论我国行政复议制度的缺失与完善

1、论我国行政复议制度的缺失与完善2008级行政法二班张莹 20080640231内容摘要：行政复议制度是行政救济制度的重要组成部分，这一制度对于保 护行政相对人的合法权益，监督行政主体正确行使行政职权，维护社会公正与安 定有着重要意义。但由于其程序存在的一些缺陷致使行政复议制度没有发挥应有 的作用，针对该缺陷，并立足我国复议工作的实践提出了完善我国行政复议程序 的几点具体思路。关键词：行政复议管辖体制复议范围复议程序Abstract： the administrative reconsideration system is an important part of administrative

2、relief system, the system for the protection of the administrative relative persons legitimate rights and interests, supervising the administrative organs to exercise the administrative powers correctly, maintaining social justice and stability has important significance. But because of its procedur

3、e existence some flaws in the administrative reconsideration system did not play its due role, aiming at the defects, and based on our review of the practice of the perfection of the administrative reconsideration procedure a few specific train of thought.Key words： administrative reconsideration ju

4、risdiction reconsideration reconsideration procedure行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益， 依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请， 行政复议机关依照法定程 序对被申请的具体行政行为进行合法性、 适当性审查，并作出行政复议决定的一 种法律制度。我国在立法和制度实践上，行政复议被认为是一种层级监督的方式， 是上级行政机关行使对下级行政机关监督权的体现，强化了行政复议的监督功 能，弱化了它的救济作用。随着实践的展开，这种制度设计的弊端越来越凸显出 来，行政复议机构应有的独立性缺乏，使得行政复议所追求的层级监督功

5、能流于 形式；行政复议程序过于简单，缺乏可操作性，使得行政复议所不可或缺的公正 性得不到程序上的体现和保障。一、行政复议程序制度的现实问题（一）行政复议体制设置不合理行政复议机构的独立性是保证行政复议结果公正性的必然要求。国外类似我国行政复议机构的，如美国的独立控制委员会（及其行政法官）和英国的行政裁 判所都独立于一般行政机关，不受行政干预；也正是由于这种比较超脱的独立品 格，才能保证其裁判的公正性，从而在本国法律制度中确立了重要的地位。 我国 行政复议体制存在以下问题：.复议机构不独立我国行政复议法规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。目前，复议机关中负责法制工作的机构只

6、是复议机关的一个内部行政 机构，隶属于各级人民政府及其职能部门， 无独立的行政主体地位，需要完全听 命于所属行政机关及其首长，而且对行政复议案件也没有最终决定权， 只能将其 处理建议送交行政复议机关首长进行定夺。 在行政复议机关与纠纷一方当事人的 被申请人之间已经存在诸多利害关系的背景之下， 让一个隶属于行政复议机关的 内设机构去审理复议案件又怎能体现纠纷解决的底线公正？更重要的是，我国各级行政复议机构除了处理复议案件之外，往往还承担着诸如规范性文件审查、 执法监督、法制宣传、法制研究、文件起草等多项职能。在职能过多而编制又极 为有限的情况下，行政复议机构无法集中精力专事复议案件的审理。加之办

7、案人员的法律素养与行政经验普遍匮乏，实践中行政复议案件的办案质量、社会效果 就不难想象了。在行政复议案件的管辖方面，我国奉行“上一级复议”的原则，即一般情况 下行政复议机关是作出原行政行为的行政机关的上一级行政机关，特殊情况下行政复议机关是作出原行政行为的行政机关本身。由于无法避免“自己做自己的法官”，履行职责的复议机构难以作出公正的行政复议决定，行政相对人也难以信 服在这样的审查机制下做出的复议结论。行政复议本是行政法为保护行政相对人 合法权益而设立的一种行政救济制度，但由于缺乏独立法律地位且易受行政干扰 的复议机关来履行复议职责则难以实现行政复议制度的立法宗旨。.复议程序的非司法化我国在制

8、定行政复议法时，对行政审查制度的定位受到行政复议程序非司法化思 想的主导，把行政复议完全等同于行政系统内部的自我纠正错误的制度。所谓非司法化，就是为了避免使行政复议“司法”化。所谓行政复议司法化，是指在坚 持行政复议制度专业性、效率性的同时，吸收和借鉴司法程序的某些原则和做法， 并使两者有机结合，从而使行政争议得到公正、及时的解决。行政复议司法化， 应该包含两个方面的内容。首先，它是指行政复议组织应该具有独立性， 行政复 议活动不受外来干预。其次，它是指行政复议程序借鉴和吸纳诉讼程序某些制度， 因而呈现出司法化的特性。由于中国的行政复议制度从立法意图和制度内容上已 经兼顾了上述要求，所以在某种

9、意义上已经具备了司法化的特征， 只是司法化的 程度的不够。其理由是，为了体现行政复议作为行政机关内部监督的特点， 不宜、 也不必搬用司法机关办案的程序。 因为，国家权力从本质上说是不可分割的。 但 为了适应不同社会任务的需要，根据使命和责任的不同，国家权力又分为不同特 性的权力，只有当不同权力在各自使命和责任范围内充分发挥自己的特长，国家权力作为一个整体才能像链条一样发挥整体功能。行政复议作为一项行政权力， 应当充分体现行政权的特点，如简便、效率、专业化，才能真正发挥其在整个国 家权力之链中的优势。至于这种行政权力可能引起的弊端， 如不公正甚至“官官 相护”，可以通过行政诉讼来解决。这是减少司

10、法化的主要理由，即将行政复议 非司法化所可能引起的问题的解决希望，寄托在行政诉讼制度上。也正因为如此， 在制度设计上，不服行政复议决定的，原则上都可以向法院提起行政诉讼。 这种 定位并非是学者们单方面的解读，而是立法提案机关和立法工作部门明确的宣 示。国务院提请全国人大常委会审议行政复议（草案）的议案中，在立法说明部 分用两处文字不厌其烦的表明了这一意图。该立法说明中开宗明义地指出：“行王万华：行政程序法研究，中国法制出版社 2005年版，第142页。李洪雷：行政复议制度改革应处理好四组关系，载法学研究2004年第25期杨海坤，黄学贤主编：中国行政程序法典化，法律出版社1999年版，第85页。

11、政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正 确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维 护社会稳定，具有重大意义”；在说明指导原则时，再次强调各项制度设计体现 行政复议作为行政机关内部监督的特点， 不宜也不必搬用司法机关办案程序，使 行政复议“司法化”。行政复议法出台后，国务院曾专门下发文件部署该法 的贯彻实施事宜，其中又重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监 督制度”，事实上是将行政复议与现有的行政监察、层级监督和信访制度相提并 论。由于这种思想对行政复议法

12、的影响， 不可避免地使行政复议法植入了 一些严 重的先天缺陷。如行政复议机关失去了应有的相对独立性、 行政复议程序过于简 单、行政复议审查方式不适应公正要求等等，这使得行政复议制度实施之初的几 年里它的功能并未得到真正的发挥。（二）行政复议审查范围不全面我国现行的行政复议法对复议范围的规定分为两部分，前一部分规定了 行政复议机关应予受理的行政复议事项，后一部分规定了行政复议机关不予受理 的事项。应予受理的事项包括具体行政行为和部分抽象行政行为引起的争议。主张具体行政行为在复议范围而抽象行政行为不在复议范围主要理论依据 有：一是认为依照宪法、组织法及人民代表大会政治制度，确认了撤销、纠正抽 象行

13、政行为的权力只能属于权力机关和上级行政机关，以其他形式和程序予以监 督。抽象行政行为涉及的都是广泛对象的普遍性问题，与行政对策与决策有关， 属于立法或立法性质的行为，不宜以个人救济形式去裁决是非；二是认为抽象行 政行为并不直接、现实地调整主体个人的权利，只是一种可能与前提，只有通过 具体行政行为才能涉及到个人的权利、侵犯个人的权利。既然抽象行政行为之下 没有现实的侵权，当然就无需通过复议救济来解决。但是违法的抽象行政行为也同样会侵犯行政相对人的合法权益。抽象行政行为和具体行政行为一样都是行 政主体行使行政职权的行为，它直接与现实地调整着个人的权益。抽象行政行为 主要就是在执行法律、法规的原则与

14、规定，同时也是在调整、规定对象主体的权 益或权利义务关系，而这种规定与调整毕竟是一种职权行为， 是具有法律上的约 束力和公定力的调整，一旦依法作出就要产生、变更、消灭一定的法律关系，就 要在行政相对人与行政主体之间建立起一定的法律关系。并且由于它具有向后遍、反复适用的约束力，如果它是违法的行政行为，那它对行政相对人权益的危 害更大、更广。止匕外，现行体制下对抽象行政行为的监督途径，主要有人大和上 级行政机关的监督，备案审查、法规清理和诉讼监督，行政复议机关审查具体行 政行为时的间接监督。这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。 究其原因无外 乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督

15、，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相 关人参与，同时缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的 关系，使得上述监督形式有名无实。因此，将抽象行政行为纳入行政复议范围有 利于对行政主体行政行为的监督。（三）行政复议书面审查方式的存在及其缺陷行政复议法第22条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法”，这信春鹰：WTO与中国行政法制改革，社会科学文献出版社 1999年版，第284页 杨小君：我国行政复议制度研究，法律出版社2002年版，第82页。杨小君：我国行政复议制度研究，法律出版社2002年版，第97页。是行政复议程序规定的一项基

16、本制度， 所谓书面审查，就是指行政复议机关对复 议申请人的申请书和被申请人的答复书以及其他相关书面材料进行审查，一般情况下，不再向复议参加人和其他相关组织和人员进行调查了解情况。书面审查的存在是由行政复议制度所遵循的原则和复议活动的特点来决定 的，行政复议法之所以坚持书面审查的方式， 理由有以下几点：一是体现了内部 监督的特点，行政复议实质上是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。行政复议机关的主要任务，是依申请人的申请，对被申请人所作出的具体行政行为 进行审查，审查该行政行为是否违法或者有无不当之处，以解决行政争论。行政复议机关作为上级行政机关，主要是指挥、领导下级行政机关正确开展行政执法

17、， 根据行政复议申请书的要求，针对被申请人在作出具体行政行为时已经取得的证 据材料和适用的依据等书面材料进行审查， 这便体现了行政内部监督的特点；二 是保证了行政复议的效率。采用书面审查方式，既没有完全适用司法的审查方式， 也没有花费复议参加人大量的时间进行庭审活动，一方面能够迅速了结行政争 议，及时地保护行政相对人的合法权益，另一方面也可以尽快排除依法行政的不 畅，提高行政效率，从而避免不适当的增加行政复议成本； 三是有利于行政复议 机关充分发挥专业化的优势。行政复议活动是在行政系统内部展开的， 具有较强 的行政专业性，复议机关在审理中通过对书面材料的审查， 都往往易于认识和把 握具体行政行

18、为，因此在一般情况下，复议机关无需通过复杂的审理方式来认定 和把握具体问题。但是从近年的实践来看，书面审查方式的缺陷也是显而易见的， 其中反映出 来的指导思想，与行政复议是救济个人权益的制度以及行政复议是解决纠纷的争 论制度这一基本属性是不相适应的：第一，它与行政复议的公开原则不符。公开、公平、公正是现代法治的主要 内容与基本精神，在行政管理制度中，这三个原则越来越成为对行政管理、行政 执法的基本要求。我国行政复议法第四条就明确将公开的要求作为一项基本 原则肯定下来，这就是说，整个行政复议制度应当充分地贯彻并具体地体现这一 公开原则，而不能与之相左。行政复议公开原则主要包括行政复议的依据公开、

19、 处理过程公开和复议结果公开，三者有机结合，缺一不可。过程公开是行政复议 公开的关键，只有过程公开，才会有对处理结果的理性评判，不知道过程只知道 结果，人们只会是“感觉”结果，而不能理性地认识与评判结果。就行政复议整 个程序来看，关键的环节就是审查环节，纠纷双方当事人的是与非，对被申请具 体行政行为的法律评价，就是在这个环节中进行的，实际上也是在这个环节中完 成的。由以上分析可以看到，无论从过程公开在公开原则中的关键地位来看，还是从审查环节在行政复议程序中的重要作用来看，行政复议审查环节的公开是整个行政复议公开原则与基本制度的关键内容和要求， 行政复议公开原则当然应当 贯彻与体现在这一方面或这

20、一环节上。 按照行政复议法对于复议审查方式的 规定，原则上实行只对书面材料进行审查。而对书面材料的审查是行政复议机构 工作人员自己坐在办公室进行的类似于阅文式的审查，换言之，基本上是复议机构闭门进行的审查。对于这种闭门式审查，当事人既无从对有关证据进行质证争 辩，也无法知晓复议机构对错综复杂甚至相互矛盾证据材料的认识过程与逻辑理 由。这样一来，行政复议审查阶段似乎成了 “台后戏”，一切都取决于复议机构 或承办人员的“内心确信”，结果变得不可捉摸。虽然复议法也规定“行政复议杨景宇：关于中华人民共和国行政复议法（草案）的说明，载宋雅芳主编行政复议法通论，法律出版社1999年版，第283页。机关负责

21、法制工作的机构认为有必要时， 可以向有关组织和人员调查情况，听取 申请人、被申请人和第三人的意见”。但是何为有必要？取决于行政复议机关负 责法制工作的机构的主观判断，缺乏客观标准，容易造成复议主体的随意性，有 违程序正当原则。第二，它与行政复议的争讼特征相违背。 行政复议不仅是行政机关层级监督 的一种形式，更重要的它是解决行政纠纷的争讼制度。 行政复议主要是为了保护 公民、法人或其他组织合法权益这一宗旨而设立的， 只有公民、法人或其他组织 才能启动行政复议程序。所有随之而进行的复议活动与过程都是为了解决这一纠 纷，这正是行政复议程序的最大特点一一行政救济与行政争讼。行政复议的程序制度应当充分反

22、映这一争讼特点。 而争讼就是一种当事人各方的对抗、 争辩。首 先是对纠纷事实的证明、质证，其次是对法律依据的证明、质证，最后是纠纷各 方对对方证明的事实与法律依据进行质证反驳，有明显的对抗性、争辩性。是非曲直只有在这种争讼程序中才能得以清晰起来，在此基础上所形成的复议决定也 才会有坚实的基础。而书面审查方式极大地弱化了这一争讼特征，使纠纷各方当 事人“面对面”对抗争辩无法实现。实行这种复议审查方式，不可避免地存在如 下缺陷：其一，它省略了各方当事人对对方陈述事实与依据进行据实据理反驳的 内容；其二，缺少各方当事人“面对面”的调查、核实与质证，使得本可以通过 此“面对面”质证弄清楚的事实变得更为

23、困难和模糊不清；其三，忽视了纠纷各 方当事人程序上的权利，使其通过质证或对抗争辩形式实现诉权的途径受到了极 大阻却，有话不能说于当面，有理不能陈于当面，有冤不能喊于当面；其四，由 于审查方式的单方面职权主义色彩浓厚，缺少“面对面”的对抗争辩，使得复议 结果的可信赖程度大大地降低，存在着难以取信于当事人和难以取信于民的尴 尬。而这四个方面的缺陷，都是由于书面审查原则无法体现争论这一基本特性所 致。第三，书面审查方式不足以查清案件事实。 行政复议面对的行政纠纷，一般 来说都不简单明了，更不会“一目了然”。换言之，对于事实、对于是非，双方 当事人都会有争议，各有相应的证据材料，各有相应的依据、理由，

24、尤其是对有 一定复杂性的案件纠纷，复议机构仅凭书面的审阅材料，恐怕难以查清全部事实， 难以再现已经发生过的事实与行为等。更关键的是，由于双方当事人各执一词， 站在各自的立场上呈递书面材料，对这些书面材料不可能不加审核与分析地予以 采用、采信，还要进行“去伪存真”的鉴别取舍，还要对现象与本质问题进行分 析判断，而这些过程，显然不是仅靠书面审查方式就可以完成的， 必须要进行“面 对面”的调查、质证。所以说，书面审查方式为不能适应行政复议查清事实、解 决争议的目的。二、如何完善行政复议制度我国行政复议法的基本立法宗旨应是及时公正地解决行政争议， 保护公 民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法

25、行使职权。 因此要完善我 国的行政复议体制，那么得从多方面考虑。（一）重构我国行政复议管辖体制行政复议体制设计的好坏直接影响到立法宗旨的实现。完善我国行政复议制度，最为迫切的切入点是改变行政复议审查不独立的现实地位。从国外和我国台刘淑满：完善我国行政复议制度的思考，载法制与社会：旬刊 2011年第24期 叶必丰：行政法学，武汉大学出版社1996年版。湾地区来看，独立复议机构主要有两种模式，一是英美模式。英国设有行政裁判 所，既不隶属于法院，也不隶属于行政系统，裁判所及其人员地位独立，办案不 受行政机关及其官员的干涉；美国各州设有行政听证办公室，隶属于州政府，但 与其他行政部门均享有独立的法律地

26、位。 二是欧陆国家和台湾地区的模式。 这些 地区设立了隶属于行政机关的复议机构，但不允许地方职能部门依据行政指导或 行政领导关系作为下一级部门的行政复议机关， 从而有效避免了行政复议实践中 普遍存在的因管辖所引起的部门保护弊端。鉴于我国行政复议机构数量众多，有十分分散，无法形成一套统一的行政复 议体系的现状，我们提倡借鉴台湾地区的做法。在县级以上人民政府设置专司行 政复议职能的机关一一行政复议委员会，赋予其独立主体地位和法律人格，由其 以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件。这样，就将现有的各行政机关所 拥有的行政复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使。行政复议委员会在 全国范围内形成四

27、级：即县级政府设立的行政复议委员会、市级政府设立的行政 复议委员会、省级政府设立的行政复议委员会、国务院设立的行政复议委员会。 这些复议委员会在管辖复议案件的权限上的分工是：对县级政府各部门、乡（镇） 级人民政府以及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的， 由县级政府设立的行政复议委员会管辖；对市级政府各工作部门和县级人民政府 作出的具体行政行为不服申请复议的，由市级政府设立的行政复议委员会管辖； 对省级政府各工作部门、市级人民政府以及省级人民政府的派出机关作出的具体 行政行为不服申请复议的，由省级政府设立的行政复议委员会管辖； 对国务院各 部门和省级人民政府作出的具体行政行为

28、不服申请复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。设立统一的、专门的行政复议委员会后，所有的复议案件都要 纳入新的复议管辖体制中来，不再存在由上级主管部门管辖和由原行政机关管辖 的问题了，各行政机关集中精力履行好各自的管理和服务职能，而由复议委员会专司复议职能。各级行政复议委员会虽然同本级政府之间存在行政隶属关系， 对本级人民政府负责，但它们应具有很强的独立性，能以自己的名义依法独立行 使行政复议权，不受本级人民政府的非法干涉。同时各级复议委员会之间也不存 在领导关系，而是业务指导关系。上级行政复议委员会对下级委员会给予必要的 指导和帮助，还可以组织下级复议委员会的人员进行培训， 但不能干涉下

29、级行政 复议委员会对复议案件的审理工作。（二）进一步扩展我国行政复议范围在美国，行政机关的行政行为可以分为两种：规章制定和行政裁决。规章制 定也就是行政机关为了规范受它管辖的对象的今后行为而制定新准则的活动；行政裁决则是行政机关把法律或政策适用于某一特定案件的事实活动。这种划分相当于我国的抽象行政行为与具体行政行为的划分。 但是根据联邦行政程序法 第53节第4款的规定，各机关应给予利害关系人申请修改或废除法规的权利， 而这种申请与行政裁决的申请并不相同，只有在行政规章针对特定相对人或其结 果使特定的相对人受到影响时才能对行政规章制定行为申请裁决。法国的行政救济制度相当于我国的行政复议制度。它的

30、行政救济范围是行政行为，这些行政行 为包括行政机关制定普遍性规则的行为， 如制定行政管理条例的行为，也包括行【美】丹尼尔霍尔行政法：行政在民主 ，新泽西出版社，2002年版，第162页。石佑启、王成明：论我国行政复议管辖体制的缺陷及重构，载.环球法律评论2004年第1期【英】伯纳德、施瓦茨：行政法，徐炳译，群众出版社 1996年10月版，第166页。政机关对具体事件进行处理的行为，即具体行政行为，如处罚等行政行为域外诸多国家把抽象行政行为纳入行政复议审查范围的做法对于我国行政 复议制度的发展与完善具有借鉴作用。我国行政复议虽然规定了部分抽象行政行 为的审查，但仅限于同具体行政行为的一并审查，

31、且排除了对规章的审查。为了 更好地保护行政相对人的合法权益及公共利益和监督抽象行政行为，行政复议法应当允许行政相对人单独提出对抽象行政行为的审查中请。其次，抽象行政行为的受理范围应该由现在的相关规定扩大到规章。规章同其他具有普遍约束力的决 定、命令，都是执行法律、法规的行为，是将法律、法规规定具体化、运用于实 践的过程。在这个过程中，因为多种因素的影响，行政规章必然存在着是否正确、 准确反映与贯彻法的本意与规定的问题以及是否违法的问题。并且行政机关之间也会因处于只考虑机关的利益而制定相互冲突矛盾的规章。这些规章若用于行政 管理时势必造成行政管理秩序的紊乱。 一旦规章违法，则导致行政管理违法。又

32、 由于它是抽象行政行为，具有向后的反复适用的普遍约束力，因而对相对人的权 益及公共利益危害更大。对行政规章要进行及时、经常的监督与纠正，因而有必 要把行政规章纳入行政复议审查的范围。等条件成熟可以将抽象行政行为的审查 的范围进一步地拓宽。（三）建立行政复议听证制度针对有关书面审查存在的问题，域外有些国家的机构设置可以为我们提供很 好的借鉴：在英国，绝大多数行政裁判所审理行政案件采取口头审理、言词辩论的开庭方式，只有个别裁判所在特定情况下实行书面审理。在美国，基于宪法正当法律程序条款的要求，行政机关作出行政裁决必须充分听取当事人意见即听 证，正式程序裁决更要求审判形式来公开听证过程， 非正式程序

33、裁决也应提供最 低限度的保障如事先通知、口头或书面提出意见、说明理由等，一般不要求公开， 但利益受影响者可利用情报自由法的规定， 查阅作出行政决定的有关文献，这也 是一种公开方式。德国行政程序法第10条要求，行政程序不受一特定形式 约束，行政程序的进行应力求简单和符合目的。行政复议程序亦受此原则约束， 故不能贸然地全面搬用公开性、言词审理的做法，但也必须注意合乎程序规定的 公开原则，如听取意见、咨询及阅卷等，而且目前在由委员会或咨询会实施的复 议程序中己明确采用公开的言词审理方式。现代行政程序中的听证，是指“行政机关在作出一项影响相对人权利义务的 行政决定前，应当给予行政相对方参与并发表意见的

34、机会，行政机关就有关事实问题和法律问题广泛听取利害关系人意见，以保证行政决定的合法、合理和程序 性法律制度。听证作为一项重要的程序制度，已成为现代行政程序法的核心制 度。”“是否能够保障充分的说辩是反映现代纠纷解决机制公开、公平的睛雨表。现代复议制度从本质上应围绕论辩展开。”将听证制度引入行政复议审查程序存在着必然与合理性。首先，行政复议法贯彻公开、公正的原则，而以书面审查为原则的审查方式与这一原则相违背， 在实际工作中，有的相对人就是因为无法亲身参与到行政复议案件的审查过程中 而对复议制度信心不足。而听证制度则改变了这一困境，使当事人充分了解行政傅思明：中国依法行政的理论与实践，中国检察出版

35、社2002年11月版，第211页。姜明安：外国行政法教程，法律出版社1993年版，第207-208页。王名扬：美国行政法（上），中国法制出版社1995年版，第553页。【德】弗里德赫尔穆胡芬：行政诉讼法，莫光华译，法律出版社 2003年版，第102-106页应松年：比较行政法学，中国出版社1999年版，第295-296页。朱新力：行政复议应向司法化逼迫，载法学研究2004年第2期，第148页。复议活动的具体情况，使他们消除疑虑，增强了对行政复议的信心；其次，有的 复议案件案情复杂，仅依靠书面审查难以解决问题，听证制度的引则有利于行政 复议机构客观全面地弄清案件事实， 通过双方当事人的陈述、申辩

36、和质证，行政 复议机构可以理顺关系、辨明真伪、消除误解，这既提高了办理案件的质量，又 维护了行政相对人的合法权益。实践证明，听证这一装置功效显著。行政复议实施条例引入的重大、复 杂案件可以采取听证方式审理，既可以实现人们对复议制度运作的道德需求，又 能实现人们对复议制度的高效（益）愿望。在公安机关内已有一些成功的实践范例，个别复议案件较少的公安机关，如嘉兴市公安局甚至机会做到了凡有条件 的复议案件都采用听证，并且已取得了较好的社会效果。（四）引进行政复议调解在国外，有许多国家在行政复议中专门规定了调解模式。如英国的天然气法案中就专门设立调解仲裁署，受理有关石油和天然气开采的纠纷。该法案规 定，

37、“在第一次调解听证会之后，如果申请人没有撤回申请书，诉愿或纷争没有得 到解决，调解员可以驳回申请，也可以再设置一个或更多的调解听证会；如果调 解员认为诉愿或纠纷不可能通过调解得到完全解决，则可以作出拒绝进一步调解审理的决定。”在美国，一般除法律特别规定之外，任何纠纷都可以通过调解 来处理，只要当事人和主审行政法官同意即可。当事人中任何一方可以要求举行 审前调解会议，如果有一方反对则不能实施调解。澳大利亚的有关法律法律，如 维多利亚省民事与行政裁判所规定，调解员的职责是努力解决争议。调解员要给 任何一方当事人以倾诉与倾听的机会 ，还可以帮助当事人生成解决争议的机会 和途径，但不准给出建议等。在我

38、国，从行政复议法到行政复议法实施条例均体现了立法对行政 复议是否适用调解的价值取向。虽然行政复议法不存在具体有关复议调解的 明文规定，但依照该法第25条的精神，实质上具有和解劝告的功能。行政复 议法实施条例第50条规定，有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、 合法的原则进行调解：其一，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法 规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；其二，当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当 制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果， 并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事

39、人签字，即具有法律效力。 调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的， 行政复议机关应当及时作出行政 复议决定。在行政复议法律关系中，双方当事人的地位是平等的，复议的这一特 性有利于营造当事人之间相互协商、调解的氛围。调解在解决纠纷方面有许多的 优点，主要是方便、快捷、灵活变通、成本低廉，能够准确找出问题的真正所在。“便捷、高效、低廉、便民”的复议特点，正好说明复议过程中确实有存在调解 的必要性。调解手段的运用有助于复议作为一项纠纷解决机制的独特优势的充分 发挥，有助于行政争议的顺利、彻底解决。朱新力：行政复议应向司法化逼近，载周汉华主编行政复议司法化：理论、实践与改革，北京大学出版社2004年版，第89页。李立：行政复议程序全程公开后一一行政机关的自我革命，载法制日报2003年2月12日。参考文献1,沈福俊：中国行