企业国有资产法专辑文件

1、2009年第1期（企业国有资产法专辑）中心组学习参阅北京市国资委宣传工作处编 2009年1月本期要目国务院国资委：深刻认识贯彻实施企业国有资产法的意义2国务院国资委：全面理解企业国资法的要紧内容3吴晓灵：实业企业和金融企业都应遵守企业国资法6安 建：企业国资法旨在确保企业国有资产的保值增值7魏 杰：企业国资法有利于企业国有资产的顺畅流淌 8李曙光：企业国资法是“小国资法” 9中国出台首部企业国有资产法 10国有资产治理体制的改革与立法1215年国资立法争吵焦点：国资委定位 20企业国有资产法：完善国有资产监督治理体系25企业国有资产法六大创新与突破 27形势政策国务院国资委：深刻认识贯彻实施企

2、业国有资产法的意义企业国有资产法是我国市场经济法律体系中的一部重要法律，关于完善国有资产治理体制，加快推进国有企业改革与进展具有重要意义。（一）贯彻实施企业国有资产法，是坚持我国差不多经济制度，促进国有经济繁荣进展的需要。我国实行以公有制为主体，多种所有制经济共同进展的差不多经济制度。包括国有经济在内的公有制经济，是我国社会主义制度的经济基础。宪法第7条明确规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。”改革开放30年以来，我国差不多经济制度不断完善，国有经济不断进展壮大，为国家富强和提高人民生活水平发挥了巨大作用，积存了数量巨大的企业国有资产。企业国有资产法作为国有资产

3、监管领域的差不多法律，对企业国有资产的权益归属、国有资产治理体制、国家出资企业及其治理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算及国有资产的监督等差不多问题作出了规定，企业国有资产法的颁布和实施，必将对巩固我国差不多经济制度，促进国有经济繁荣产生积极阻碍。（二）贯彻实施企业国有资产法，是坚持改革方向，推进国有资产治理体制改革的需要。党的十六大报告在总结我国国有资产治理体制改革经验的基础上，确立了国有资产治理体制改革的目标。依照党的十六大精神和十届人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案，2003年3月，国务院国有资产监督治理委员会成立，并依据国务院授权对中央企业履行出资

4、人职责。2003年5月，国务院公布了企业国有资产监督治理暂行条例，以行政法规的方式确定了企业国有资产治理体制改革的方向和原则，为企业国有资产治理体制改革奠定了法律基础。各省、自治区、直辖市和市（地）人民政府相继设立国有资产监督治理机构，分不依照本级人民政府授权对相关企业履行出资人职责。党的十七大报告充分确信了五年多来国有资产治理体制改革的实践，进一步提出了“完善各类国有资产治理体制和制度”的目标。企业国有资产法比较完整地反映了国有资产治理体制改革取得的成果，把企业国有资产治理体制的成功做法上升为国家法律。目前，以企业国有资产法为龙头，以企业国有资产监督治理暂行条例为基础，以国务院国资委制定公布

5、的21个行政规章和115个规范性文件为要紧内容，包括各省市国资委起草制定的1800多件地点规章和规范性文件的国有资产监管法律体系差不多形成，完善国有资产立法取得重大进展。认真贯彻实施企业国有资产法，必将进一步推进企业国有资产监管体制改革，为完善各类国有资产治理制度制造良好的条件。（三）贯彻实施企业国有资产法，是深化国有企业改革与进展，维护国有资产出资人权益，防止国有资产流失的需要。加快推进国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，是党的十七大对国有企业改革提出的要求。实践证明，按照党的十六大确定的国有资产治理体制改革目标，各级国有资产监督治理机构成立以来，我国企业国有资产出资人逐步到位，企业

6、国有资产监管制度逐步健全，各级国有资产监督治理机构依法履行出资人职责，强化企业国有资产监管，积极推进国有企业公司制股份制改革，使国有企业改革和国有经济进入了全新时期，取得了举世瞩目的成就。各级国有资产监管机构积极采取措施维护国有资产安全，防止国有资产流失，有效遏制了改革改制过程中企业国有资产流失现象。企业国有资产法汲取了国有企业改革与进展的成功经验和差不多做法，关于国家出资企业治理人选任与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项等作出了进一步规定，贯彻实施企业国有资产法将进一步加快推进国有企业改革与进展。（来源：国务院国资委网站） 国务院国资委：全面理解企业国资法的要紧内容1、企业国有资产法明确

7、了调整对象。企业国有资产法明确规定其调整对象为企业国有资产，即国家对企业各种形式的出资所形成的权益。从企业所涉及的领域看，不仅包括工商企业，还包括金融企业。从企业组织形态上看，包括国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司等各类国家出资企业。2、企业国有资产法确立了企业国有资产监督治理体制。依照党的十六大、十七大精神，企业国有资产法对企业国有资产治理体制作出了相应规定：一是国务院和地点人民政府依照法律、行政法规的规定，分不代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。二是明确规定了政府履行出资人职责时应当遵循的原则：“国务院和地点人民政府应当按照政企分开、社会公共治

8、理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”三是明确了代表政府履行出资人职责的机构。国务院国有资产监督治理机构和地点人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督治理机构作为履行出资人职责的机构，依照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。3、企业国有资产法明确规定了履行出资人职责的机构及其职权和责任。企业国有资产法在总结国有资产监管体制改革实践成果的基础上，在第二章明确规定履行出资人职责的机构，并对其依法享有的职权和应承担的责任作了原则性的规定。依照企业国有资产法的规定，国务院国有资产监督治理机构和地点人民政府按照国务院的规定设立

9、的国有资产监督治理机构，是依照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的机构。国有资产监督治理机构对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择治理者等出资人权利，有权依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程，委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东（大）会议等。同时，国有资产监督治理机构应当对本级人民政府负责，保障出资人权益，对国有资产保值增值负责，防止国有资产流失，维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。4、企业国有资产法规定了国家出资企业的财产权及其对出资人的相关责任。企业国有资

10、产法规定的国家出资企业，包括国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司。企业国有资产法规定，国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律爱护。国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择治理者等出资人权利。同时，国家出资企业应当依法经营治理，同意政府及政府有关部门、机构依法实施的监督治理，同意社会公众的监督，承担社会责任，对出资人负责。国家出资企业应当建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督治理和风险操纵制度，依照法律、行政法规和国务院财政部门的规

11、定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主治理。5、企业国有资产法确定了国家出资企业治理者的选择与考核相关规则。选择并考核国家出资企业的治理者，是履行出资人职责的机构的重要职权。在中华人民共和国公司法（以下简称公司法）等法律规定的基础上，企业国有资产法明确了履行出资人职责的机构依法任免或者建议任免的企业治理者的范围，从品行、任职能力、躯体状况等方面对国家出资企业治理者的任

12、职条件和程序、履行职责的要求作出原则规定。同时，为保障和督促国家出资企业治理者履行忠实和勤勉义务，企业国有资产法对治理者兼职问题作出限制，规定了国家出资企业治理者的考核与奖惩等内容。6、企业国有资产法明确了涉及国有资产出资人权益的重大事项。企业国有资产法立足于维护国有资产出资人权益的立场，要求国家出资企业发生合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项时，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。同时，还分不就企业改制、与关联方交易、资产评估、国有资产转

13、让等重点问题作出具体规定，关于爱护国有资产出资人利益提供了完善的法律依据。7、企业国有资产法规定了国有资本经营预算制度的相关原则。为充分保障国有资产出资人的收益权，企业国有资产法要求国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算治理。同时，还就编列预算的收支项目、预算编制方法等作出原则规定，授权国务院规定国有资本经营预算治理的具体方法和实施步骤，报全国人民代表大会常务委员会备案。8、企业国有资产法强化了国有资产监督。企业国有资产属于全民所有，强化国有资产监督治理是保障全民利益的全然措施。企业国有资产法明确规定各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人

14、职责的情况和国有资产监督治理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。国务院和地点人民政府及其审计机关依法对国有资产相关工作进行监督。企业国有资产状况和国有资产监管工作还应同意社会公众的监督。此外，企业国有资产法还对有关行为的法律责任作出了相应规定，有利于法律的贯彻实施，有利于爱护各方的合法利益。（来源：国务院国资委网站）专家解读吴晓灵：实业企业和金融企业都应遵守企业国资法在一次新闻公布会上，全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵表示，关于企业的治理结构来讲，不管是实业企业依旧金融企业，它的治理结构应该是一样的，因而关于金融企业来讲，它在资产治理方面都要遵守现在的企业国

15、有资产法。 吴晓灵讲，企业国有资产法调整的是国家对企业各种形式的出资所形成的权益，讲得通俗点确实是管的是资本。关于资本来讲，不管是金融资本依旧产业资本，它的运作和治理应该讲原则是相同的。 企业国有资产法规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。这一规定明确了金融企业的国有资产适用于企业国有资产法。 吴晓灵强调，由于金融业经营的是资金，具有比较强的外部性。出于如此的缘故，国家会对金融企业有一些专门的规定，因而在附则中提出了“金融企业国有资产的治理与监督，法律、行政法规另有规定的，按照其规定。”然而，共性是由这一部法律来调整的。 此外，在回答记者有关在企业国有资产法出台后，金融业

16、的国有资产是否将统一由国资委监管，依旧另外安排财政部或央行监管的问题时，吴晓灵讲，企业国有资产法出台后，金融企业的治理要遵守这部法律，进一步明确了出资人的职责，“这并不意味着金融企业的出资人代表差不多上国有资产监督治理机构”。（来源：新华网）安建：企业国资法旨在确保企业国有资产的保值增值全国人大常委会法制工作委员会副主任安建指出：“企业国有资产法要紧是集中在确保企业国有资产的保值增值。一段时期来，有些地点、有些国有企业，也出现了将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益的现象，造成国有资产流失，引起社会各界强烈不满。要求制定专门的法律，切实维护国有资产

17、权益，保障国有资产安全的呼声更高。” 专家指出，企业国有资产法的实施对爱护壮大国有资产具有重要意义，有利于把国有资产爱护好，把国有资产权益保障好，真正堵住国有资产流失的“黑洞”。 刚刚通过的企业国有资产法对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，明确重大事项的决定权限和审批程序，同时从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。“严防暗箱操作，公开公平公正”成为核心原则。 此外，企业国有资产法还从人大监督、行政监督、审计监督和社会监督4个层面，构建了国有资产监管制度体系。其中，履行国有资产出资人职责的机构也要同意本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。

18、 为给国有资产治理选出好的“当家人”，法律特不对国家出资企业治理者的选择和考核作了专章规定，依照国有独资、控股、参股的不同企业类型，明确履行出资人职责的机构能够任免或者建议任免企业的高级治理人员。 关于社会公众普遍关怀的国家出资企业高管薪酬问题，安建称，全国人大常委会在审议的时候也比较关注那个问题。曾经考虑在国有资产法里面对如何确定企业高管人员的年薪作一点比较具体的规定，然而通过反复研究，考虑到那个问题确实比较复杂，确定企业高管的年薪涉及的因素特不多，包括企业的经营规模、企业的经营风险、企业的经营业绩、企业所在地区等。 “这部法重在爱护国有资产的权益，维护国有资产的安全。涉及企业高管年薪的问题

19、现在法律中有明确规定，履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，确定其任命的国家出资企业治理者的薪酬标准。”安建讲，目前，国务院国资委差不多制定了中央企业负责人薪酬治理的暂行方法，对确定企业负责人薪酬应当综合考虑的相关因素和计算方法作了具体规定，应当按此执行，并在实践中不断加以完善。 安建表示，在企业国有资产法出台后，还将研究对行政事业性资产立法。（来源：新华网）魏杰：企业国资法有利于企业国有资产的顺畅流淌最近，中国国有资产治理学会常务副会长,清华大学中国经济研究中心常务副主任魏杰教授指出，企业国资法有利于企业国有资产的顺畅流淌。魏杰教授认为，企业资产顺畅流淌是现代企业产权制度的重要特征，因而

20、企业国有资产顺畅流淌既是国有资产增值保值的必需条件，也是国有企业维系正常经营活动和充满活力的必定要求。但现在的问题是，国有资产流失也往往会发生在其流淌的过程中，因此，如何保证企业国有资产的顺畅和有序流淌，既是保障企业国有资产增值保值和国有企业充满活力的需要，也是防止企业国有资产流失的最差不多保证。据此，企业国资法专门独立设置了国有资产转让一节的内容，这关于保证企业国有资产增值保值和防止流失都具有重要意义。企业国资法明确规定国有资产转让必须坚持公平、公正和公开的原则，转让必须通过市场机制来实现，强调了转让的差不多方式是市场交易。既然是市场交易，因而企业国有资产的评估和定价就必定会依据企业国有资产

21、的收益来确定，而不再是依据企业国有资产的投资成本来决定，因为企业国有资产在市场中进行交易时，实际上交易的并不是企业国有资产本身，而是交易企业国有资产所能带来的收益。那个定价原则关于防止企业国有资产流失和推进企业国有资产顺畅流淌，都专门有意义。目前我们在防止企业国有资产流失问题上，有一个明显的误区，这确实是经常将企业国有资产的投资成本作为企业国有资产的定价原则，实际上企业国有资产定价的原则是依据企业国有资产的收益，因而企业国有资产卖到其投资成本并不一定是没有流失，而卖不到其投资成本并不一定是流失，关键是定价原则的确定。企业国资法明确规定企业国有资产转让的决定权属于履行企业国有资产出资人职责的机构

22、，只有当企业国有资产转让阻碍到国家在其企业中丧失控股权的情况时，才报请本级人民政府批准。那个立法原则是特不正确的。企业国资法没有将企业国有资产转让权交给企业自身，尤其是企业国资法坚决杜绝国有企业的相关高管人员参与到企业国有资产的交易过程中，这是专门正确的，这关于解决企业国有资产转让中的“内部人操纵问题”，具有现实意义。资产转让是资产所有者自身的权利，而并不是作为经营主体的企业的权利。因此，在企业国有资产转让中，我们尽管要倾听企业经营治理层的意见，但企业国有资产转让的最终决定权归属于履行出资人职责的机构。将企业国有资产转让权收归履行企业国有资产出资人职责的机构，禁止企业“内部人”在这方面的过度介

23、入，这关于防止企业国有资产流失具有重要意义，而且也符合公司法和物权法的立法精神，使各种法能够在立法原则上统一起来。(来源：清华大学经济治理学院)李曙光：企业国资法是“小国资法”企业国有资产法起草小组成员、中国政法大学教授李曙光最近同意经济观看报记者采访表示，企业国有资产法立法经历15年漫长过程，在2003年有了一个比较大的推进。这有多方面的因素，包括2003年十届人大所涉及的立法差不多上全局性的、重大性的、基础性的、关系到老百姓最紧密利益的立法，包括物权法、破产法、反垄断法、劳动合同法、公司法和证券法的修改，还有国有资产法等等。国资法是在十届人大的任期最后上了议程，因此能够讲有它的必定性，它是

24、与这一系列的市场经济的基础性法律连接在一起的。 我们这部国资法最后定位于企业国有资产法，应该讲是一个无奈之举，也是我们这三十年改革的结果。因为这三十年改革的重点、焦点、难点一直确实是国有企业，因此要制定关于国有资产的法律，自然而然就会把目标首先瞄准国有企业。更况且这几年有关国有资产流失、国有企业往何处去等等讨论的焦点也是国有企业。国有企业成为这部法律的中心内容，也专门正常。 在国资法的起草过程中，到底是制定一部大国资法、中国资法，依旧小国资法，一直有比较激烈的争论。然而，在目前如此一种政治结构、经济体制下，也基于现在的经济进展水平和国有企业现状，我们还只能认识到如此一个水平，还只能局限于如此一

25、部小国资法。大国资法尽管也能够启动制定，然而要完成的话，就可不能像现在这么快出台。 世界上没有一部像中国如此的国资法，日本有国有财产法，然而日本的国有财产和中国的国有资产还不完全是一回事，而且日本的国有财产专门少，没有像中国这么庞大的国有资产。关键是中国以国有企业为主导的国有资产还在不断增值，因此，对国有资产进行法律规范是一件自然而然的情况。（来源：新华网）深度透视中国出台首部企业国有资产法中国最高立法机关日表决通过企业国有资产法，堵住国有资产流失“黑洞”成为这部迄今全世界唯一的一部国有资产法的宗旨。 在中国，国有资产分布广泛，既有经营性资产、资源性资产，又有行政事业性资产。其中，经营性国有资

26、产比重高，市场化取向也最为明确。据统计，截至2007年，中国共有国有企业11.5万户，资产总额35.5万亿元。 自1984年扩大国企经营自主权之日起，中国的国企改制差不多走过多年的历程。其间关于国有资产流失的质疑和担心从未间断，国有资产流失的案例也层出不穷。2004年，香港中文大学教授郎咸平抨击某些企业家以“国退民进”之名、行盗取国有资产之实，引发全民关注。随后，立法机构加快了国有资产法的立法工作。 此次出台的企业国有资产法规定，所称国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。这一条文明确包括金融企业国有资产在内的各类企业国有资产都适用本法规定。 中国政法大学教授、国资法起草小组成员李曙

27、光表示，法律的出台填补了国资立法的空白，有利于确保对经营性国有资产进行全面规制，防止国资流失，推进国企改革。在实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项是发生国有资产流失的要紧环节。 针对国有资产流失的症节，企业国有资产法对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，并从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。“严防暗箱操作，公开公平公正”成为防止国有资产流失的核心原则。 关于曾经引起热议的治理层收购（MBO）问题，法律明文规定，能够向企业的高管或近亲属，或这些人所有或实

28、际操纵的企业转让的国有资产，在转让时，上述人员或企业应与其他受让参与者平等竞买，转让方应如实披露有关信息。 北京大学中国金融研究中心副主任王一鸣认为，专门多国有资产的流失确实是发生在评估和转让环节。只有做到程序合法，渠道公开透明，才能够真正实现科学监管。 此外，企业国有资产法还规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面对国有资产进行监督。履行出资人职责的机构也要同意本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。 中国政法大学教授、国资法起草小组成员刘纪鹏表示，此举将有利于建立全方位的幸免国有资产流失、保障国有资产安全的预防体系。 目前，履行国有资产出资人职责的机构要紧是各地国资

29、委。企业国有资产法为国资委行使职权提供了保障，明文规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择治理者等出资人权利，即“管人、管事、管资产”。 为了进一步推动市场化改革，法律还要求国资委等机构除履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。 在国有资产流失的过程中，除了有制度缺失的缘故，更重要的则是“人为”。不管是企业改制重组、治理层收购或是经营治理不善、决策失误造成国有资产流失或者损失，企业治理者都难辞其咎。 如何选好人、管好人成为企业国资法的一大亮点。 法律对国家出资企业治理者的选择和考核作了专章规定，明确履行出资人职责的机构能够任免或者建议任免企业的高级治理

30、人员。 北京科技大学治理学院教授刘澄认为，此举将有助于加快培育国企职业经理人制度，督促企业治理者更有法律意识和治理意识。 此前，国企高管因非市场选拔而屡遭诟病，一方面，国企高管难以对国有资产经营好坏真正负责；另一方面，许多国企高管却又享受市场化的高薪，更是激发各界热议。此外，企业国有资产法还对国企高管兼职、任期经济责任审计、考核、奖惩等事项作出细致规定，明确造成国有资产特不重大损失或有意犯罪被判处刑罚的，将终身不得担任企业高管，并要求企业治理者同意年度和任期经营业绩考核，依照考核结果决定奖惩并确定其薪酬标准。为防止企业高管“一言堂”，企业国有资产法还规定，国家出资企业通过职工代表大会或其他形式

31、，实行民主治理。（来源：新华网）国有资产治理体制的改革与立法中国的经济体制改革差不多走过了近30年的历程。作为经济体制改革中心环节的国有企业改革，随着社会主义市场经济体制的初步建立和不断完善，不断攻坚破难，在许多方面取得了突破与创新。十六大提出深化国有资产治理体制改革的重大任务，第一次在政府机构设置上将社会公共治理职能与国有资产出资人职能相分离，改变了国有资产多头分散治理的状况，突破了国有资产治理体制改革相对滞后的体制性障碍，国有企业改革开始进入由出资人依法推进的新时期。 国有资产治理体制改革与立法的背景 1我国的经济制度决定了必须进展和壮大国有经济 我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同

32、进展的差不多经济制度。通过几十年的建设和进展，已积存起数额巨大的国有资产，这是全国人民的共同财宝，是我国社会主义制度存在和进展的重要物质基础。国有企业是我国国民经济的支柱，是国有资产的要紧来源。因此，确保国有资产的安全和增值，使国有经济在社会主义市场经济中发挥主导作用，关于增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力等方面具有十分重要的意义。在改革开放中，国有企业和国有资产治理体制改革成为我国改革的一项重要内容，事关政府职能的转变、治理体制和人事制度的改革、企业经营机制的转换以及各方面利益的调整，问题复杂，难度专门大，仅靠行政手段、经济手段难以解决问题，必须通过立法加以保障和推进。 2在市场经济条

33、件下，国有企业必须成为真正的市场竞争主体 长期“政企不分”和“出资人缺位”是国企体制中存在的突出问题。亟需通过立法解决多头治理、无人负责的状况，以保证国有资产的安全和增值，通过立法推进企业建立产权明晰、职责明确、政企分开、治理科学的现代企业制度，明确国有资本出资人代表及其权利，厘清国有资产所有者、经营者、使用者各自的职责。此外，国有企业负担过重，得不到必要的投入，迫切要求以法律保障企业的经营自主权，保证增量资产投入的有效使用和存量资产的合理流淌。 3. 防止国有资产流失是国有资产治理体制改革的重要内容 在市场化改革和国有企业改制过程中，国有资产通过各种渠道流失的情况十分严峻，随意处置国有资产的

34、现象普遍存在，有些私人侵吞国有资产、化公为私的行为令人触目惊心，因此，为维护全民的利益，维护社会公正，防止国有资产流失，必须推进国有资产治理体制改革，以法律手段加强对国有资产的监管。 毫无疑问，国有资产法是社会主义市场经济法律体系中一部重要的法律。它的制定和出台，关于推进国有企业进展，深化国有资产治理体制改革具有十分重要的意义。从1993年第八届全国人大常委会将国有资产法列入立法规划以来，立法工作历经十多年时刻，但国有资产法一直未能出台，难度之大，反映了国有资产立法的艰巨性和复杂性。 国有资产治理体制的改革与探究 1.国有资产治理体制的探究 改革开放以来，国有资产治理体制从打破传统的打算经济开

35、始，先后经历了扩大企业经营自主权、实行承包经营责任制、转换企业经营机制等时期。十四届三中全会确立“政资分开”原则以来，国务院和各地政府不断推进国有资产治理体制改革，积极探究国有资产治理和经营的合理形式和途径，在国有资产的治理、经营和监督等方面进行了大量探究。 一是对国有资产治理的组织形式进行了有益探究。1988年国务院成立了国家国有资产治理局。上海、深圳、珠海、武汉、青岛等地分不建立了国有资产监督治理机构，探究了市场经济条件下国有资产的治理模式。 二是对国有资产经营方式进行了改革试点。1994年国务院决定对中国石化总公司等3个全国性行业总公司作为国家控股公司的试点。1998年以来，国务院先后批

36、准了石油石化、军工、电力等领域44家企业集团进行授权经营试点。上海、深圳、广州、珠海等地结合机构改革也进行了授权经营试点。 三是建立了向部分国有大型企业外派监事会的制度。1998年国务院对大型国有企业实行了稽察特派员制度，两年后逐步过渡到向国有重点大型企业派出监事会。 四是制定了一系列国有资产治理的法律法规。包括全民所有制工业企业法、全民所有制工业企业转换经营机制条例、国有资产评估治理方法、国有企业财产监督治理条例、国有企业监事会条例、企业国有资产产权登记治理方法等。相关法律法规和规范性文件达200多件。 2.十六大往常国有资产治理体制存在的问题 长期的改革探究和形成的各种监管模式，为进一步深

37、化国有资产治理体制改革积存了经验，奠定了基础。但总体上看，十四届三中全会提出的“政资分开”的治理体制并没有真正建立，许多体制性障碍没有真正解决。具体表现在： 一是政府的社会公共治理职能与所有者职能没有真正分开。企业的出资人职能由不同部门分割行使，没有形成真正的国有资产出资人制度，造成出资人不到位。名义上相关部门都负责，实际上没有责任主体，没有“问责”制度，导致国有资产流失比较严峻，国有经济的战略性调整缺乏统一的规划、协调和组织实施，政府部门干预企业的正常经营，加重了政企不分现象等。 二是政府部门多头治理。管人、管事和管资产相脱节，权利、义务和责任不统一，形成国有资产无人真正负责与政府部门直接干

38、预企业经营并存的状况，企业经营自主权难以真正落实。 三是企业国有资产经营责任不落实。许多国有企业的负责人既是企业的经营者，又行使出资人的部分权利，形成内部人操纵，国有资产经营责任难以有效落实。 四是对企业经营者缺乏有效的激励和约束。一方面，多数国有企业经营者的收入与企业规模和经营业绩脱节，企业经营者的积极性没有得到充分发挥；另一方面，许多企业自我约束机制没有真正形成，缺乏有效监督，存在收入分配和财务治理混乱、重大决策失误、资产流失严峻等现象。 1998年政府机构改革后，国务院撤消部分行业行政主管部门和国有资产治理局，形成十六大往常国务院国有资产治理体制的模式，即由财政部行使国有资本金基础治理职

39、能，由国家计委行使投资职能，由国家经贸委行使对国有企业的监管职能，由人事部和中央企业工委、中组部负责国有企业要紧经营者的任免与考核，由劳动部监管国有企业的薪酬分配，由国务院派出的监事会负责对国有企业的财务检查和监督，这种做法被称为“五龙治水”或“九龙治水”。 3.十六大以来国有资产治理体制改革的突破性进展 十六大在总结过去改革经验的基础上，确定了深化国有资产治理体制改革的差不多思路和要紧目标，即在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地点政府分不代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产治理体制。同时明确要求中央政府和省、市（地）两级地点政

40、府设立国有资产治理机构。十六届二中全会明确了国资委的机构性质、职能配置、监管范围、与企业的关系等一系列重大问题。十六届三中全会进一步明确了深化国有资产治理体制改革必须坚持的差不多原则和需要采取的措施。依照十六大及十六届二中全会精神，2003年5月国务院公布了企业国有资产监督治理暂行条例，以行政法规的形式确立了国有资产治理体制的总体框架，明确了组建国有资产监督治理机构的原则和要求。这些理论上的创新和体制上的突破，解决了长期以来在一些重要问题上的意见分歧，为进一步深化改革指明了方向，标志着国有资产治理体制改革进入新时期。 依照十六大确立的改革方向，国有资产治理体制改革取得了重要进展。具体包括以下几

41、个方面： 一是中央政府与地点政府的资产关系初步明确，“国家所有、分不代表”的治理体制逐步建立。 十六大明确提出，要在坚持国家统一所有的前提下，建立中央政府和地点政府分不代表国家履行出资人职责，享有所有者权益的国有资产治理体制。这与往常实行的“国家所有、分级监管”的体制相比，是一个重大突破。关于充分发挥中央和地点两个积极性，明晰企业产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构具有重要意义。 依照“国家所有、分不代表”的原则，初步明确了中央政府与地点政府国有资产划分和调整的原则。十六届二中全会和企业国有资产监督治理暂行条例原则明确了中央政府和地点政府履行出资人职责的企业范围，即对关系国民经济命脉、国

42、家安全、重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股企业、国有参股企业，由中央政府代表国家履行出资人职责；其余企业由地点政府代表国家履行出资人职责。 二是三级政府国有资产监管机构逐步组建，“政资分开”和“三统一、三结合”的治理模式初步形成。 在十四届三中全会确立的“政资分开”原则的基础上，十六大进一步明确提出，国务院和省、市（地）两级地点政府要按照“权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合”的原则，设立专门的国有资产监督治理机构，在三级政府层面上实现“政资分开”、“政企分开”，国有资产监督治理机构不行使政府的社会公共治理职能，政府其他部门不履行企业国有资产出资人职责，初步实现了政府

43、公共治理职能与国有资产出资人职能分开，多年来存在的管资产和管人管事相分割、出资人不到位及多头监管又无人负责的问题开始从体制上解决。 三是国有资产监管机构作为出资人代表，积极对所出资企业依法履行出资人职责。 依照国务院规定，目前国务院国资委直接履行出资人职责的企业是155户。地点政府国资委直接履行出资人职责的企业差不多或正在明确。各级国资委依照“三统一、三结合”原则、公司法等有关法律规定的出资人权利和企业国有资产监督治理暂行条例规定的18项职责，准确定位，认真处理与直接履行出资人职责企业的关系，在企业负责人治理、企业重大事项治理、企业国有资产治理、企业国有资产监督等方面，切实履行出资人职责。如建

44、立并实施了企业负责人经营业绩考核制度和薪酬制度，面向全球公开选聘企业高级经营治理者，建立健全企业内部审计制度，进一步加强了国有企业监事会工作等。同时为落实各级国有资产监管机构在国有资产保值增值方面的责任，目前正在进行建立国有资本经营预算制度的试点工作。 国有资产立法的要紧制度构建 国有资产立法必须坚持和完善我国差不多经济制度，准确体现十六大以来中央关于国有资产治理体制改革的精神，保障国有经济在国民经济和关系国家安全的重要行业和关键领域的主导作用，增强国有经济的活力、操纵力、阻碍力，从当前迫切需要解决的关键问题、社会普遍关怀的突出问题动身，针对经营性国有资产治理中亟需立法规范的要紧问题，总结实践

45、经验，规定相关制度。 一是要贯彻落实十六大以来关于国有资产治理体制改革的精神，坚持和体现中央确立的国有资产治理体制的改革方向和总体思路。二是要落实宪法、物权法和有关法律关于国有财产爱护等规定，充分体现加强对社会主义公共财产的爱护。三是要突出重点，解决突出问题。要紧针对目前经营性国有资产治理中各方面普遍关注、需要专门立法加以规范的突出问题，从维护好国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有经济的巩固和进展等方面建立起相应的法律制度。四是对一些争议较大、含义不清的观点和概念，如对目前还难以形成共识的有关国有资产监管体制等问题，宜由国务院依据改革进程和实际需要依职权确定，法律中不作具

46、体规定，对一些实践经验不足，认识尚不一致，还需要在改革中进一步探究的问题只作原则规定。 依照上述指导思想和立法重点，国有资产法要紧对履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业治理者的选择与考核、关系国有资产权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督和法律责任等内容分章作了规定。 .明确了从法律制度上建立和规范国有资产出资人制度。为贯彻落实十六大以及物权法关于建立和健全履行出资人职责机构的精神和有关规定，对中央政府和地点政府分不代表国家履行出资人职责的机构及其履行出资人职责的要紧内容、方式和责任等进行了规范。考虑到政府授权履行出资人职责的机构要紧是国有资产监督治理委员会，同时，按照国务

47、院的现行规定，除授权国资委履行出资人职责外，还授权政府其他有关部门对某些国有企业履行国有资产出资人职责，如授权财政部对中国出版集团公司、中国烟草总公司、中国邮政集团公司等企业履行出资人职责的实际情况，明确了履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择治理者等出资人权利，并规定履行出资人职责的机构应当监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，但不得干预企业经营活动。 2.明确规范了履行出资人职责的机构与国家出资企业的法律关系。草案就国家对企业的出资和国家出资企业的经营自主权等要紧内容作了规定。要紧是：国家出资企业的组织形式包括国有独资企业、国有独资公司、国

48、有控股公司和国有参股公司，国家出资企业依法享有经营自主权，国家出资企业从事经营活动应当对出资人权益负责，以及国家出资企业对其所投资企业的权益关系。 3.规范了国家出资企业治理者的选择与考核制度。国家出资企业治理者直接负责企业财产的经营治理，对企业进展和维护国有资产权益关系重大。选好国家出资企业治理者并对其进行监督考核是出资人的一项差不多权利，是保障国有资产安全、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值和维护出资人权益的重要环节。对此，草案对国家出资企业治理者的任免、考核、奖惩以及治理者履行职责应遵守的差不多准则和责任等作了规定。 4.明确了建立保障国有资产安全、防止国有资产流失，维护国有资产权益

49、的制度。草案对国家出资企业的合并、分立、上市、增加或者减少注册资本、发行债券、进行重大投资、为他人提供大额担保、转让重大财产、分配利润、解散、申请破产以及企业改制、与关联方的交易、资产评估和国有资产转让等与出资人权益关系重大的事项，明确了决策权限、程序和差不多规则等。 5.明确了建立国有资本经营预算制度。建立国有资本经营预算制度，是政府行使出资人权利，规范国有资产收益分配的重要手段，有利于推动国有企业的改革和进展，有利于各类企业在市场经济中平等竞争。考虑到这项制度正在试行，参照今年9月国务院公布的国务院关于试行国有资本经营预算的意见，草案规定国家建立国有资本经营预算制度，对国有资本经营收入及其

50、支出实行预算治理，并规定国有资本经营预算草案列入本级政府预算草案，报本级人民代表大会批准。 6.对国有资产的监督和法律责任作了规定。草案就国有资产的监督和对侵害国有资产权益，造成国有资产损失的法律责任作了明确规定。（来源：新华网）15年国资立法争吵焦点：国资委定位国资法于1993年启动以来一直争议不断，使得国资法的出台一拖再拖。法制日报记者日前采访了多方专家，力图还原这些争议的焦点，以期深度剖析国资法的立法历程。 15年的风雨曲折路 2003年3月24日，国务院国有资产监督治理委员会(下称“国资委”)成立，同年4月6日正式挂牌。 经济学家吴敬琏曾对国资委的定位如此评价：“实行多元持股的公有制形

51、式，进行有进有退的结构调整，推行现代企业制度和法人治理结构，是国资委工作的思想基础。” 但对国有资产立法的国资法的起草工作，早在1993年就差不多开始。据时任起草组组长的刘仪舜介绍，当时的国资法草案首次明确了“产权”的定义，而这在当时的宪法和民法通则中都还没有出现。刘仪舜担任起草组组长时，尚在当时的机械工业部任职。 国资法草案中写到，产权既包括所有权，又包括经营权，即法人财产权。 刘仪舜认为，这种定义既能够维护国有资产所有权的完整性、统一性，又能使国有资产实现结构优化，充分发挥国有经济的主导作用，引导和推动各种非国有经济共同进展。 然而，由于国资法在涉及一些部门管辖权的问题上争议极大，甚至差不

52、多超出了简单的立法层面，具体出台时刻迟迟没有确定。 就连刘仪舜本人也谈到：“即便乐观地可能，国资法2003年内也不可能出台。”2003年9月，刘仪舜离职，他主持10年的国资法起草工作也暂告中止。 但国有资产立法的重大性并未被立法机关忽视。2003年，国资委的成立成了国资法起草的一个拐点。同年，成立的国资法也列入了十届全国人大20032008年5年立法规划。 2004年，起草小组重组，全国人大财经委副主任石广生亲任起草小组组长。以往由相关部委组织法律起草升格为全国人大直接负责，可见立法机构对此法的重视。小组成员还包括国资委、财政部等30多个部门的官员，阵容堪称强大。 但多部门组成的起草组开展工作

53、后，却发觉“越调查越复杂，难度太大。”最终，在2006年进行的全国人大常委会会议上，石广生“年内争取上会审议一次”的希望没有实现。 2007年物权法的出台再一次刺激了国资法起草的加速。 李曙光讲，物权法和国资法的关系是相辅相成的，物权法是基础，是对一般性财产的确认和爱护，国资法是对国有资产这一专门财产的立法。 物权法建议稿起草专家、武汉大学教授孟勤国认为，要通过国有资产法的制定，把物权法没有规定全、没有完善的东西，在国有资产法里面规定清晰。 而且，他还认为，“要提高国有资产法的立法级不，要和物权法一样有同等的级不。一旦立法级只是低，就会导致人家用物权法的规定来否定国有资产法的规定。” 物权法的

54、出台，使得立法机关最终鼓起勇气厘清纠杂的部门利益。2007年12月，国资法草案终于提请十届全国人大常委会第三十一次会议审议。这次会议，是十届人大倒数第二次会议，也是国资法“最后的机会”。 而现在的国资法草案，差不多是修改后的第6稿。 国资委定位之争 国资法草案最后时刻“出线”之后，开始驶入了立法快车道。据有关消息，国资法草案的二审最快将于今年4月进行。 起草组专家李曙光也介绍，全国人大法工委的工作人员“最近专门忙”。这些迹象都表明，国资法的核心问题差不多被“攻关”。 事实上，15年来国资法难产的缘故专门简单，所有争议都纠结于一处：国资委的定位。而国资委面对的身份之惑在于：是作为一个纯粹的出资人

55、依旧作为强势的监管者存在。 起草组专家、中国政法大学教授李曙光为代表的观点最终占了上风。 他认为，国资法草案对国资委定位的内在精神与立法政策取向是让国资委成为一个“纯粹的”、“洁净的”出资人，即剥离其本不应当承担的监督治理的职能，只履行出资人的职责，而不承担其他的义务。 国资委的内部监督只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。因此，李曙光甚至建议“国有资产监督治理委员会”应该改名为“国有资产经营治理委员会”。 李曙光认为，国资法一审草案中剥离了国资委的行政监管职能“是一个进步”。 前国资法起草组组长刘仪舜也认为，“政府不能既当婆婆又当老总，不能既有行政治理职权，又直接充当出资人

56、代表，直接治理企业，如此的政企不分，后果是它不仅不能胜任国有资产经营的繁重使命，而且专门可能造成一个部门或少数人专权。” 但国资法起草中还曾出现另一种观点，即“要求打造一个强势的国资委”，物权法专家、武汉大学教授孟勤国确实是这种观点的代表。 孟勤国教授认为，庞大的国有资产没有一个“庞大”的出资人，会导致资产的流失。从司法的角度，国务院作为国家财产所有权的一个代表，授权国资委履行出资人的职责，因此从出资人的角度要确立国资委的强势地位。 “任何投资者对他的企业差不多上要进行操纵的，我们现在经常有一些观点，比如有人讲，我们国资委是一个行政机构，你就不应该如何样，这差不多上一种没有前提的推断。假如按照

57、这种前提推论，国务院难道也不能治理国有资产了？既然是一个出资人的地位，就必须是一个强势地位，只有强势地位才能管好国有资产。”孟勤国讲。 孟勤国教授现在回想，他的观点更多的是“私法”上的治理，是国家作为老总，对国有资产的治理。这种形式的治理关于任何一类投资者差不多上一样的。“我去炒股票，我的账户我可能不治理吗？” 而李曙光教授的观点更多的是“公法”上的治理。国有资产的所有和经营一定是要分开的，国家自己不可能经营财产。 “要行使所有权，就要找代理人。”国资委作为出资人事实上是相当于国家的代理人，国有资产经营公司也可能为了自己的小利益损害整个国家利益，那个时候就需要国家对国资委本身、对国有资产经营公

58、司本身进行监督和治理。 在这两种针锋相对的意见之外，还曾出现“第三条道路”。2004年，由华东政法大学顾功耘教授主持的“国有经济法律制度研究”提出了另外的方法。 顾功耘教授认为，政府应设立一些特设公司，国资委向这些公司授权经营国有资产，国资委不作为股东、投资者参与决策；或者国资委向一些信托公司托付经营国有资产，由受托人直接经营企业，而国资委作为政府的监督部门，扮演好监管角色。 也即是讲，国资委剥离出资者职能，而只履行监管者职责。 如此的做法同样“事出有因”。据宁波中院法官洪学军博士介绍，我国国有资产监管机构与国有资产运营机构之间实际存在着两层法律关系，即出资关系出资者和被出资者之间的关系以及授

59、权关系授权者和被授权者之间的关系。 如此的双重关系必定产生国有资产监管机构与国有资产运营机构的“双重身份”，而各自所具有的这两种身份在价值追求上存在冲突。 洪学军博士认为，真正意义上的国有资产授权经营只有在将出资人职能从国资委剥离的情况下，国有资产授权经营才有生存的空间。洪学军博士曾在华东政法大学从事博士后研究，项目名称为“国有资产监管法律问题研究”，而顾功耘教授是其合作导师。 三方博弈，最终胜出的也是最被普遍同意的“纯粹出资人”方案。 治理体制之争 在最早成型的国资法草案中，实行国资委、控股公司、企业三个层次的治理机制。“国有资产治理体制改革，一个是政资分开，一个是政企分开。国资委是政资分开

60、的产物，控股公司是政企分开的产物。政府的国有资产治理委员会跟企业之间，需要有这么一个资本运营的中介组织。”前国资法起草小组组长刘仪舜回忆讲。 但李曙光更倾向于在出资人这一层次之上再加上一级。 他认为，国有资产治理体制的第一个层次应该是托付人层次。国有资产的终极托付人是全国人民代表大会，应该在全国人民代表大会里面设立国有资产委员会，那个委员会是终极的托付人，它来决定国有资产的占有、使用、分配、处分、转换等等如此一些重大的决策。地点人大在全国人大的授权内承担终极托付人的角色。 也确实是讲，李曙光希望在国务院下属的国资委头上再加上一个全国人大下属的国资委。 而在国资法一审草案中，国务院及地点政府下属