公共管理学教案

1、公共管理学教案第一章 公共管理导论 重点问题：公共管理的性质公共管理理的研究究途径与与公共管管理学的的性质公共管理理与私部部门管理理的区别别和联系系新公共管管理公共管理理的时代代挑战1、1 公共共管理的的意义 自200世纪770年代代以后，各种冠冠以公共共管理的的研究著著述层出出不穷，但何谓谓公共管管理，可可以说是是众说纷纷纭，不不能定于于一案。 皮瑞和和克来姆姆的观点点：公共管理理是一种种新的途途径，它它是传统统公共行行政的规规范取向向以及一一般管理理之工具具取向的的结合体体。公共共管理的的重点是是将公共共行政作作为一种种职业，并将公公共管理理者视为为职业的的实践者者，而非非政客或或政治家家

2、。卡尔森和和欧尔曼曼的观点点：公共管理理是对行行政的一一般方面面科际整整和的研研究-它将将人力、财力、物资、信息和和政治资资源的管管理与管管理学的的计划、组织、控制职职能相结结合。奥托、海海蒂和沙沙夫里茨茨的观点点：公共管理理是公共共行政或或公共事事务广大大领域的的一部分分，其可可谓综合合了公共共行政的的方案设设计与组组织重建建、政策策与管理理规划、经由预预算制度度进行资资源分配配、 财财务管理理、人力力资源管管理以及及各种方方法与艺艺术。公公共管理理将公共共行政视视为一门门职业，将公共共管理者者视为职职业的实实践者。公共管管理关注注那些能能够将理理念、政政策转化化为行动动规则的的管理工工具、

3、技技术、知知识和技技巧。波兹曼与与史陶斯斯曼的观观点：公共管理理就是对对政治权权威的管管理。如如果不考考虑组织织的性质质，大部部分管理理工作和和任务是是具有共共通性的的。但公公共管理理的主要要领域是是在政治治系统下下，一旦旦政治权权威进入入管理戏戏局，管管理的游游戏规则则就会改改变。休斯的观观点：与管理相相比，行行政的范范围更狭狭小、功功能更有有限，因因此，从从公共行行政到公公共管理理的变化化意味着着理论和和功能的的变化。公共行行政是服服务公众众的活动动，公务务员执行行从其他他方面产产出的政政策。它它关注程程序、将将政策转转化为行行动以及及机关管管理。管管理包括括行政，但同时时意味着着以最大大

4、化的效效率实现现组织目目标以及及对结果果的责任任。-公公共行政政的焦点点在于过过程、程程序以及及顺序性性，而公公共管理理包括的的更多。公共管管理者不不仅仅遵遵循指示示，而且且关注达达成结果果以及为为达成结结果而承承担的责责任。本书的观观点：公共管理理：公共共管理是是以政府府为核心心的公共共部门整整合社会会的各种种力量，广泛运运用政治治的、经经济的、管理的的、法律律的方法法，强化化政府的的治理能能力，提提升政府府绩效和和公共服服务品质质，从而而实现公公共的福福祉与公公共利益益。公共管理理作为公公共行政政和公共共事务广广大领域域的一个个组成部部分，其其重点在在于将公公共行政政视为一一门职业业，而将

5、将公共管管理者视视为这一一职业的的实践者者。公共共管理的的性质在在于：公共管理理承认政政府部门门治理的的正当性性；公共管理理强调政政府对社社会治理理的主要要责任；公共管理理强调政政府、企企业、公公民社会会的互动动以及在在处理社社会及经经济问题题中的责责任共负负；公共管理理强调多多元价值值；公共管理理强调政政府绩效效的重要要性；公共管理理既重视视法律、制度，更关注注管理战战略、管管理方法法；公共管理理以公共共的福祉祉和公共共利益为为目标；公共管理理将公共共行政视视为一种种职业，而将公公共管理理视为职职业的实实践者。1、2 公共管管理学的的发展与与研究途途径公共管理理之发展展：公共管理理一词首首次

6、出现现在200世纪330年代代。严格格来讲，公共管管理作为为一个研研究领域域，其正正式产生生于200世纪77080年年代，导导致公共共管理产产生的主主要原因因，有学学科发展展方面的的因素，也有现现实的背背景。1、公共共管理发发展之学学科背景景：公共行政政学的发发展，以以行政学学家亨利利的观点点，经历历了不同同时期的的典范变变迁：第一阶段段：政治治与行政政二分法法（1990019926）第二阶段段：行政政原则（1922719337）第三阶段段：公共共行政即即政治学学（第二二次世界界大战后后）第四阶段段：公共共行政即即管理学学（从119600年至770年代代起）2、公共共管理发发展的时时代背景景：

7、导致公共共管理兴兴起的时时代因素素主要有有以下几几个方面面：（1）政政府规模模的扩大大和政府府角色的的膨胀以以及社会会对政府府之不满满。（2）经经济因素素与财政政压力。（3）社社会问题题与政府府不可治治理性的的增加。（4）新新右派学学说与保保守主义义政治意意识形态态的巨大大影响。公共管理理的研究究途径以以及特质质：公共管理理作为一一个相对对独立的的研究领领域兴起起于200世纪77080年年代。依依公共管管理学家家波兹曼曼的观点点，尽管管研究途途径及理理念有差差异，但但就概念念的演进进而言，大致可可分为两两种研究究途径，即公共共政策的的途径（Pubblicc pooliccy AApprroac

8、ch，简简称P途途径）以以及企业业管理（Bussineess Appproaach，简称BB途径）。1、P途途径下的的公共管管理P途径下下的公共共管理理理论研究究认为，公共管管理必须须与公共共政策的的形成与与制定密密切相关关。它一一般将公公共管理理者界定定为高层层次的政政策管理理职位，而非日日常行政政事务的的管理者者，同时时特别强强调具有有政策制制定权的的高级行行政主管管的管理理策略。依此，自然相相当重视视公共管管理的政政治面向向。以研研究取向向而言，P途径径十分重重视非理理论性的的、非量量化的、以实务务为基础础的规范范取向；在研究究方法上上，大多多是采用用个案研研究法，因此，P途径径代表公公

9、共事务务管理的的“柔性面面”，政策策分析则则代表公公共事务务管理的的“硬性面面”。2、B途途径的公公共管理理在20世世纪700年代，企业行行政管理理学院受受管理思思潮的影影响，开开始重视视工商政政策与管管理战略略，不再再着重于于内部行行政管理理的机制制与过程程，于是是纷纷改改名为管管理学院院。受此此影响，一些公公共管理理学者发发展起BB途径的的公共管管理。B与P途途径的公公共管理理相比，有如下下不同之之处：前者之课课程设计计依商业业学院的的传统，后者则则依循公公共政策策学院的的传统；前者并不不强调公公共与私私人组织织的差异异性，后后者则特特别凸显显公共组组织的特特殊性；前者企图图与公共共行政合

10、合流，后后则企图图摆脱公公共行政政，而形形成一个个独立的的管理领领域；前者重视视策略与与组织间间的管理理，是过过程取向向的，因因而非常常强调组组织设计计、人事事与预算算等问题题；后者者则强调调政策与与政治问问题。前者主张张采用量量化分析析，后者者则采用用个案研研究法。学者波兹兹曼对二二者提出出更深入入的看法法：P一心一一意想划划清与传传统公共共行政的的关系，B的公公共管理理学者与与行政学学者，特特别是认认同“公共行行政即管管理学”的学者者，有较较密切的的关系与与相似理理念。P的公共共管理学学者认为为公私部部门管理理有别，B不认认为公私私部门的的管理有有什么质质的差异异，而主主张以较较严谨的的态

11、度发发展实证证理论来来描述与与解释公公私部门门的异同同。在此此前提下下，他们们偏好、认同并并接受企企业管理理的概念念与工具具，并将将之引入入运用于于公共部部门的管管理上。P几乎完完全依赖赖案例研研究为获获取知识识的工具具，B兼兼采案例例研究与与量化研研究作为为教学研研究的方方法。P的公共共管理者者长于个个案的处处理与分分析，BB的公共共管理者者比较重重视学术术的研究究与理论论的建构构，长于于从不同同的学术术领域中中吸取有有用的理理论、技技术与方方法。P的公共共管理学学者以高高层管理理者特别是是政治性性任命人人员为主要要教学研研究对象象，B的的公共管管理学者者以具备备文官资资格的公公共管理理者为

12、主主要教学学研究对对象。公共管理理学之特特质（1）公公共管理理基本上上是一个个整合性性的概念念。（2）公公共管理理是将私私部门的的管理手手段运用用于公共共部门，但并未未改变公公共部门门的主体体性。（3）公公共管理理重视与与外部环环境的关关系，强强调以最最高管理理者的战战略设计计、政策策设计为为焦点。（4）公公共管理理不完全全等于“政府管管理”，而意意味着一一种新治治理。（5）公公共管理理强调价价值调和和与责任任。（6）公公共管理理关注和和重视政政府改革革与再造造。（7）公公共管理理是一个个科际整整合的研研究领域域。1、3公公共管理理的特质质以及与与私部门门管理的的区别二者的差差异：在政治权权威

13、与经经济权威威方面：公共管理理的主体体乃为政政府，政政府虽然然是公共共服务的的提供者者，但也也是政治治权威的的执行者者，所以以许多公公共管理理活动本本身即有有强制性性，当人人民有违违反法令令的事情情发生时时，其便便可以在在职权范范围内依依法予以以处理，而其他他组织则则不具有有这种公公权力。私部门或或组织的的管理，在很大大程度上上也是权权威的行行使，但但这种权权威非政政治权威威，非公公权力的的行使，可称之之为市场场的权威威或经济济的权威威。这种种权威非非制度与与法律所所授予，而是来来自经济济性的市市场力量量。在多元制制衡与自自主性方方面：政府部门门通常处处在各种种政治力力量相互互作用之之中，因因

14、此，公公共管理理过程，充满了了政治的的气氛。在集权权国家，更是受受到少数数专权者者的摆布布。在此此情况下下，公共共管理的的自主性性自然受受到影响响。而私私部门的的管理，固然也也受到外外在各种种权威的的影响，受政治治环境的的影响，但这种种影响与与公共管管理不可可比拟。公共管管理只有有有限的的管理自自主权但但却有复复杂的政政治界面面，而工工商企业业或私部部门管理理则有相相对充分分的管理理自主权权。在公共利利益与私私人利益益方面：政府具有有促进和和实现公公共利益益的义务务和责任任，这是是公共管管理区别别于私管管理的一一个重要要特征。公共管管理应当当将公共共利益作作为自己己行动的的出发点点，否则则，公

15、共共管理者者便成为为私利的的谋取者者，而不不是公益益的信托托者。而而私人企企业和组组织往往往是个人人利益最最大化的的追求者者。在法的支支配与意意思自治治方面：在法治国国家，一一切组织织的运作作需在国国家法律律框架下下进行，这是一一个基本本规则，其目的的是更大大地保障障私领域域的权益益，从而而减少暴暴政的侵侵害。对对于私领领域的管管理而言言，相比比较于公公共管理理的严格格受法的的支配而而言，其其更多的的遵循的的是契约约自由和和意思自自治，拥拥有高度度的管理理裁量权权，其内内部管理理和外部部的交易易活动完完全可以以自己的的意思而而为之。在政府与与市场方方面：政府提供供的产品品以及服服务往往往面对的

16、的不是自自由、竞竞争性的的市场。具体而而言：（1）垄垄断与市市场。私私部门所所提供的的产品和和服务，多有竞竞争者。反之，公部门门所提供供的服务务，往往往只有一一家，往往往缺乏乏竞争的的压力。（2）公公共产品品与私人人产品。政府部部门提供供的是公公共产品品或准公公共产品品，这些些产品和和服务具具有不可可分割性性、非排排他性；而私部部门提供供的产品品和服务务为私人人产品，是可以以分割的的、排他他的，价价格也是是可以衡衡量的。（3）自自由与依依赖。消消费者在在购买私私人产品品时，可可以自由由选择；而公共共部门所所提供的的产品或或服务，公民没没有自主主决定的的权利。（4）利利润与支支持。私私部门大大都

17、以利利润为导导向，而而利润的的多少取取决于顾顾客的满满意，顾顾客导向向很容易易成为其其经营的的目标；而政府府往往缺缺乏服务务的动机机。在多元理理性与经经济理性性方面：政府治理理中的理理性往往往是多元元理性，应考虑虑各种利利益和价价值的平平衡，而而非单一一向度的的考虑，如效率率与平等等、改革革与稳定定、个人人利益与与公共利利益的平平衡等等等。私部部门的管管理大多多为工具具的经济济理性的的考虑，而往往往不顾及及或少顾顾及其他他理性的的考虑。1、4 新公共共管理自20世世纪800年代以以来，西西方各国国为了应应对财政政危机和和政府的的信任赤赤字、绩绩效赤字字，均开开始了大大规模的的政府改改革。政政府

18、管理理的运作作发生了了变化，由传统统的、官官僚的、层级节节制的、缺乏弹弹性的行行政，转转向市场场导向的的、因应应变化的的、深具具弹性的的公共管管理。这这股浪潮潮，可被被通称为为“新公共共管理”。著名名的公共共管理专专家胡德德曾归纳纳了新公公共管理理的七个个要点：（1）即即时的专专业管理理。（2）标标准明确确与绩效效衡量。（3）强强调产出出控制。（4）转转向部门门分权。（5）转转向竞争争机制。（6）强强调运用用私营部部门的管管理风格格、方法法和实践践。（7）强强调资源源的有效效利用。法汉姆及及霍顿综综合其他他各家的的看法，提出新新公共管管理的特特征：（1）采采取理性性途径的的方式处处理问题题，亦

19、即即在设定定政策目目标及阐阐明政策策议题时时特别强强调战略略管理所所扮演的的角色及及作用。（2）重重新设计计组织结结构，其其目的在在于使政政策制定定与执行行相分离离，并且且对服务务的传输输都必须须建立起起一个赋赋予责任任的行政政单位。（3）改改变组织织结构，促进官官僚体制制更为扁扁平化，授权给给管理人人员，以以利绩效效目标的的实现。（4）依依据经济济、效率率、效能能等标准准来衡量量组织成成就；发发展绩效效指标，使组织织的成就就能够被被加以比比较和测测量，并并据此进进一步提提供信息息来作为为未来决决策的参参考。（5）改改变现行行的政策策，使公公共组织织能被传传统公共共服务价价值所支支配的文文化中

20、，转换成成“新公共共服务模模式”，强调调与市场场及企业业价值相相适应的的文化。（6）运运用人力力资源管管理技术术，其目目的在于于淡化集集体主义义的色彩彩而采取取个人主主义的途途径，包包括寻求求动员员员工的支支持和承承诺，来来持续地地进行结结构与组组织的变变革。（7）试试图建立立一种弹弹性、回回应性及及学习的的公共组组织，并并发展一一种将大大众视为为顾客、消费者者及市民民的“公共服服务导向向”，公共共服务不不再由专专业的供供给者来来支配，而是以以回应人人民真正正的需求求来提供供公共服服务。（8）以以契约关关系来取取代传统统的信托托关系。1、5 公共管管理：现现时代的的挑战政府治理理的环境境在现时

21、时代变得得更为动动荡、更更为不平平衡、更更为复杂杂，更为为变化多多端。公公共管理理面临着着更加严严峻的挑挑战：关于回应应维持宪宪政秩序序和政府府稳定问问题：对对于当代代政府而而言，良良好的宪宪政意味味着法治治权威的的确立、政府合合法性的的建立、政府治治理体系系的稳定定、政府府过程的的有序等等。良好好的宪政政秩序对对经济发发展、社社会繁荣荣、国家家竞争力力的发展展都是不不可或缺缺的。作作为公共共管理者者，如何何防止政政府的崩崩溃，建建立和发发展宪政政秩序并并在此基基础上实实现良好好的政府府治理至至为关键键。关于如何何在公共共管理领领域维系系并发展展民主法法治社会会的基本本价值问问题：公公共管理理

22、的一个个重要使使命在于于要扮演演执行与与捍卫民民主宪政政的角色色，这就就是说它它要致力力于发展展、宏扬扬民主治治理过程程的合法法性。既既然民主主、法治治、自由由、人权权、公共共利益、社会公公正、正正当程序序等价值值如此重重要，人人民经过过无数的的流血与与努力争争取并将将它写入入宪法，构成民民主法治治社会的的基本职职能，那那么，公公共管理理便有责责任维护护并发展展这些基基本价值值，尽管管这些价价值之间间可能是是冲突的的。关于平衡衡政府与与市场的的作用，以促进进政府治治理的有有效性问问题：关于回应应全球化化的挑战战问题：关于如何何平衡目目前及最最近未来来与较长长远未来来的需要要：关于如何何应付科科

23、学技术术革命带带来的挑挑战问题题如何应付付越来越越多的官官僚腐败败，重振振公民对对政府的的信任问问题关于重振振政府的的治理能能力问题题关于如何何发展有有效的组组织体制制问题如何构建建国家与与社会的的共同治治理模式式问题公共管理理如何应应付复杂杂、不确确定与变变革的管管理重建公共共管理的的道德秩秩序第二章 公共共管理者者的角色色与知能能重点问题题：一般管理理者的角角色公共管理理者的特特殊角色色公共管理理者的知知能有效的公公共管理理者2、1 作为一一般管理理者的角角色亨利明明茨伯格格曾经总总结了八八种研究究管理者者职能和和角色的的途径。（1）古古典学派派（2）伟伟人学派派（3）企企业家学学派（4）

24、决决策理论论学派（5）领领导有效效性学派派（6）领领导行为为学派（7）领领导权力力学派（8）工工作活动动学派管理者的的十大角角色明茨伯伯格的观观点1、人际际关系方方面的角角色：着着重于人人际关系系的建立立与维系系，具体体包括三三种角色色：挂名名首脑、领导者者、联络络者。2、信息息方面的的角色：管理者者在其组组织内部部的信息息传递中中处于中中心地位位，事实实上是组组织的“中枢神神经”，他既既是获取取外部信信息的焦焦点，也也是传递递信息的的来源。包括下下列三项项：监听听者、传传播者、发言人人。3、决策策方面的的角色：管理者者对他的的组织战战略决策策系统负负有全面面的责任任，包括括以下四四个主要要角

25、色：企业家家、故障障排除者者、资源源分配者者、谈判判者。奎恩等人人的观点点：20世纪纪80年年代以及及90年年代，以以奎恩为为代表的的一群学学者，对对管理行行为进行行了广泛泛的实证证研究，出版了了一本巨巨著成为为以为卓卓越的管管理者，界定定了八种种管理角角色：导导师、促促进者、监督者者、协调调者、指指导者、生产者者、Brrokeer、革革新者。2、2 作为公公共管理理者的特特殊角色色学者们对对此做了了很好的的阐发：阿普里伯伯认为公公共管理理者除了了不能忽忽视政治治角色与与公共性性质外，应成为为民主价价值与公公共利益益的保卫卫者和提提倡者。哈特认认为公共共管理者者应先具具有公民民和良民民的身份份

26、，并在在公共服服务使命命的召唤唤下，经经由法定定程序任任命，所所以他不不仅娴熟熟政策执执行技术术，更应应坚持与与捍卫立立国精神神，保障障和提升升公民道道德。19833年魏姆姆斯利等等人在“黑堡宣宣言”中，对对公共管管理者在在民主社社会治理理中的角角色的阐阐述，最最具典范范性。在在他们看看来，公公共管理理者应扮扮演以下下角色：执行与与捍卫宪宪法的角角色、人人民受托托者的角角色、贤贤明少数数的角色色、平衡衡轮的角角色、扮扮演分析析者和教教育者的的角色。2、3 公共管管理者的的技能综合学者者的研究究，公共共管理者者的技能能主要应应包括以以下几个个方面：技术性技技能人际关系系技能概念化技技能：所所谓概

27、念念化技能能，指公公共管理理者所具具有的宏宏观视野野、整体体考虑、系统思思考和大大局把握握的能力力。诊断技能能：指针针对特定定的情境境寻求最最佳反应应的能力力，也就就是分析析问题、探究原原因、因因应对策策的能力力。沟通技能能2、4 有效的的公共管管理者波兹曼和和史陶斯斯曼认为为理想的的公共管管理者有有七个基基本特质质：有效的公公共管理理者必须须是一个个良好的的自我评评估者有效的公公共管理理者必须须是不令令人讨厌厌的有效的公公共管理理者必须须追求美美好的意意志与周周全的政政治感觉觉有效的公公共管理理者必须须具有耐耐心有效的公公共管理理者必须须具有多多样化的的工作经经验有效的公公共管理理者必须须以

28、民众众为导向向有效的公公共管理理者必须须善于分分析与思思考2、5 面向未未来的、具有前前瞻力的的公共管管理者莫根在其其驾驭驭变革的的浪潮一书中中，为变变革时代代的公共共管理者者如何进进行有效效的管理理，提出出了许多多深刻而而又具启启迪的见见解。（1）未未来的公公共管理理者必须须发展他他们解读读和预测测环境趋趋势的能能力，他他们需要要一种“触角”，能够够帮助他他们感悟悟组织所所面临的的重大问问题，并并发现机机会。（2）未未来的公公共管理理者必须须具备前前瞻性管管理的态态度和技技能，特特别是“前瞻思思考”、“由内而而外”的管理理能力。（3）未未来的公公共管理理者必须须开发自自己的领领导技能能。（4

29、）在在信息社社会中，组织的的人力资资源最为为重要，公共管管理者必必须设法法开发和和调动组组织中每每一个人人的知识识、智慧慧和创造造性潜能能。（5）未未来的社社会要求求组织和和成员加加强学习习、创新新和创造造性。（6）组组织结构构的扁平平化要求求管理和和控制的的新路径径。（7）信信息技术术将改变变许多组组织的性性质和结结构，以以及组织织产品和和服务的的性质与与生命周周期。未未来的公公共管理理者必须须理解如如何利用用人工智智能开发发新的产产品和服服务。（8）未未来的公公共管理理者必须须发展一一种能使使他们应应对混乱乱和不能能界定情情势的管管理哲学学和技术术。（9）除除了了解解和因应应已经出出现的变

30、变化趋势势，未来来的公共共管理者者，特别别是高层层管理者者，必须须寻找改改变这些些趋势的的方法以以便于管管理。第三章 公共部部门的角角色重点问题题公共部门门的性质质市场失灵灵的理论论市场经济济中的政政府职能能政府治理理工具与与政府治治理工具具的选择择政府失灵灵的原因因与表现现3、1 公共部部门的性性质与需需要公共部门门的性质质：公共部门门是公共共、政治治决策的的结果，而不是是市场运运作的结结果。公共部门门的需要要（公共共部门存存在的必必要性）：公共经济济学家马马斯格雷雷夫从经经济的角角度解释释了公共共部门存存在和需需要的原原因。认认为：公公共部门门的需要要部分原原因是政政府的普普遍指导导，反映

31、映了某些些与消费费者选择择和分散散决策的的前提相相背离的的政治和和社会意意识的存存在，然然而这不不是主要要原因，更重要要的是市市场机制制事实上上无法单单独地发发挥全部部的经济济作用，在某些些方面，需要公公共政策策的指导导、修正正和补充充：（1）市市场机制制导致资资源的有有效利用用的要求求是以竞竞争因素素与产品品市场的的条件为为依据，这意味味着自由由地进入入市场而而不存在在障碍，要获取取这些条条件，就就需要政政府的调调节或其其他措施施。（2）在在那些由由于成本本降低而而使竞争争变得无无效的地地方，也也需要政政府调节节。（3）没没有政府府所提供供的法律律结构的的保护与与执行，则市场场活动所所需要的

32、的契约安安排和交交易就会会无法存存在。（4）某某些具有有生产特特点或消消费特色色的货物物，即使使排除了了竞争上上的障碍碍，亦无无法通过过市场得得到供应应，于是是发生外外在性问问题，需需要公共共部门解解决。（5）因因市场体体制与通通过财产产继承权权转移而而导致的的收入和和财富分分配，须须进行社社会价值值的调节节。（6）市市场机制制，尤其其在一个个高度发发达的金金融体系系中，未未必带来来高就业业率、稳稳定的物物价水平平和社会会期望的的经济增增长率，要达到到这些目目标，则则需要公公共政策策。（7）从从公共和和私人观观点看，估价将将来消费费所用的的贴现率率是可能能不同的的。3、2 市场机机制、市市场失

33、灵灵与政府府干预在现实经经济的运运作中，价格的的决定在在多数情情况下并并不是人人为的操操纵，而而是“看不见见的手”发挥功功能的结结果。这这双看不不见的手手就是供供需法则则。当某某种物品品有超额额需求时时，价格格会自动动升涨，反之，价格下下降。各各个市场场相互影影响，价价格会不不断变动动，而后后自动趋趋于平衡衡。因此此，价格格具有自自动调节节的功能能，将市市场体系系中的经经济活动动者联在在一起，形成相相互依赖赖关系的的这种市市场的自自动调节节功能便便称之为为“市场机机制”。市场失灵灵，简单单来讲，便是因因市场缺缺陷而引引起的资资源配置置的无效效率。市市场失灵灵包括两两种情况况：一是是市场机机制无

34、法法将社会会资源予予以有效效配置，二是市市场经济济无法解解决效率率以外的的非经济济目标。概括起起来，传传统上人人们列举举的市场场失灵的的清单包包括：1、公共共产品的的提供2、市场场经济中中的垄断断3、市场场经济的的外部性性：有两两种主要要情况：外部经经济与外外部不经经济。外外部经济济：指某某一经济济活动或或某一项项目所产产生的效效益被与与该项目目无关的的人所享享有。外外部不经经济：指指某一企企业的经经济活动动所造成成的经济济损失而而企业并并不承担担外部成成本的情情况。4、市场场波动与与经济的的不稳定定性5、市场场经济下下的收入入不平等等3、3 市场经经济中政政府的经经济职能能概括起来来，在市市

35、场经济济条件下下，一般般的或基基本的角角色或职职能主要要有以下下几个方方面：1、提供供经济发发展的基基础结构构政府为市市场经济济的运作作提供基基本必需需的制度度、规则则以及框框架。他他们包括括：界定定和产权权保护、契约的的执行、公司法法、金融融制度、专利保保护、著著作版权权、法律律和秩序序的维持持。2、组织织各种各各样公共共物品和和服务的的供给3、共有有资源和和自然资资源的保保护4、社会会冲突的的调整和和解决5、保护护并维持持市场竞竞争收入和财财产分配配的调节节宏观经济济的稳定定3、4 政府治治理工具具的选择择政府的治治理工具具治理工具具：又可可称之为为政策工工具或政政府工具具，它是是指政府府

36、将其实实质目标标转化为为具体行行动的路路径，政政策工具具乃是政政府治理理的核心心，没有有政策工工具便无无法实现现政府的的目标。当代政府府的治理理工具，在公共共物品和和服务的的提供方方面，其其方式有有十种：政府部部门直接接提供、政府部部门委托托其他部部门提供供、签约约外包、经营特特许权、补助、抵用券券、市场场运作、志愿服服务、自自我协助助、政府府贩售。学者林德德和彼得得斯认为为，政府府政策工工具是多多元性的的，他们们认为，政府的的治理工工具主要要包括：命令条条款、财财政补助助、管制制规定、征税、劝戒、权威、契约。政府治理理工具的的选择在经济学学上，政政策工具具的选择择因经济济主张不不同而有有所不

37、同同。福利利经济学学认为：国家为为了大众众的福利利应该积积极干预预市场失失灵的状状况，因因此倾向向于强制制性的工工具（如如政府管管制、公公营企业业、直接接提供产产品和服服务）以以及混合合性的工工具（如如提供信信息与劝劝戒、政政府补助助、征税税）。而而新古典典经济学学则认为为强制性性或混合合性的工工具仅适适宜于纯纯粹的公公共产品品，国家家不应该该干预市市场。学者胡德德从政治治的观点点分析政政策工具具的选择择。他认认为政策策工具的的选择不不是技术术或经济济理论的的思考问问题，而而是信任任与政治治事务问问题。人人们在进进行政策策选择的的时候，通常受受制于四四个因素素：资源源限制、政治压压力、法法律限

38、制制以及过过去工具具选择的的失败的的教训。他同时时认为，当代政政府已经经无法采采取强制制性的工工具，而而呈现出出采取非非强制性性的工具具倾向。3、5 政府失失灵所谓政府府失灵：指由于于政府机机制存在在的本质质上的缺缺失，而而无法使使资源配配置效率率达到最最佳的情情形。依依据学者者的研究究，典型型的政府府失灵的的类型及及其原因因在于以以下几个个方面：成本和收收益的分分离：过过剩和成成本提高高政策制定定的复杂杂性和低低质的政政策内部性问问题：预预算增长长；大机机构规模模，追求求工作人人员数量量的扩张张；控制制信息使使之转化化为有价价值的产产品或权权力。政府组织织的低效效率另一种分分配的不不公平：由

39、政府府活动产产生的分分配公平平，通常常不是集集中在收收入或财财富上，而是集集中在权权力和特特权上。寻租：指指在某种种政府保保护的制制度环境境中个人人寻求财财富转移移的活动动，或者者追求非非生产性性利润的的活动。寻租是是政府干干预的结结果，在在政府干干预的情情况下，寻租者者从政府府那里寻寻到了某某种特权权，从而而某项资资源具有有垄断权权，或者者任何其其他方面面的政府府庇护以以保证寻寻租者按按自己的的意愿生生产。政策执行行的无效效率所有制残残缺：对对那些用用来确定定“完整的的”所有制制权利束束中的一一些私有有权的删删除。第四章 公共共部门战战略管理理重点问题题：战略管理理的性质质、特征征战略管理理

40、的过程程战略规划划与战略略管理SWOTT分析与与战略规规划公共部门门战略管管理的效效果与限限制公共部门门战略管管理的改改进4、1 公共共部门战战略管理理的性质质战略与战战略管理理战略：在在一般管管理领域域，战略略就是一一个组织织的总目目标，它它涉及到到一个时时期内带带动全局局发展的的方针、主要政政策与任任务。从从某种程程度上来来说，战战略是运运用和管管理所有有资源达达成目标标的艺术术，而策策略则是是使用这这些资源源中的一一部分，以获取取整体目目标中部部分目标标的达成成。战略管理理：管理理者有意意识的政政策选择择、发展展能力、解释环环境，以以集中组组织的努努力，达达成目标标之行为为。也可可以被界

41、界定为：制定、实施和和评价使使组织能能够达到到目标的的、跨功功能决策策的艺术术或科学学。战略管理理的基本本特征：（1）战战略管理理是未来来导向的的。（2）战战略管理理着重于于较长远远的、总总体的谋谋略。（3）战战略管理理是一个个组织寻寻求成长长和发展展机会及及识别威威胁的过过程。（4）战战略管理理是直觉觉和理性性分析的的结合。（5）战战略管理理是持续续性与循循环性的的过程。（6）战战略管理理是前瞻瞻性思考考和由外外而内的的管理哲哲学。公共部门门重视战战略管理理的原因因公共部门门之所以以将战略略管理作作为重要要的管理理工具，乃是出出于以下下方面的的原因：（1）更更加复杂杂和不确确定的环环境。（2

42、）公公共部门门角色的的变化。（3）国国际化和和国际竞竞争力的的挑战。（4）公公共利益益的挑战战。4、2 公共共部门战战略管理理过程从四个主主要环节节或阶段段分析战战略管理理过程：环境分析析：包括括一般环环境和具具体环境境两个方方面。环环境分析析的主要要任务在在于运用用系统思思考去识识别与组组织相互互作用的的，以及及影响组组织的外外部系统统，进行行掌握公公共部门门内部的的优势与与劣势，了解外外部的机机会和威威胁。这这一分析析通常被被称之为为SWOOT分析析。战略规划划：在环环境分析析的基础础上研拟拟战略的的过程，也就是是将战略略意图转转化为战战略决策策的过程程。一般般而言，包括以以下几个个方面的

43、的主要活活动：展现愿景景和确认认、陈述述任务；确认重要要的环境境变化及及趋势的的议题；决定机关关要强调调的主要要价值选择重大大的关切切性议题题领域设定基本本的、明明确的策策略方向向选择恰当当的策略略创设执行行这些策策略方向向的行动动议程战略实施施：包括括：明确实际际目标与与进展的的指标进行有效效的资源源配置建立有效效的组织织结构建立和发发展有效效的沟通通与协调调机制促进变革革，克服服变革的的阻力通过社会会及政府府营销，促进战战略实施施。战略评估估：是监监控战略略实施，并对战战略实施施的绩效效进行系系统性评评估的过过程，它它着重于于建立一一种反馈馈机制。主要包包括：（1）检检查战略略基础，以了解

44、解构成现现行战略略的机会会与威胁胁、优势势与弱点点等是否否发生变变化，发发生了何何种变化化，因何何发生变变化。（2）衡衡量战略略绩效。（3）战战略的修修正与调调整。4、3 公共部部门战略略规划与与战略管管理战略规划划的性质质战略规划划是组织织在分析析和解读读环境的的基础上上，产生生组织战战略的过过程。战战略规划划所处理理的议题题和一般般政策规规划的议议题是存存在差异异的。战战略规划划的议题题具有三三个基本本属性：稀少性性、重大大性、指指导性和和长远性性。战略规划划的过程程：包括括：发展初步步共识；确认组组织的法法规及使使命；进进行SWWOT分分析；确确认组织织所面临临的战略略议题；战略选选择。

45、SWOTT分析与与战略规规划：SSWOTT分析乃乃是通过过了解自自己组织织的优势势（sttrenngthh）与弱弱势(wweakknesss)，掌握外外部机会会(oppporrtunnityy)，规规避威胁胁(thhrennds)，从而而制定良良好战略略的方法法。SWWOT分分析的主主旨在于于给出一一个有关关组织内内外环境境、问题题的集中中图画，并激励励组织调调动其优优势，以以便最大大限度利利用机会会，规避避风险。进行SWWOT分分析的过过程有八八个步骤骤：列出出组织的的关键外外部机会会；外部部威胁；内部优优势；内内部弱点点；将内内部优势势与外部部机会相相匹配，形成SSO战略略；将内内部弱点点

46、与外部部机会相相匹配，形成WWO战略略；将内内部优势势与外部部威胁相相匹配，形成SST战略略；将内内部弱点点与外部部威胁相相匹配，形成WWT战略略。经过过SWOOT分析析，一个个组织有有不同的的战略匹匹配和选选择：优势机会（SO）战略弱点机会（WO）战略优势威胁（ST）战略弱点威胁（WT）战略4、4 公共部部门战略略管理的的问题与与改进战略管理理在公共共部门应应用的正正面效果果：提供战略略性发展展方向指导资源源配置的的优先顺顺序强化组织织对环境境的适应应能力设定了追追求卓越越的标准准提供了控控制和评评估的基基础公共部门门战略管管理的问问题以及及限制战略管理理在公共共部门的的应用，的确存存在着许

47、许多限制制和困难难。学者托尔尔特认为为，公共共部门运运用战略略管理有有许多限限制，主主要包括括：政府府任期的的短期性性和行动动取向；公共管管理战略略的许多多方面都都是立法法者所确确立的；公共规规则大部部分是在在组织内内部进行行的，而而选民、媒介等等要求参参与，而而参与过过程虽可可以改进进普遍接接受的程程度，但但冲淡了了战略的的焦点议议题；可可靠性分分析通常常是费力力又费钱钱的；公公共机构构对问题题解决的的非正式式群体过过程不太太熟悉，政府机机构习惯惯于层级级的、下下达文件件报告的的过程；由于预预算约束束和短期期观念，公共战战略规划划者的工工作通常常很难证证明是合合理的；与私部部门相比比，公共共

48、战略通通常是通通过组织织设计、预算和和财务控控制、人人事制度度和政策策来实现现的。公共行政政学者罗罗伯特认认为，政政府采用用战略管管理至少少有四个个困难：政府管管理者在在他们进进行决策策时，必必须与其其他重要要的行动动者分享享权力；政府组组织的功功能是政政治性的的，与理理性的环环境相反反，他们们无法就就适当绩绩效方案案取得一一致意见见；政府府管理与与私部门门的管理理者相比比，缺乏乏完全的的自主性性与控制制力，这这使得政政府执行行和协调调任何行行动规划划时均显显得困难难重重；政府的的战略决决策环境境由于上上述因素素，要远远比私部部门更为为困难和和复杂。对于公共共部门而而言，以以下几个个方面对对实

49、施成成功的战战略管理理是十分分重要的的：公共管理理者必须须树立长长期观，打破短短期主义义的思考考，发展展前瞻性性思考。政府部门门必须打打破职责责的限制制，克服服“功能性性短视”，打破破部门主主义的限限制，发发展一种种全局观观，强调调整合的的管理途途径。在重大问问题的战战略决策策和规划划过程中中提供政政治参与与的权利利与机会会，这不不仅有利利于获取取广泛的的信息，也有利利于克服服实施战战略管理理的障碍碍。重视更高高层次的的问题。追求满意意。殊途同归归。第五章 公共共政策的的设计、执行与与评估重点问题题：公共政策策的性质质与类型型政策问题题的性质质，政策策问题的的建构与与诊断政策规划划，政策策规划

50、的的原则，政策规规划的过过程和方方法政策执行行的理论论，影响响政策执执行力的的主要因因素公共政策策评估的的价值、原则与与标准5、1 公共共政策的的性质公共政策策的性质质公共政策策：是公公共权威威当局，为解决决某项公公共问题题或满足足某项公公众需要要，所选选择的行行动方案案或不行行动。它它的特质质：公共政策策乃是公公共权威威当局所所进行的的活动。公共政策策的选择择行动是是一种有有意识的的行动。公共政策策是问题题导向的的。公共政策策包括了了公共权权威当局局的作为为或不作作为的行行动。公共政策策的类型型：（1）管管制性政政策：指指政府设设定一致致性的管管制规划划和规范范，以指指导政府府机关和和标的团

51、团体从事事某种和和处理不不同利益益的政策策。（2）自自我管制制的政策策：指政政府并未未设定严严格的、一致性性的管制制规划和和规范，而仅仅仅设定原原则性的的游戏规规则，由由各政府府机关和和标的团团体自行行决定采采取何种种行动，而政府府不加干干预的政政策类型型。（3）分分配性政政策：指指政策将将利益、服务和和成本，义务分分配给不不同的政政府机关关和标的的团体享享受和承承担的政政策。（4）重重分配性性政策：指政府府将某一一标的团团体的利利益或义义务，转转移给另另一标的的团体享享受或承承担的政政策。5、2 公共政政策问题题的建构构政策问题题的性质质所谓的政政策问题题，就是是经由政政策制定定者（或或分析

52、者者）认定定，进入入政府议议程而欲欲加以解解决的公公共问题题。当代代的政策策问题的的性质有有下列特特性：互赖性主观性人为性动态性政策问题题建构的的方法四种分析析方法：包括问问题感知知、问题题搜索、问题界界定、问问题陈述述四种实质质内涵：包括问问题情境境、后设设问题、实质问问题、形形式问题题。结合合方法和和内涵，问题建建构的程程序如下下：以“问题题感知”体悟“问题情情境”。以“问题题搜索”认定“后设问问题”。以“问题题界定”发现“实质问问题”。以“问题题陈述”建立“形式问问题”。政策问题题诊断的的误差公共政策策学者史史塔林指指出问题题诊断时时可能遭遭遇到的的误差因因素有以以下九个个来源：组织结构

53、构，主要要是层级级制体系系；专业业化；集集中化；意识形态态无知信息太多多噪音干扰扰时间落差差逃避问题题隐避问题题虚假问题题5、3 政策规规划与设设计政策规划划与设计计的特性性政策规划划与设计计乃是政政府为解解决公共共问题，采取科科学方法法，广泛泛收集各各种信息息，设定定一套未未来行动动选择方方案的动动态过程程。依据据政策专专家罗伯伯特梅叶的的看法，政策规规划主要要有五个个特性：政策规划划是目标标导向的的；政策规划划的变革革取向；政策规划划的选择择取向；政策规划划的理性性取向；政策规划划的群体体取向；政策规划划与设计计的是公公共政策策适应政政治环境境的过程程，是系系统思考考的过程程，是发发明政策

54、策方案的的过程，也是可可行性分分析的过过程。政策规划划的原则则：学者卡普普兰曾提提出以下下政策规规划的原原则：公公正无偏偏的原则则；个人人受益的的原则；劣势者者利益最最大化原原则；分分配普遍遍原则；持续进进行原则则；人民民自主原原则；紧紧急处理理原则；史塔林则则认为应应把握以以下六个个方面的的原则：集中性；清晰性性；变迁迁性；挑挑战性；协调性性；一致致性理性政策策规划的的基本步步骤：梅叶认为为，理性性政策规规划有九九个步骤骤：决定定目标估计计需要确定定目的设计计方案评定定后果选定定方案设计计执行评估估回馈馈。5、4 公共政政策执行行政策执行行的理论论模式1、自上上而下的的政策执执行模式式：讲究

55、究的是科科学管理理的精神神，举凡凡功能分分工、管管理监督督、命令令统一、专业分分工、层层级节制制、依法法办事均均是。其缺点：强调了了从中央央政策决决定开始始，容易易忽视其其他行动动者的重重要性。许多政府府没有支支配性的的机关，而是由由多元政政府机关关共同执执行的。忽视了低低层官员员与政策策标的团团体采取取的各种种策略政策执行行与规划划之间的的区分是是不必要要的、无无意义的的。2、自下下而上的的政策执执行模式式强调应该该给予基基层官员员或地方方执行机机构自主主裁量权权，使之之能够适适应复杂杂的政策策情境；中央的的政策决决定者，其核心心任务并并不是设设定政策策执行的的架构，而是提提供一个个充分的的

56、自主空空间，使使基层官官员或地地方执行行机关能能够采取取适当的的权宜措措施，重重新建构构一个更更能适应应执行环环境的政政策执行行过程。基本命题题：有效的政政策执行行有赖于于多元组组织的执执行结构构政策执行行结构是是有共识识的自我我选择过过程政策执行行是以计计划理性性，而非非以组织织理性为为基础有效的政政策执行行取决于于机关间间的过程程与产出出，而非非政策决决定建构构者的意意图或雄雄心有效的政政策执行行是多元元行动者者互动的的结果，而非单单一机关关之行动动结果有效的政政策执行行有赖于于基层官官员或地地方执行行机关的的裁量权权，而非非层级结结构的指指挥命令令系统有效的政政策执行行必然涉涉及妥协协、

57、交易易或联盟盟的活动动，故互互惠性远远比监督督性功能能更为重重要。优点：促促使我们们能够正正视执行行过程机机关组织织间的互互惠性与与裁量权权。影响政策策执行力力的因素素分析影响政策策执行力力与绩效效的因素素很多，主要有有以下几几个大的的方面：1、政策策问题的的性质：包括标标的人口口行为的的分殊性性；标的的人口的的数目多多寡；标标的人口口行为需需要调适适的程度度。2、政策策执行的的资源：人员、信息、设备、权威3、政策策沟通4、政策策执行人人员的意意向5、政府府组织结结构6、政策策标的团团体的顺顺服程度度7、社会会、经济济与政治治环境5、5 公共政政策评估估政策评估估的意义义、特质质与功能能政策评

58、估估是政策策评估人人员利用用科学的的方法和和技术，有系统统的收集集相关信信息，评评估政策策方案的的内容、规划与与执行过过程以及及执行结结果的活活动。它它的内涵涵包括：评估的对对象为足足以影响响社会发发展的公公共政策策与计划划；评估的方方法为多多元的社社会科学学研究方方法；评估者包包括官方方的与非非官方的的评估者者；政策评估估的内容容包括政政策产出出和政策策结果，其中尤尤以政策策结果为为重要政策评估估有以下下四个特特质：以价值为为焦点价值与事事实的互互赖性目前与过过去取向向价值的双双重性政策评估估的一般般标准政策评估估要注意意以下标标准：效效能；效效率；充充分；公公正；回回应性；适当性性政策评估

59、估结果的的处理方方式有以下四四种：1、政策策方案调调整2、政策策方案持持续3、政策策方案终终止4、政策策方案重重组第六章 公共共组织管管理重点问题题：公共组织织的性质质与特征征科层制科层制的的危机与与困境弹性化组组织与弹弹性化组组织设计计学习与组组织学习习学习性组组织6、1 公共共组织的的特性公共组织织的特性性归纳起起来主要要有以下下几点：1、公共共组织是是以追求求公共利利益为其其价值取取向的；2、公共共组织的的活动受受法律法法规的限限制并具具法律的的权威；3、公共共组织权权威的割割裂4、公共共组织受受到高度度的公共共监督5、公共共组织间间的相互互依存性性6、公共共组织政政治因素素的考虑虑7、

60、公共共组织的的目标大大多模糊糊不清且且不易测测量公共组织织的独占占性公共组织织行为具具有强制制性。6、2 传统科科层组织织及其困困境传统科层层组织的的特征：在科层组组织中，每一为为成员都都有固定定和正式式的职掌掌，依法法行使职职权层级节制制的全力力体系人员的工工作行为为以及人人员间的的工作关关系，须须遵循法法规的规规定，不不得参杂杂个人好好恶情感感科层组织织内的职职位，按按人员的的专长做做合理的的分工，其工作作范围和和权责也也以法律律明文规规定，职职位的获获得主要要以技能能为主。职业化倾倾向人员的工工作报酬酬也有明明文规定定着重效率率传统科层层组织的的副作用用：1、决策策权威集集中化造造成管理