从信息电信科技(ict)之发展观察亚太地区电信政策趋势

1、.：.；从信息电信科技(ICT)之开展察看亚太地域电信政策趋势报告摘要1. 前言1.1 信息电信科技ICT与数字汇流趋势1.2 本文架构 2. 政策实际之讨论2.1 电信自在化Liberalisation2.2 自然独占Monopoly/寡占与国营2.3 私有化/民营化Privatisation与竞争性Competition2.4 解除控制Deregulation与政府的角色3. 亚太地域主要国家电信政策趋势概略3.1 管理性竞争Managed Competition3.2 我国电信自在化4. 有关文献之比较分析整理4.1 电信改革程度4.2 电信改革议题4.3 电信自在化政策对电子商务之影响

2、 5. 结论与建议参考书目附录 报告摘要在二十一世纪信息电信科技Information Communication Technology，ICT议题中，对于决议一个国家竞争力之要素而言，科技本身并非决议要素，科技政策与管理才是关键，其中又以可主导知识经济的电信产业与电信部门之开展为重点。本文就信息电信科技ICT与数字汇流趋势大环境之冲击下，针对亚太地域电信政策加以讨论。首先自电信自在化实际与相关主题如自然独占与国营、私有化民营化与竞争性、解除控制与政府之角色等加以讨论。其次，再就亚太地域主要国家电信政策趋势概略加以分析，并以学界所谓的管理性竞争Managed Competition与控制性的管

3、理Regulatory Management来提供市场导向与自在化政策尚未开展成熟的亚太地域能够发明最大效益之论点，同时概述我国电信自在化情况，进而整理相关文献以及比较各国之电信改革度、改革议题、以及电信自在化政策对电子商务之影响。最后再加以结论与提出三大建议：一为开展外乡长期根底资料研讨搜集、冲击评价与因应整合方式；二为利用国际规范如WTO、OECD、APEC等国际组织开展，提供国家政策方向与原那么；三是建立独立控制机构Independent Regulators，期能协助产官学对此议题与亚太地域之开展能有更进一步之了解，进而提供我国因应信息电信科技ICT变化趋势与电信政策未来之开展有所协助

4、 。1. 前言1.1 信息电信科技ICT与数字汇流趋势在二十一世纪信息电信科技Information Communication Technology，ICT议题中，对于决议一个国家竞争力之要素而言，科技本身并非决议要素，科技政策与管理才是关键，其中又以可主导知识经济的电信产业与电信部门之开展为重点Kim，2003。在广播和电信效力的汇流、固网和行动效力的汇流，以及因特网成为一切效力的平台，亦即所谓的数字汇流趋势MOTC，2001下，不论是全球化、市场与客户导向，自传统技术至连网性interconnectivity与互通性interoperability等技术之汇流，或是传统上各自独立的产业包

5、括电信、传播与信息整合成所谓的通讯产业info-communication industry简，2003，其语音、影像、数据、多媒体、传播均将因因特网的开展统合汇整在单一网络平台上。这个全球通讯电信的变化，促使大部分国家之电信部门为因应此通讯环境之快速变，大多已进展组织变革，或是处于此变革改造程序之中ITU，2003。在ICTs开展潮流下，不论是电子化政府e-government、电子商务e-commerce或是电子化医疗e-medicine，均带动一个数位汇流之新世纪。然而在此变化下，原有政策组织与法律已不敷时代之变化，同时其所产生的数字落差Digital Divide景象如富国与穷国、城市

6、与乡村之差距等，均需藉由调整新政策与法规来顺应时代的变化。归纳其所运用之方式约略有三：其一为开放部分市场竞争；其二为允许私人企业之参与；其三那么为建立国家法规当局。根据国际电信联盟International Telecommunication Union，ITU之最新数据估计，时至2003年中期，全世界约有123国家图一，其中亚太地域即占了17个 Kim，2003。由此不难得知在信息电信科技ICT范畴下建立一个具公平性与透明化，且能促进竞争力之法规当局之重要性。由于ICT之开展趋势是聚合各种不同网络平台与效力，愈来愈多国家所采取的因应政策为结合电信与广播之法规当局，或促进ICT部门间协作等方式

7、。透过竞争所产生的电信市场自在化，改动了各国在通讯效力与政策的方向图二，其中又以行动通讯与ISPs之竞争性与自在化开展最正确ITU，2003。1.2 本文架构假设就Won2002针对亚太地域电信开展所提之论点加以分析：数字落差景象在亚洲除日本与四个新兴国家NIEs：新加坡、韩国、台湾与香港外，其落差程度远较中美非地域严重，因此本研讨将讨论重点自全球信息电信科技潮流下，将研讨范围定于亚太地域电信政策趋势之察看。然由于电信政策之研讨多以欧美为主，因此在许多问题与分析观念仍不排除欧美开展之实例与比较。目前国际电信控制机制约可略分为单一机构管理与双/多机构管理。前者如日本总务省，后者如美国NTIA/F

8、CC、香港OFTA/信息传播局、英国OFTEL/ITC、澳洲ACA/ABA、新加坡IDATAS/SBA与我国NCC筹备处均属之。美国FCC虽经常被以为是单一主管监理机关类型，但本质应归类于政策与管理之双轨方式。同时所牵涉之各国不同之电信事业分类与架构均是复杂且适宜专文深化研讨之课题。因此本研讨以政策开展为主体，并将此二大议题纳入研讨范围，以下兹就政策实际之讨论、亚太地域电信政策趋势、相关议题之比较，最后提出结论与三大建议：一为开展外乡长期根底资料研讨搜集、冲击评价与因应整合方式；二为利用国际规范如WTO、OECD、APEC等国际组织开展，提供国家政策方向与原那么；三是建立独立控制机构Indep

9、endent Regulators，期能协助产官学对此议题与亚太地域之开展能有更进一步之了解，进而提供我国因应信息电信科技ICT变化趋势与电信政策未来之开展有所协助 。2. 政策实际之讨论2.1 电信自在化Liberalisation电信自在化之源起时间有许多不同之说法，普通而言是以1980年代美国AT&T与英国British TelecomBT之转变为来源。在1985年之前，先进国家如英德法日等国之电信事业占国营比例均超越75%，而其潜在的问题包括铁饭碗认识、大规模独占缺乏竞争认识、政治的介入、法律的限制，与欠缺运营自主性林，2002。而至1990年代晚期WTO下所规范之根底通讯协议the

10、agreement of Basic Telecommunications那么加速了电信自在化趋势Kim，2003。电信改革实际或自在化实际根底目前尚未成熟，普通多为描画性或无实际根底之案例研讨Low，2002。假设欲研讨国际电信研讨议题，目前国际组织，如世界银行与ITU协作建立一个数据库，提供各会员国家在电信政策与法规相关事务各式数据、统计研讨、文献与报告。另外如半年一期的经济协作暨开展组织OECD 之电信数据库与电信展望提供许多相关指针，以及OECD在网络及电子商务指针建立、另外像是结合国文教组织UNESCO 之世界通讯与信息出版物、世界贸易组织World Trade Organisati

11、on，WTO下，如全球信息与通讯科技部门及信息与开展方案等之出版物、亚太经合会APEC 与亚洲开发银行Asian Development Bank，ADB等，亦陆续累积各国电信相关文献与数据，提供各界参考与研讨。就现有开展较完好的相关实际多以经济或政治经济实际观念来支持政策制定背后之实际根底。如美国联邦通讯委员会Federal Communication Commission，FCC所采用之混合本钱取代模型HCPM，在开发中国家电信控制规范中Benitez、Estache与Kennet2001评论其所扮演之潜在角色，将因具有不因开发中国家缺乏可信任及详细的信息获得稀有财之特性，而仍能适用于政策

12、制定者，因此FCC所采用之模型能被广泛地接受。上述经济实际之例，只不过阐释电信政策背后仍存在许多待验证实际与模型。普通而言，自在化与解除控制松绑/deregulation系一体二面，根据法学学者苏永钦教授对自在化与民营化之定义为：所谓自在化，就经济而言最直接的内涵就是扩展人民参与的空间与企业决议的空间，前者是民营化，后者是解除控制。 政府控制的目的是为防止因自然独占/寡占/国营、外部性、公共财，以及资源稀少等问题所引发市场失灵Market Failure景象；而自在化或解除控制那么是尊重市场机制，进而减少政府不用要的干涉。换言之，其目的是为将传统自然独占或国营体系之电信市场，转型为以市场机能与

13、竞争为主之自在产业，因此刺激消费市场，提供电信运用者更具竞争之价钱与多样化效力。然而电信自在化虽已是世界潮流，却仍是国内外产官学界争议之焦点，兹就相关议题与不同观念略述于下。2.2 自然独占Monopoly/寡占与国营在强调电信自在化与竞争性的同时，学术界最常讨论的即为政府独占/寡占以及私有化/民营化与解除控制议题。Wallsten2001以为电信自在化并非二十世纪新景象，藉由追溯欧洲1892-1914早期开展的历史，Wallsten检视电信之政府独占、私有权，以及电信执照等工程，该研讨发现政府独占虽与较低之普及率与较高之长途价钱呈高度正相关，然而此研讨却也发现两点与传统观念相异之处。其一、政

14、府独占与非独占管理之相较，前者亦能够导致偏远地域较差之效力；其二在严峻的特许制度下，即使政府核发执照予私人企业，亦能够产生之较低普及率及较高价钱之效果。另外，虽然在行为与管理学实际中以为私有化将较国有化更具效率，但熟习经济学论述者，只需援用新古典总体经济实际便不难对此观念加以驳斥。Cheng2002对电信部门的独占性之论述中以为，由于边沿本钱的下降趋势及较无弹性之效力需求，透过独占或法规仍能发明最大利益。其主要论点为藉由竞争与法规间之关系讨论中发现，私有化并非能处理一切问题，同时检视私人企业与效率间之关联时，立法的重要性那么不难突显关键性。由于偏私有化之论点并未对等地检视非竞争市场中企业之运作

15、，同时在全球化趋势下，开发中国家之电信私有化阅历呈现出许多问题，如投资动机微弱与法规建置缓慢等，而当私有化只导致电信一切权改动时，唯有竞争与有效法规能添加效益并改动群众对电信部门的投资，因此Cheng2002特别强调价钱政策与经济性法规的重要性。2.3 私有化/民营化Privatisation与竞争性Competition根本上各国对私有化之定义略有不同，如德国之私有化即持股比例，法国那么为追求企业之最大利益Kim，2003。ITU2003的研讨中以行动通讯部门为案例研讨，阐明政府单位可藉由法规政策之改革促进市场效率，其所导入之市场竞争性，那么大幅降低许多开发中国家落后贫穷区域之通讯问题。Fi

16、nk, Mattoo与Rathindran2002那么对86个开发中国家取其1985-1999期间为实证研讨之目的发现，电信改革之优先任务为完成自在化、私有化与竞争。其中又以同时加强竞争性与私有化为优先工程，此研讨强调假设延迟或将竞争性之顺序置于自在化与私有化之后，其负面结果远超越导入或完成电信政策之竞争性。其主要论点可由以下图得知：Faulhaber2002那么对由政策所引发的区域性竞争提出不同的观念，主要论点为在开放竞争的同时，不论政府产业或消费者那么需求更多的法规来规范。换言之，将带来更多的限制，此种景象能否与自在开放之原始目的相抵触？Faulhaber以为竞争的正面效益应是于新科技带来

17、刺激产品价钱之竞争，因此1996年美国电信法案所鼓励新参与业者建立本人的新设备，或是现有独占者使竞争者将交换机置于本身机房，即是所谓的市内用户回路细分化方式Local Loop Unbundling Model，LLUM并不会完全带来正面效益，因此对政策制定者之建议为，协助新参与之电信业者面对较低之不确定性，其方式包括明晰规范新科技之控制，以及去除竞争性之妨碍，如无线频宽限制及区域电缆竞争答应限制等规范。 2.4 解除控制Deregulation与政府的角色解除控制普通性利益为促进价钱降低、减少交叉补贴、促进网络电信普及率等，然而在解除控制过程中能够发生的俘虏实际意即政府被利益团体所掳获之景象

18、简，2002，在数字汇流与数字经济全球体系下，各国政府如何因应与角色之扮演那么显得格外值得注重。Stiglitz, Orszag与Orszag2000以经济观念为根底，提出三大实际架构针对：公众部门与公众金融、砖块与灰泥经济 Bricks and Motor，以及数字经济中政府角色加以讨论，并以为政府在信息社会中所勾画出之决策树形图图四，具有协助国家防止产生外部性效果与市场失灵，同时可决议政府能否应干涉之时机De Meyer and Loh, 2001 & Stiglitz, Orszag and Orszag, 2000。3. 亚太地域主要国家电信政策趋势概略3.1 管理性竞争Managed

19、 Competition整体而言，在自在化过程中亚洲地域盛行所谓的管理性竞争Managed Competition，在竞争中强调管理的重要并非纯经济要素，而是包含政治社会等议题之政治经济范畴之产物。同时，大部分的亚洲政府除不愿允许未受规范之单位进展电信事业活动外，对于去除私有化或外资比例之限制，以及建立强化之独立电信控制单位均抱持踌躇的态度Fink, Matto, and Rathindran, 2001 & Low，2002。在2003年结合国亚太经济社会委员会the United Nations Economic and Social Commission for Asia and the

20、 Pacific，UNESCAP之会议中Kim2003表示，亚太地域以市场为导向及自在化政策之环境仍尚未成熟。假设就其信息电信科技ICTs演进之差别性而言，Kim以广播、计算机/IT及电信三大部门区分1980年代与1990年代之后科技演进、法规条例、政府部长内阁与立法者、政策与立法等工程作一分析比较，如表一。假设援用Low2002之分析，或答应协助 我们更清楚了解为何亚太地域以市场为导向及自在化政策之环境仍尚未成熟。Low2002以在亚太地域最早进展电信私有化与民营化之日本为例，目前全球的评选上日本电信控制解除程度仍不假设英美等国。其中一明显的景象即为亚太地域的许多经济体或国家虽受APEC与W

21、TO/GATT影响而逐渐实行电信自在化，然即使是日本，其自在化政策均将重点置于企业、产业间之自在竞争，而忽略解除控制后之广泛影响，因此不论是管理性竞争或控制性的管理regulatory management均强调其能发明管理最大效益之影响。假设对亚太地域个别国家作一分析，Kim2003就总体政治经济观念进一步阐明，该研讨察看亚太地域各国之电信部门开展情形发现，在放宽限制与松绑控制的潮流下，印度、南韩与马来西亚继续添加该国对电信根底建立之投资；相反地，菲律宾、泰国、香港与澳洲等地却逐渐减少对电信根底建立之投资。基于各国比较分析为研讨之重点工程，兹将各议题相关之各国比较于下一章作完好之表达。3.2

22、 我国电信自在化自在化就是解除控制，根据经济实际，控制之目的在处理由于自然独占与外部性所导致之市场失灵，而对事业之参进、退出与定价施以控制，以保证根本的公共利益。但是当执行控制的时机本钱大于随附的利益时，就必需检讨控制的必要性。而自在化与解除控制的精神就是要减少不用要的行政干涉与法令限制，除健全市场机制外，并透过市场竞争提升事业之运营效率，最终那么以提供消费者质量最正确的多样化电信效力为目的。因此解除控制并不意味着政府从此采取自在放任之态度对待电信事业，相反的，政府必需着手控制之革新，努力建立公平与有效率的市场竞争环境。民国九十一年电信自在化政策白皮书总论我国电信自在化源起1987年，用户可自

23、备电信终端设备。假设简要阐明历程可归纳于下MOTC，2001 & 黄，2002：1987：开放用户终端设备 1989：开放国内出租数据电路共同运用限制，准许民间运营加执行业务 1994：开放数字低功率无线CT-2 1996：电信三法与有线广播电视法、卫星广播电信法、广播电视法交通部电信总局组织条例改组/中华电信股份条例公司化 1997：开放行动、无线电叫人、行动数据、中继式无线电系统特哥大四项通讯业务 1998：开放卫星通讯业务 2000：开放固网通讯业务 2001：开放国际单纯转售效力ISR与网络效力，正式完成WTO入会承诺。 2002：公布电信自在化政策白皮书 2003：设立通讯传播委员会

24、NCC筹备处 WTO下之效力暨贸易总协议General Agreement on Trade In Service，GATS为具法律效能之多边效力贸易规范，在电信产业议题上以规范各国之特定承诺表影响最巨。我国自1998年为恳求参与WTO，与美国展开连串之双边谈判，其中承诺表中有关电信产业之开放、接续费分摊，以及外资比例等均为关键议题MOTC，2001。根据ITU2003世界电信开展报告中一部分之研讨结果显示，在全球2002年数字管道指数DAI评选中，我国于全球178个经济体之排名，已自1998年之的第22名上升为第9名，在亚洲那么名列第3，仅次于韩国4th/178与香港7th/178。在分项比

25、较中，我国在根底设备排名第5，其中又以行动普及率，以106.5%领先全球；效力质量那么居全球第5，其中宽带网络普及率居全球第4，显示台湾的信息电信科技开展渐居领先位置 。4. 有关文献之比较分析整理由于本文所研讨之相关资料，在此阶段主要以整理电信政策相关之二手资料为根底，因缺乏一致参数与原始资料之统合，许多文献中所作之各国比较，有其研讨目的与对象之不同所呵斥的盲点与学术之不延续性而无法进展统合分析。然根据个别之个案比较，仍能呈现出整体认知之参考价值，故本研讨以整理各文献所作之比较，按照电信改革程度、电信改革议题以及与支持本研讨进展之方案高度相关之电子商务，以电信自在化政策对电子商务之影响为主轴

26、加以整理如下。4.1 电信改革程度ITU战略与政策部主任Dr. Tim Kelly在2002年1月OECD数字经济之电信政策全球研讨会中举出，竞争机制较弱的国家如阿根廷、新加坡和南非；私有化与民营化那么以中国大陆和越南较欠缺；具备高度民营化与竞争性但却缺乏适当监理者为纽西兰，印度和泰国那么是监理机关未能独立 。假设以亚太地域为主要比较Fink, Mattom, Rathindran2001及Kim2003分别对不同国家群组之组协作一比较如表二四。由此表中不难发现韩国、菲律宾与新加坡电信改革时程，以及法规开展均较其它10个国家提高。4.2 电信改革议题假设就各国在电信改革议题上之差别作一比较，整

27、合MOTC2001报告与Low2002可归纳出二大主要议题。一为控制解除与国营电信民营化Deregulation and Privatisation，另一为竞争、市场进入Market Access与贸易自在化等分别作一讨论，兹整理归纳如表五。假设就国际间目前最普遍之英国方式与美国方式阐明，不难发如今英国方式中其优点为，在提供国会诱因前提下，促使国会积极提供建立电信政策与法规之参数，然而此机制虽于英国可行，批判者却以为此方式将剥夺法规制定者之权益，呵斥国会与立法部门的纠纷。相对地，美国方式那么以总统与国会分权逃避英国方式之缺陷。在此方式中，美国国会赋予FCC权益成为独一主要的电信立法机构，控制电

28、信费率、答应，以及全球效力政策。然而不论采取英国或美国方式，程序政策透明化将是不能或缺之重要原那么Cowhey and Kimenko，2001。假设根据2000年之亚洲电信运用者报告the Telecom Asia User Survey显示新加坡的IDA是亚洲地域12个国家 中最正确之控制机构De Meyer and Loh，2001；在比较定价、平衡与公平性、门号可携式与弹性、工业自我规范等机制之设计后，Kim2003评价在亚太地域电信自在化过程中，法规机制较成熟者为香港与澳门。4.3 电信自在化政策对电子商务之影响以电信自在化政策对电子商务之影响为例，Gibbs, Kraemer与De

29、drick2003发现贸易与电信自在化等要素是主要加速ICT与网络流通与竞争性的主要要素，相对地电子法规之影响那么有限。他们同时也针对巴西、中国、丹麦、法国、德国、墨西哥、日本、新加坡、台湾与美国等十个国家进展电子商务法规之开展比较分析表六，发现电子商务法规开展之趋势在不同国家之法规条例中，不仅反映出文化的差别性，如法国与德国曾经经过的隐私权及消费者维护，反映出两国注重个人权益之文化；相反地，中国与新加坡因注重社会控制之价值而反映在法规内容中。而美国之电子签章法早于两年前经过，但电子签章却尚未在美国社会普遍流行那么阐明了电子法规之影响那么有限。5. 结论与建议本文就信息电信科技ICT与数字汇流

30、趋势大环境之冲击下，针对亚太地域电信政策加以讨论，首先自电信自在化实际与相关主题如自然独占与国营、私有化民营化与竞争性、解除控制与政府之角色等加以讨论。其次，再就亚太地域主要国家电信政策趋势概略加以分析，并以学界所谓的管理性竞争Managed Competition与控制性的管理Regulatory Management，来提供市场导向与自在化政策尚未开展成熟的亚太地域能够发明最大效益之论点，同时概述我国电信自在化情况，进而整理相关文献以及比较各国之电信改革度、改革议题，以及电信自在化政策对电子商务之影响，最后再加以结论与提出建议。对于我国受信息电信科技ICT与数字汇流变化的影响，虽然各单位与

31、相关学者在近数年内已有一些成果，如2002年公布电信自在化政策白皮书、2003年设立通讯传播委员会NCC筹备处，但是不论是对于政府控制、市场机制与国外开展之不确定性仍相当高。为更有效地协助我国长期因应政策的制定，本报告提出以下几点建议方案：1 开展外乡长期根底资料研讨搜集、冲击评价与因应整合方式不论是数字汇流或是电信改革在二十一世纪变化速度亦数字化的同时，政策决议者必需谨慎注重此需长期追踪与因应之课题。如何透过有效机制与管理根底进展外乡整合，以达成趋势预判、冲击评价、调适因应与政策制定等根本任务。建立具外乡特性的机制模拟，那么必需以充分准确掌握数字汇流、通讯电信之国际趋势与开展为根底，例如积极与国际学术单位互动，以协助国际学者全球尺度研讨，同时加强国内学者外乡课题之强调。如此才干协助政策的制定更为细致有效。而跨领域间的协作，如信息电信、经济学、政治学、公共行政与科技管理等学门，更是奠定方式胜利开展的基石。2 利用国际规范如WTO、OECD、