会议（村民会议）是社区最高权力机构。居民会议（村民会议）可以充分地表达民意，集中多数人的智慧，减少盲目和冲动，这不仅有利于群众对社区居委会（村委会）的监督，也有利于民主决策，保证社区自治。（四）居民委员会(村民委员会) 居民居委会和村民委员会，

25、是社区群众性的自治组织，是社区的主体组织和社区成员的法定代表。（五）社区中介组织 社区中介组织主要是指各类福利性、服务性、中介性组织，如社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织或一些行业性组织，如体协、舞协等。（六）业主大会和业主委员会 业主大会和业主委员会是社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。 物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。 业主委员会由业主大会产生，在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理，它是依法成立的群众性自治组织，业主委员会的成立条件（1）公有住宅出售建筑面积达到30%以上； （2）新建商

26、品住宅出售建筑面积达到50%以上； （3）住宅出售已满2年。 （七）物业管理公司 物业管理公司是指具备相应资质条件并按照法定程序成立的从事物业管理服务的经营性企业法人。三、正确处理社区管理组织之间关系居民会议社区中介组织业主委员会物业公司社区党组织街道办事处居民委员会指导产生负责领导协调领导指导指导 合同指导（一）正确处理党组织与其他社区管理组织的关系 处理党组织与其他社区管理组织关系的总原则是，既要充分发挥社区党组织的领导核心作用，又要支持和保障基层自治组织依法开展自治活动。 党组织与其他社区管理组织之间是领导和被领导的关系，与社区有关部门的派出机构是双重领导关系，与辖区内其他单位的党组织是

27、组织、指导、协调关系，与辖区内的无主管经济组织是组织领导关系。 （二）正确处理社区自治组织和政府的关系1.社区自治组织的生成依赖于政府的扶持 2.社区自治组织的生成本身就是政府行为的结果 3.社区自治组织的发展与实践可以推动政府管理民主化街道办事处与居民委员会的关系应有关系 街道办事处与居委会是指导与被指导的关系，表现在街道办事处指导、支持和帮助居委会搞好组织建设、思想建设和制度建设 。 指导：就是工作上给与指点和引导，提出原则性意见，把握方向 支持：就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助 （1）指导、支持和帮助居委会搞好组织建设。包括指导和帮助居委会搞好换届选举、指导和支持居委会健全下属的“六大”工作委员会，指导和帮助居委会设居民小组。 （2）指导和帮助居委会搞好思想建设。主要是对居委会成员进行培训，提高其政治素质、业务素质和管理水平。 （3）指导和帮助居委会搞好制度建设。主