水资源管理概述

1、水资源经济学第八专题 水资源管理水资源管理概述“淡水资源的紧缺和使用不当，对于持续发展和环境保护构成十分严重又不断增长的威胁。人类的健康和福利、粮食的保障、工业发展和生态系统，都依赖于水。但现在我们处于危险之中，除非从现在起，在十年左右的时间内，能够采取比以往更为有效的对水的管理措施。” 1992年都柏林宣言3一、水资源管理的内涵对水资源的开发利用和保护并重，对水量和水质进行统一管理，对地表水和地下水进行综合管理和统筹调度，以及尽可能谋求最大的社会、经济和环境效益，制定相应的水资源工作的方针和政策，兴利和减灾并重，重视并加强水情预报工作等。 4二、水资源管理的原则（一）淡水是一种有限而脆弱的资

2、源，对于维持生命、发展和环境必不可少。（二）水的开发与管理应建立在共同参与基础上，包括各级用水户、规划者和政策制定者。（三）妇女在水的供应、管理和保护方面起着中心作用。（四）水在其各种竞争性用途中均具有经济价值，因此应被看成是一种经济商品。 5三、水资源管理的目标联合国环境与发展大会（UNCED）通过的21世纪议程中，对水资源的综合管理提出如下4个目标：（1）水资源管理包括查明和保护潜在的供水水源，采取富有活力的、相互作用的、循环往复式的和多部门协调的方式，并把技术、社会、经济、环境和人类健康等各个方面都相互结合起来，统筹考虑；（2）遵照国家的经济发展政策，并以社会各部门、各地区的用水需要和事

3、先安排好的用水优先权顺序为基础，以及根据可持续地开发利用、保护、养护和管理的原则，进行水资源的综合规划；6（3）在公众充分参与的基础上，设计、实施并评价出具有明显战略意义的、经济效益高的、社会效益好的项目和方案。在这个过程中，要鼓励妇女、青年、当地居民、当地社会团体等参与水管理政策的制订和决策；（4）根据需要确立或加强(或制订)适当的体制、法律和财务机制，以确保水事政策的制订和执行，从而促进社会的进步和经济的增长，这对于发展中国家更应如此 7中国21世纪议程对水资源管理提出的基本目标：（1）形成能够高效率利用水的节水型社会。即在对水的需求有新发展的形势下，必须把水资源作为关系到社会兴衰的重要因

4、素来对待，并根据中国水资源的特点，厉行计划用水和节约用水，大力保护并改善天然水质。（2）建设稳定、可靠的城乡供水体系。即在节水战略指导下，预测社会需水量的增长率将保持或略高于人口的增长率。在人口达到高峰以后，随着科学技术的进步，需水增长率将相对也有所降低。并按照这个趋势，制定相应计划以求解决各个时期的水供需平衡，提高枯水期的供水安全度，以及遇特殊干旱的相应对策等，并定期修正计划。8（3）建立综合性防洪安全社会保障制度。由于人口的增长和经济的发展，如遇同样洪水给社会经济造成的损失将比过去增长很多。在中国的自然条件下江河洪水的威胁将长期存在。因此，要建立综合性防洪安全的社会保障体制，以有效地保护社

5、会安全、经济繁荣和人民生命财产安全，以求在发生特大洪水情况下，不致影响社会经济发展的全局。（4）加强水环境系统的建设和管理，建成国家水环境监测网。水是维系经济和生态系统的关键性要素。通过建设国家和地方水环境监测网和信息网，掌握水环境质量状况，努力控制水污染发展的趋势，加强水资源保护，实行水量与水质并重、资源与环境一体化管理，以应付缺水与水污染的挑战。 9四、水资源管理的内容（一）联合国环境与发展大会（UNCED）（1992年）提出的水资源管理内容 1、制订目标明确的有关水资源的国家实施计划和投资方案，并应进行成本核算。2、实施保护和养护潜在淡水资源的措施，包括查清水资源的情况，并辅之以制订土地

6、利用规划、森林资源利用规划和山坡、河岸保护规划，以及其他有关的开发和养护活动。3、研制交互式数据库、水情预报模型和经济模型，以及制订水资源管理和规划的方法，包括环境影响评价方法。4、在自然、社会和经济的制约条件下，实行最适度的水资源分配。105、通过需求管理、价格机制和调控措施，实行对水资源合理分配的政策。6、加强水旱灾害的预防工作，包括对灾害的风险分析，以及对环境和社会影响的分析。7、通过不断提高公众的觉悟，加强宣传教育，征收水费以及其他经济措施，以推广合理用水的方法。8、实行跨流域调水，特别是向干旱和半干旱地区调水。9、推动开展淡水资源的国际合作。10、开发新的和替代的供水水源，如海水淡化

7、、人工回灌、劣质水的利用、废水的再利用以及循环用水等。11、对水的数量和质量进行综合管理，包括地表和地下水源。1112、促进一切用水户提高用水效率，并最大限度地减少浪费水的现象，以推动节约用水；13、支持用水单位优化当地水资源管理的行动；14、制订使公众参与决策的方法，特别是要提高妇女在水资源规划中的作用；15、根据具体情况，开展并加强各级有关部门之间的合作，包括发展和加强各种机制，包括国家立法、国家规划、国家战略和全球协调； 16、加强对有关水资源信息和业务准则的传播和交流，广泛开展对用水户的教育，并特别在联合国“世界水日（3月22日）”，加强这一活动。12（二）中国水资源管理的主要内容1、

8、水资源产权（水权）的管理2、水资源配置管理3、水资源组织与协调管理4、水资源开发利用与水环境保护管理5、水资源信息与技术管理13中国水资源管理的进程一、第一阶段：新中国成立之前历史上，为了管理漕运和江河防洪，中国很早就设立了跨行政区域按水系管理的漕运总督或河道总督。例如，元明清时期，为了确保漕运，维护京都地区粮食和财政给养，防治黄淮海平原的洪涝灾害，就设立了跨行政区域的、按照水系管理或河道管理的总督机构。民国时期成立有扬子江水利委员会（后改名长江水利工程局）、黄河水利委员会（后改名黄河水利工程总局）、导淮委员会（后为淮河水利工程局）、华北水利委员会（后为华北水利工程总局，1945年更名）、珠江

9、水利局等。14二、第二阶段：20世纪50年代新中国成立后，中央人民政府对流域水管理十分重视。相继成立了长江流域规划办公室（后更名为长江水利委员会）、黄河水利委员会、治淮委员会、珠江流域规划办公室。流域机构成立后，着手编制规划报告，如“黄河综合利用规划技术经济报告”（1954年），“淮河流域规划报告”（1956年），“长江流域综合利用规划要点”（1958年），“海河流域规划”（1958年），“辽河流域规划要点”（1958年），“珠江流域开发与治理方案研究”（1959年），“松花江流域规划”等。这些流域规划的制订对指导流域的水资源开发利用和防治水害等方面发挥了重要作用。15这个时期，各流域机构拥有

10、较大的行政管理权力，正、副主任由国务院任命，计划单列，不仅有工程项目的审查权，而且有资金的分配权；技术力量比较集中时的流域机构还拥有流域规划、防汛调度、水工程勘测设计施工及部分工程的管理运行等职能，实行高度集中的江河治水管理模式。在特定的历史条件下，这种高度集中的流域管理模式是卓有成效的，各流域治理取得了显著的进展。 16三、第三阶段：20世纪6070年代20世纪六七十年代，曲于种种原因，淮河、珠江等一些流域机构被撤销，流域规划工作也受到一定影响。直到70年代后期，流域规划工作又重新得到重视，并恢复了治淮委员会（1977年），新建立了松辽水利委员会（1982年），海河水利委员会（1979年），

11、珠江水利委员会（1979年）及太湖管理局（1984年），至此，中国七大江河流域机构都已成立。 17在这一阶段，中国流域水资源管理的目标主要集中于流域水土保持，流域综合资源开发和宏观经济布局研究，流域水资源规划、工程开发与管理等，没有将水资源保护放到重要位置。由于20世纪50年代至70年代我国工业生产相对落后，污染物排放总量较少，水污染问题和水资源保护矛盾并不突出。因此，各流域均未重视水资源保护管理。这一时期，国家投入很大的人力、物力和财力，在各流域修建了一大批水利工程，加固了堤防，江河流域治理取得了一定成效。 18四、第四阶段：20世纪8090年代 1988年1月中华人民共和国水法颁布，标志着

12、我国水资源管理进入法制管理的轨道。同年，在国务院机构体制改革中，国家决定新组建水利部作为国务院的水行政主管部门，负责水资源的统一管理和保护，促进水资源的开发、利用，负责大江大河的综合开发，并负责全国水利行业管理。 流域管理不仅在中国主要江河上普遍推行，在省级行政区域内有的江河也在实行。 19五、第五阶段：20世纪末以来20世纪末、21世纪初是我国水资源管理体制和机构进行大幅度改革的时期。一方面，2002年10月1日，修订后的新水法正式开始实施，标志着我国依法治水管水进入了一个新的发展阶段。 另一方面，流域机构改革取得了阶段性成果，对流域机构各级机关依照国家公务员制度进行管理。 20水资源管理的

13、制度建设一、水资源管理的制度安排（一）水资源管理的法制法规1、宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”； 2、中华人民共和国水法是水事活动的基本法3、专门法律法规，管理水资源开发治理的某些方面，如水土保持法、水污染防治法、防洪法等 4、土地管理法、草原法、矿产资源法、环境保护法里也有涉及水资源管理的法律条文。 21国务院制定和颁行的水行政管理条例，如河道管理条例、水库大坝安全管理条例、防汛条例轨、水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例以及其他有关行政法规。 水利部在职权范围内颁发了一系列部门规章，如水闸工程管理通则、水库工程管理通则、农

14、用凿井管理办法灌区管理办法等。 各级地方政府根据宪法的规定和本地区的特点，颁布了一些水管理的地方性规章规程。 22（二）水资源管理的基本制度1、水资源属于国家所有。 2、国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。 3、国家制定全国水资源战略规划。 4、开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域或区域统一制定规划。 5、国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。 6、国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。 237、节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水的新技术、新工艺，逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，提高农业用水效率和工业用水的重复利用率

15、。 8、水资源、水域和水工程保护制度。 9、国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。 10、水利是基础产业，国家实行优先发展水利产业的政策，鼓励社会各界及境外投资者通过多渠道、多方式投资兴办水利项目。 24（三）水资源管理体制 2002年修订的水法规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理机构，在所辖范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方政府水行政主管部门按照规定权限，负责本行政区域内水资源

16、的统一管理和监督工作。” 2526二、水资源管理的制度障碍中国的水资源管理制度主要存在两个核心问题：第一，未建立以经济手段为核心的管理体制和形成一系列的制度保障体系；第二，我国水资源管理目前仍处于分散的，没有形成一个有权力的中央统一水管理体系。目前出现的水污染和水源问题，大都与制度和政策有关。 27（一）水资源产权关系不清晰，责、权、利不明确（二）水资源价值认识不充分，缺乏健全的水资源价格体系（三）水资源管理体制不顺畅，群龙管水不协调（四）水资源法律法规不健全，管理意识淡薄（五）水资源管理中缺乏有效的监督管理手段和机制（六）公众参与的缺乏是水资源管理中的一个极为薄弱的环节28三、完善水资源制度

17、建设1、完善水管理体制2、尽快建立完善水权水价制度3、完善水资源项目报批和业主制度4、防止部门立法的部门利益倾向5、减少水管理体制改革的阻力29国外水资源管理的经验与发展态势 （一）实行水资源公有制，增强政府控制能力（二）完善水资源统一管理体制（三）实行以用水许可制度或水权登记制度为核心的水权管理制度（四）重视立法工作（五）引导和改变大众用水观念（六）强调水环境的保护30水资源统一管理 一、水资源统一管理的经济学涵义（一）水资源统一管理的必要性1、实行水资源统一管理符合水资源的自然属性 2、水资源统一管理是确保经济社会可持续发展的必然选择 3、水资源统一管理提高水管理的效率 4、水资源统一管理

18、有利于水资源高效配置 5、水资源统一管理是国际普遍趋势 31（二）水资源统一管理的经济学分析 1、水资源分割管理的效率分析如果流域水资源在利用中对用水户没有任何的制度、法规、产权或道德约束的限制，那么使用者就处于一种无人监督管理的自由使用状态。在这种自由状态下，每个用水户无需为成本、长远利益等担忧，无需考虑他人的利用状况，个人理性在公共资源上无限扩张，势必形成水资源滥用的倾向（尤其是在无偿使用的情况下更为突出），从而带来公共资源的极度短缺。水资源的滥用不但损害了他人的利益，更损害了整体利益，而且随着资源状况的不断恶化，最终也要损害自己的经济福利。 322、水资源私人管理的效率分析私人从成本一收

19、益角度出发在各用水户之间衡量与分配水资源的使用，在很大程度上的确能够有效节制滥用水资源的倾向，还能够为流域获取较好的经济收益。但是，私人管理追求自身利益最大化的理性，不可避免的会造成流域水资源完全货币化配置。也就是说流域水资源的分配以价格为杠杆完全按照用水产的支付能力进行，资源分配准则是支付能力高者多用，能力低者少用甚至不能用，如此将导致支付能力强的使用者或产业可以随心所欲得到其所需的水量，而需水量大支付能力低的产业如农业、公益用水以及缺乏资金的个人和团体难以获取其所需的水量，整个社会福利因此而下降。 332000年3月1日的羊城晚报报道了发生在浙江省永嘉县楠溪江的一件事：1998年9月楠溪江

20、由县农业局向社会发包，被人以518万元将整条江承包下来，承包期12年。这一消息成为各大新闻媒体的热点。但承包之后，偷鱼、毒鱼事件接连不断，2000年1月1日，楠溪江主干流发生了一起罕见的大面积毒鱼事件，死鱼飘浮；在江面上，绵延两公里，鱼类造成毁灭性破坏，还危及两岸居民的饮水安全。有人认为这可能是沿江居民干的，在楠溪江承包以前，江水和鱼都是公共资源，人人可以捕捞。34随着人口的增加，以前人与鱼的生态平衡被打破，鱼的数量大大减少。有鉴于此，县渔政站出来推行分段承包，只有承包人才能打鱼。于是先打多打的人占便宜，承包人的掠夺性捕捞成了最“理性”的行为。一些承包人为防止养好的鱼游走，就分割河道，这又破坏

21、了河流的生态系统，同时大规模放养鱼苗成为不可能。为了可持续发展，县农业局出面推出了全流域承包。这一制度解决了分段承包时的一些问题，同时整条江的承包者有动力保护好楠溪江的渔业资源，由此提高了流域水资源配置的效率。但是公平问题并没有得到解决，沿江居民“靠水吃水”，祖辈都在江里自由打鱼为生，而这种非正式的权力被剥夺，又未得到补偿，于是偷鱼事件不断，出现了前面描述的毒鱼事件。35二、水资源统一管理的内涵水资源统一管理的概念在根本上与水的需求和供给管理有关。因此，可以根据下述两种方式考虑统一：一种是自然系统，对资源的可利用量和质量至关重要；另一种是人类系统，它从根本上决定了资源的利用、废物的产出和资源的污染，它还必须确定开发的优先顺序。统一可以产生