国有企业行政管理体制改革问题研究

1、深化国有企业行政管理体制改革问题研究摘要： 市场经济条件下，企业行政管理是企业生存发展 的重要影响因素之一，国有企业同样如此。随着社会主义市 场经济体制的逐步建立和企业转换经营机制、建立现代企业 制度 ,企业行政管理也面临着调整旧方式、适应新形势的任 务。加强和改进企业行政管理, 是搞好企业内部管理 ,适应市场经济和企业转机建制的重要环节;对于增强企业活力和发展市场经济具有重要意义。当前我国企业行政管理存在着 机构庞大臃肿、权力集中缺乏制约、企业行政管理人员观念 陈旧保守、 运转不灵、 效率低下、 人员素质良莠不齐等问题。 这些问题的产生是由于缺乏经济效益观念、行政法律和体制 不健全、旧观念的

2、束缚等原因造成的。实践中，我们要充分 运用先进的企业行政管理方法，尽量适应企业员工的需要和 特点，顾及社会因素及其各方面的影响，努力健全企业规章 制度，大力提高企业行政管理人员的素质，充分发挥和利用 人的内在潜能，获得最佳管理效果。本文从六个方面对来国 有企业行政管理体制改革的有关问题进行了探讨。包括国有 企业行政管理基本知识概述、国有企业行政管理体制改革的 重要性、当前企业行政管理体制存在的主要问题、改革的要 求和内容、深化国企行政管理体制改革的主要任务和工作重 点。本文主要运用管理学原理，同时结合市场营销学、市场经济学、政治经济学、制度经济学等方面的知识，对深化国 企行政管理体制改革进行了

3、简要论述，囿于笔者水平有限， 本文不成熟之处，请各位老师提出宝贵意见。关键词：国有企业 行政管理 制度 市场经济一、国有企业行政管理体制概述 国有企业，是按企业股份制构成形式比例划分的一种企 业组织形式，国际惯例中，国有企业仅指一个国家的中央政 府或联邦政府投资或参和控制的企业；而在我国，国有企业 还包括由地方政府投资参和控制的企业。政府的意志和利益 决定了国有企业的行为。国有企业行政管理体制，在以建立健全现代产权制度和 现代企业制度为核心的管理体制背景下，主要是国有企业的 指挥中心，是企业的中枢神经系统，它是以总经理为最高领 导、由行政副总分工负责、 由专门行政部门组织实施、 操作， 其触角

4、深入到企业的各个部门和分支机构的方方面面的一 个完整的系统、网络。 行政管理体系担负着企业的管理工 作；企业中除行政管理之外的工作， 都是某个方面的 业务 行政管理体系推动和保证着企业的技术（设计） 、生产（施 工）、资金（财务） 、经营（销售） 、发展（开发）几大块业 务的顺利、有效进行和相互之间的协调。改革开放以来，我 国国有企改革迈出了坚实步伐，特别是党的十四大以来，我 国国有企业围绕建立健全现代产权制度加快了改革的力度、- 2 -拓展了企业改革的深度，国有企业改革取得了显著成效。总 的来看，我国的国有企业改革是围绕如何管理国有资产，实 现国有资产增值保值目标进行的。要管好用好国有资产，

5、必 须按照现代产权制度“政企分开”的要求，全面厘清资产所有 权和资产经营权的关系，真正实现资产国家所有、经营权社 会化的目标，而国有企业行政管理体制改革则是管理体制改 革的重要组成部分， 行政管理主要是内部管理 ,也就是企业的 组织形势和管理模式，因此国有企业行政管理体制改革主要 围绕企业组织方式、企业管理模式、企业管理制度等方面进 行。二、国有企业行政管理体制改革的重要性通俗的来讲，企业行政管理是指依靠企业行政组织、按 照行政渠道管理企业的一系列措施和方案。所谓企业行政组 织 , 是指企业的行政组织机构。行政渠道则主要指企业行政 组织机构内上下级的领导和被领导的隶属关系,如厂长车间主任工段长

6、班组长 ;或公司总裁部门经理项目负责 人等的等级系列关系。行政管理的手段通常包括行政命令、 指示、规定、奖惩条件等。那么国有企业的行政管理体制改 革也是一样，都是通过制定一系列符合科学、具有较强操作 性的制度来实现企业的管理目标。长期以来，我国的国有企 业一直存在着“政企不分”的问题，政府对国有企业的干预一 直存在，国有企业的经营管理也存在某种程度的依赖政府的现象，因此，全面深化国有企业的行政管理体制改革就是彻 底实现企业所有权和企业经营权分开，进而实现“政企分开 “目标的重要保障，就是实现国有企业独立经营、走向市场， 按照市场经济规律来管理和经营，只有这样，才能保证国有 企业的经营符合市场规

7、律，保障国有资产保值增值，确保国 有企业做大做强，有效维护国有经济在我国所有制中的支配 地位。所以，深化国有企业行政管理体制改革意义重大，重 要性无容置疑。国有企业行政管理是企业参和社会化大生产及市场的 客观要求。在现代经济生活中，随着社会生产力的发展，生 产分工日趋专业化，这就要求一个生产流程中各个环节最大 可能协调一致。因此要有效的组织企业生产经营，就必须有 一定强制力的权威和服从机制即行政管理，否则，企业的 各项生产经营目标就可能因缺乏组织性而不能实现。企业内 以经理或厂长为首的行政管理系统运用行政手段，把企业各 环节各部门联合成一个健康有序的有机体，并通过各种行政 管理手段有效的组织企

8、业生产经营活动，是保证企业生存发 展目标顺利实现的重要保障。从管理学的角度来看，企业行政管理体系推动和保证着 企业的生产、资金、经营等业务的顺利、有效进行和相互之 间的协调。行政管理工作在其广度、深度、重要性及敏感性 等方面都不同于企业其他方面，也不同于政府机关的行政管- 4 -理，具有相当的特殊性。因此，在现代企业中，行政部门是 企业重要的管理部门。做好国有企业的行政管理工作是企业 有效运转的重要前提，也是企业经营者提高企业管理水平的 一个切入点。第一、能够使企业更好地适应形势发展的需要 改革开放以来，中国得到迅速发展，综合国力和竞争实 力大大加强。为促进中国更快更好地发展，科学发展观、建

9、设创新型国家、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农 村等重大战略思想和战略任务被提出，这不但是当前形势发 展的需要，而且对于国有企业的发展同样具有十分重要的指 导作用。而国有企业要想更好地贯彻落实这些战略思想和战 略任务，并以此为指导来促进企业取得更好的发展，就必须 通过企业行政管理来实现，也只有这样，企业才能更好地适 应形势发展的需要。第二、能够增强企业的核心竞争力除了经济实力以外，国有企业的核心竞争力在一定程度 上体现为企业的科技竞争力和可持续发展能力。而在一定意 义上来说，企业的科技竞争力体现为能否紧密结合时代要求 进行学习。企业行政管理在企业发展中发挥着服务和保障的 作用，企业在发展

10、过程中可以通过企业行政管理，努力打造 学习型企业，强化企业成员的学习，使企业积极学习先进的 管理理念、经营理念和科学技术，并且将其转化到企业的生产和发展中去。这样，就能提高企业的科技竞争力和可持续 发展能力，增强企业的核心竞争力。第三、能够保证企业平稳、有序地健康发展 在企业发展的过程之中，不时会碰到一些困难，企业的 职工也会存在思想和实际上的一些问题，这些因素，都是不 利于企业稳定、健康发展的因素。同时，国有企业需要同一 些政府管理部门打交道，以争取项目和资金。而国有企业行 政管理的任务，就是要努力同政府部们打交道以为企业争取 良好的外部环境，并且通过各种途径解决企业职工面临的思 想和实际困

11、难以及企业的困境，为企业发展取得良好的内部 环境。这样，就可以保证企业平稳、有序地健康发展。三、当前国有企业行政管理体制存在的主要问题 我国国有企业行政管理体制目前存在的问题很多，其中 突出的问题有两个：其一是企业行政管理效率低下；其二是 企业人力资源管理制度落后。首先来看，企业行政管理效率低下，管理效率低下简单 来说就是成本很大而收益甚小，也就是说国有企业在行政管 理上投入的成本（包括人、财、物等）很大，但是最终收获 不大，效率明显低下。主要表现在如下几个方面：1、行政机构庞大臃肿。我国的国有企业行政机构过于庞大臃肿，改 革开放以来，虽然几度精简，单收益甚微，结果是“精简、精 简，有增无减”

12、， 没有必要设立的行政机构大量出现。2、权力集中缺乏制约。权力过分地高度集中而又缺乏应有的监督 制约机制，导致一些国有企业工作人员官僚主义严重，家长 制、人身依附等封建主义的影响依然存在，严重影响企业决 策民主化、管理科学化的进程，在很大程度上挫伤国有企业 员工的积极性，使企业行政系统缺乏活力和效率。3 、行政法律和体制不健全。当前国有企业行政管理效率低下的根本 原因在于行政法律制度不健全，有些行政法规虽然已经制 定，但没有很好的执行。现代行政管理需要建立起科学的工 作程序和全面规范的管理规则。因此，行政管理体制不全， 机构设置不合理，规章制度不科学、不完善，以及对现代社 会新的科学技术方法推

13、广使用不力也是不可忽视的原因。4、行政机构运转不灵、效率低下也是重要原因。由于部门和环 节过多，造成行政机构某些部位和环节运转不灵，往往因扯 皮现象导致行政效率低下。主要表现有：解决问题的客观条 件己经具备，只因少数人反对，而长期得不到解决，如已经 作了正式决定，而且又是正确的，只是触及到某个部门、单 位的利益，这个单位和个人就找借口拒不执行。5、行政人员素质不高。尤其是部分国有垄断企业，行政工作人员的选 拔、录用、培训、考核、奖惩、升降、淘汰和辞退等人事制 度不健全，缺乏必要的竞争、激励机制。少数行政工作人员 思想政治素质不高，知识能力素质不强，遇事怕负责任和不 负责任，合自己利益的就干，不

14、合自己利益的就不干，直接- 7 -影响着行政效率的提高其次，国有企业人力资源管理制度相对落后，人力资源 浪费比较严重。人才资源是第一资源乃是当今世界的普遍共 识，我国也高度重视人才工作，明确提出了人才强国战略， 为我国又人力资源大国走向人力资源强国提供了坚强保障。 但是，纵观我国的国有企业，尤其是少数国家垄断企业，由 于处于垄断地位， 缺乏必要的竞争压力， 人力资源开发不足， 人才工作不到位，没有树立“人力资源是第一资源”的人才工 作指导思想，造成人力资源开发滞后，人才浪费严重，人力 资源管理。据调查，在大多数国有企业，根本没有设立专门 的人力资源管理机构，而是把人力资源管理任务委托于企业 长

15、期以来设立的人事管理部门，即使设立人力资源管理机 构，也没有赋予其相应的职责。绝大多数国有企业人力资源 部门的绝大部分日常工作仍然在围绕诸如人事考勤、档案管 理等事务性工作来开展，对人力资源发展规划、政策的制定 和完善、促进组织变革等方面的战略性工作很少顾及。企业 在思想上重视的仍然是产供销及其他部门。由于各项政策和 措施落实不到位，鼓励创新、鼓励探索的文化环境还很不完 善，在很大程度上抑制了员工积极性和创造性的发挥。 因此， 国有企业要有活力，离不开人才的合理流动和人才不断的自 我提高。让有用的人才到合适的岗位上去，充分发挥自己的 聪明才智，让不适合企业要求的人才流出去，但由于缺乏有效的人力

16、资源管理，使得员工岗位安排不当，员工工作效率 低下， 缺乏有效的绩效管理； 缺乏激励机制， 优秀人才流失。 虽然有些国企也制定了一些吸引人才、留住人才的政策性文 件，但这些文件要么因辐射面不够宽，要么因缺乏实施细则 而无法落实，甚至有的政策在执行中大打折扣，导致人才既 留不住也引不进来，企业发展缺乏后劲。我国国有企业由于 认识和操作不足，在对如何吸引、开发、使用人才，如何全 面提高员工的积极性和工作效益，尚缺乏足够的认识和有效 的措施，人力资源管理总体尚处于起步阶段。具体表现在以 下几个方面：第一，人才观念陈旧。在对人才的认识上，长 期以来很多人都认为人才就等于学历加职称，人才就应是全 才，直

17、接导致了社会上假文凭泛滥；在人才的使用上，论资 排辈、只上不下、只进不出，惟“亲”不惟“能”，一些有才华能 力的年青人经常受到排挤；在对人才的投人上，表现为对物 的重视超过了对人才培养的重视，资料显示我国对人进行投 资的支出远远低于各国平均数，而每年对物质资本的投资比 率大大高于世界上大多数国家。第二，管理制度缺乏。（ 1）缺乏有效的任选机制。这主要体现在企业人才缺乏市场化特 点。委任制、任免制等官僚化特征比较明显，市场配置作用 被人为削弱。导致员工追求工作的惟“上”性，即只看领导眼 色行事，而不注重工作的实效。 （ 2）缺乏有效的分配激励机 制。长期以来在分配方面形成的“吃大锅饭”等落后观念

18、仍很难在短期内革除，很多国有企业仍然存在平均主义分配，分 配结构和分配方式单一等现象。 （ 3）缺乏有效的培训机制。 很多企业只重视培训过程，而不重视培训效果，似乎培训费 花出去了。培训实施了，就万事大吉，导致培训形式化、无 效化。（4）缺乏有效的评价机制。考核是我国企业存在问题 最多的环节。 作为提高企业工作效率的重要环节， 由于人情、 面子问题，考核成了走过场，失去了其应有的效力，人浮于 事现象普遍化。第三，人员素质较差。国企传统的人事管理 基本上是一种业务管理。它仅在企业“需要”时发挥作用，如 人手不够时招聘员工，平时发放工资和管理劳保福利等。企 业对他们的要求也只是要求其能处理例行日常

19、事务，导致其 工作机械被动，没有研究分析，更没有预测，管理完全凭经 验，难以起到现代意义上的人力资源管理作用。企业的人事 部门成了“无专长人员的收容所”，这导致人力资源管理人员素 质普遍较低。五、深化国有企业行政管理体制改革的要求和内容 发挥作用的机制，一般来说，企业行政管理是通过以下 方式发挥作用的：制定计划。 既确定管理内容的目标和决定如何达到这些 目标。现代企业行政管理必须具有计划性，这是国有企业实 现行政管理科学化和保证行政管理成功的必要条件。- 10 -科学组织。 国有企业的各级行政管理人员必须明确工作内容，并将其按性质分类，逐级建立自上而下的责权关系， 保证行政管理管道畅通无阻。协

20、调指挥。 国有企业行政管理中采取的具体措施，调动 和协调各即行政管理人员按要求完成各项工作。统筹控制。 对指挥工作的各项措施进行监督、控制和调 整，包括建立激励机制、监督系统和制定奖惩条例并认真执 行。我们要深化国有企业行政管理体制改革，就是要根据现 代企业管理学原理，按照科学化、市场化和规范化的要求， 建立健全企业本身的行政管理体系（围绕组织进行管理）， 包括和政府的关系、和市场的关系、企业自身的管理制度， 约束制度、激励制度、人力资源开发机制等。从管理学的角 度分析，现代企业行政管理的目标来自于生产经营活动和行 政管理自身的要求。生产经营活动要求的行政管理主要侧重 于正常组织经济活动 ,包

21、括财务和销售管理、信息、沟通以 及公关和劳资关系等。本质上来讲，国有企业行政管理体制 改革的上述要求一般也属于企业生产经营范畴。生产经营活动要求的行政管理活动主要侧重于组织经 济活动，包括财务和销售管理、信息、沟通以及公关和劳资 关系等。实际上，这种要求一半属于企业生产经营范畴。本 文研究的国有企业行政管理工作本身则要求：- 11 -1 、实行和完善行政首长负责制。 实行行政首长（厂长 或者经理）负责制，建立以其为首的指挥系统是科学行政管 理的基础。 这就要求，首先必须明确行政首长的职责和权限， 保证其有足够的行政权力和必要的权威；其次必须保证行政 首长的管理措施有可靠的行政实施管道，再次，行

22、政首脑必 须有一个高水平的咨询机构，保证其管理措施不致因考虑欠 周或个人判断失误而产生负面影响。2、合理选择和设计行政组织机构。 国有企业行政管理是 以来行政机构和行政管道进行的，所以，选择和设计符合企 业内外特点的组织机构是保证行政命令、指示灯迅速流动贯 彻的重要前提，是达到行政管理目标的重要条件。行政管理 最忌机构庞杂、人浮于事、管道间沟通不畅、环节繁多，从 而造成公文旅行效率低下等弊病。因此，合理选择和设计行 政组织机构和行政管理科学化密不可分。3、选拔优秀的行政管理人才。 现代企业行政管理人员 要有和时代相适应的一般素质、能力和知识结构。一般素质 包括：良好的个性和心理特征、优秀的政治

23、素质、强烈的创 新素质和健康的身体素质。 能力结构包括： 以信息处理能力、 组织咨询能力、分析综合能力、择优决断能力和以善于选择 实施办法、用人知人善任、协调统筹全局、应变临阵不乱为 内容的决策制定能力。 知识结构则包括一般知识、 管理知识、- 12 -和技术知识三大方面。可以说优秀的行政管理人才是现代企 业行政管理制胜的法宝之一。4、确立正确引导、准确评价和适当奖励相结合的激励机 制。 企业行政管理的最佳化是现在恒大程度上取决于被管理 者的积极有效的配合和实施。因此对人的管理是现代企业行 政管理的核心工作，而通过建立有效的激励机制是有效实施 对人的管理的重要保障。只有实现了引导、评价、奖励三

24、者 的有效结合，激励机制才会在国有企业行政管理中圆满达到 预期效果。5、讲究行政管理的艺术性。 行政管理中还有许多艺术性 问题，真么时候下达命令或指标、怎样下达、词语如何表达 等，都须因人因时因地而已。这就要求行政领导善于行政管 理艺术，注重管理对象的心理因素、讲究说话艺术、善于把 行政命令转化为企业员工的自觉性行动。六、进一步深化国有企业行政管理体制改革的主要任务 和工作重点国有企业行政管理体制改革，首先是适应市场经济体制 的要求而转机建制和提高管理水平,其次还有以下几个方面的内涵 : 1、 按规范化要求 ,适当调整企业行政机构。目前 虽然企业行政管理已有相当长的历史,但行政机构仍存在诸多不

25、规范之处 ,如企业行政机构臃肿、人员配置紊乱、管理 渠道冗余复杂等。对这些问题 ,应从行政机构的体制和结构两方面加以解决。要明确各级行政机构的职能作用,按实用性和科学性原则去合理建立行政机构系统。2、 健全企业行政管理的领导体制。科学的行政管理体制包括三方面内容 : 以行政首长负责制为主 ,咨询机构为补充 ,建立有相应的行 政监督部门。我国现行的企业领导体制基本上是党政合一甚 至以党代政 ,未能给行政首长以真正有效的行政管理权 ; 有 的领导体制不健全 ,以行政首长的个人意志代替行政管理的 系统工作 ,或缺乏相应的辅助人员或没有相应的监督机构和 手段。这些都要逐步改进 ,以加强和提高行政管理工

26、作及其 质量。 3、定期评价业绩 ,择优使用行政管理人才。 企业人事 部门虽一直以业绩评价作为行政管理人员晋升的标准,但长期缺乏科学性和准确性 ,人为因素干扰太多 ,也有技术欠缺 因素 ,对于前者可用部门监督方法逐步消除,而对于后者则须从人才学角度 ,综合运用定量分析和定性分析等科学手 段 , 准确作出评价。总而言之,建立和完善现代国有企业行政管理是一项系统工程 ,需要外部环境 （国家政策法规及相 应的社会机制 ）和内部条件 （ 企业自身努力、先进的管理技 术和优秀的管理人才 ）两方面的结合 ,这些都有待于在市场 经济的发育完善和建立现代企业制度中尽快实现。由于现代 企业行政管理体系广泛，由于

27、篇幅所限，本文重点谈以下三 个问题：一是取消国有企业的行政级别问题 。众所周知，国有企- 14 -业目前是由行政级别的，和政府一样，国有企业也有部级、 厅级、处级、科级等行政级别。国有企业的行政级别是计划 经济时代遗留下来的，笔者认为，为了建立现代企业管理体 系，应当适时取消国有企业的行政级别。主要理由是： 首先 取消行政级别，让国企回归企业本色。取消国企行政级别是 大势所趋，是市场经济发展的必然。目前，上海、广州均已 经酝酿取消了国企的行政级别，这是早日建立一个适应市场 经济的国企新机制，也有助于增强国企的市场竞争力，为国 有资产保值增值服务。 其次 赋予国企行政级别有碍市场公平 竞争。国企

28、行政级别是计划经济的产物，可我们目前实行的 是市场经济，和公平竞争这个市场经济的基本规则背道而 驰。我们知道，目前仍然存在的国有企业，或多或少都以政 府做靠山，低价甚至无偿地享有土地资源，优先享受国家贷 款，垄断或半垄断了某些国家资源及相关产品的生产和销 售，等等。可是，民营企业却不能拥有这一切，受到严重挤 压的它们一开始就和国有企业处于不平等竞争的地位，导致 市场经济难以健康运转。 第三 国有企业因具有行政级别而效 率低下，严重浪费社会资源。改革开放前，全国所有企业都 是国有的，民间经商权刚一放开，绝大多数国有企业便纷纷 倒闭，少数没有倒闭的只能靠行政垄断来生存。为什么？最 主要的原因就是国

29、企是“玩钱”的行政部门，企业头头们都是 官员，他们当然要以升官为主要目的，而决定他们是否升官- 15 -的不是市场，而是他们的上司。在此情况下，企业经营的基 本法则就被放弃了，各类成本都大大高于民营企业，其效率 当然也就低下了。二是深化国有企业人力资源管理改革。 人力资源开发和管理，是国有企业行政管理体制改革的 重要内容，行政管理是需要人来实施的，因此必须全面树立 和落实“人才资源是第一资源”的观念，按照科学原理实施人 力资源开发，更新人力资源管理观念，树立“以人为本”的思 想理念，真正把企业的人才工作做好，真正做到人尽其才、 才尽其能的良好局面。 首先 要建立现代企业领导人员管理体 制，国有

30、企业要坚持党管干部的原则，把对企业经营管理人 员的管理和对资产的管理经营结合起来，构建现代企业领导 人员管理体制的基本框架，使现有企业干部管理制度适应法 人治理结构的要求。 其次 要将“以人为本”的思想理念落到实 处，这就要做到持之以恒，不能朝令夕改，要不断培育和完 善，使之成为企业的长期发展战略方针，作为树立企业形象 的一部分，加大对外宣传，达到一种品牌效应，从而可以吸 引更多，更好的人才为企业服务。同时，树立“以人为本”的 管理思想，重视人力资源的开发管理工作，必须紧紧抓住培 养人才、吸引人才、用好人才三个环节，建立科学严谨的员 工培训体系、激励体系以及灵活机动的人和事相适应的管理 策略，

31、使员工能充分分享企业成长所带来的好处，给员工发- 16 -挥潜能、施展才华提供舞台，使员工能感到成功的幸福，能 体会到人格受到尊重，能自觉养成开拓创新、敬业爱岗的良 好风气。第三 制定并实施人力资源规划， 优化人力资源配置， 健全绩效考评制度，完善多重激励机制。目前，国企组织管 理体制下的考核分配制度、 激励措施不完善， 员工的积极性、 创造性没有最大限度地发挥出来。本文所说的完善的人力资 源激励机制包括： （ 1）薪酬激励。通过调整国企内部收入分 配关系和实行特定薪酬制度等措施，加快拔尖专业技术人 才、高级技能人才薪酬待遇和市场价位的接轨进程，达到吸 引人才、稳定骨干的作用。 （ 2）事业激励。创造机会和条件 保证各类人才能够施展才华，满足他们的成就动机。以科技 人才为例，他们都希望在专业上有所建树，对提升专业领域 的成就、名誉以及相应的地位比物质利益有更强烈的需求。 （ 3 ）学习激励。有计划、有针对性地对优秀人才进行脱产 培训， 选送到高等院校深造等。 国有企业要树立“培训投资效 益”观念，另外，企业对员工的尊重和理解、 良好的沟通环境、 团队协作气氛也可以有效地培育员工对企业的忠诚和信任， 从而激