农村公共产品供给制度的现状与形成机理

1、农村公共共产品供供给制度度：现状状、形成成机理与与目标模模式选择择官永彬（重庆师师范大学学旅游学学院，重重庆 沙沙坪坝 40000477）摘要：长长期以来来，我国国农村公公共产品品供给制制度忽视视广大农农户对农农村公共共产品的的需求偏偏好，从从而引致致农村公公共产品品供求机机制的失失衡，而而要实现现农村公公共产品品的最优优供给，必须把把农民的的需求偏偏好作为为农村公公共产品品供给函函数的内内生变量量，现实实最佳的的目标模模式就是是针对不不同类型型的农村村公共产产品提出出与之相相配套的的四种模模式：政政府供给给型、政政府与私私人混合合供给型型、民间间组织供供给型与与私人供供给型，逐步建建立起政政

2、府、民民间组织织、私人人等多渠渠道、多多形式、多层次次的多元元化供给给格局。关键词：公共产产品 农村村公共产产品 最最优供给给The Suppplyy SysstemmofRuurall Puubliic GGoodds: Currrennt SSituuatiion, Reeasoon aand Goall Modee ChoiiceGuaan Yonng binn(Colllegge oof TTravvel, ChhonggqinngNoormaalUnniveersiity, Chhonggqinng 44000047,Chiina)Absttracct: Forr a lonng t

3、timee, tthe suppplyy syysteem oof rruraal ppubllic gooods hass iggnorred thhe ddemaandss off nuumerrouss peeasaantss foor rruraal ppubllic gooods, brreakkingg thhe bbalaancee off suupplly aand demmandd off thhe rruraal ppubllic gooods. Inn orrderr too acchieevebbalaanceed ssuppply of rurral pubblicc

4、 gooodss, wee shhoulld rregaard thee deemannds of peaasannts ass enndoggenoous varriabble of suppplyy fuuncttionn off ruurall puubliic ggoodds .Thee opptimmal goaal mmodee iss too prroviide diffferrentt suupplly ttypees aaccoordiing to thee vaarieety of rurral pubblicc gooodss: bby ggoveernmmentt,by

5、 govvernnmennt aand inddiviiduaal, by nonn-gooverrnmeent orgganiizattionn orr byy inndivviduual, annd sset up a suupplly ppattternn off muultiiplee chhannnelss, fformms, annd lleveelsby tthe govvernnmennt, nonn-gooverrnmeentoorgaanizzatiion, inndivviduual , eetc.Key worrds: puubliic ggoodds; rurral

6、pubblicc gooodss; opptimmal suppplyy农村公共共产品供供给：现现状分析析农业是自自然再生生产与经经济再生生产相交交织的产产业，面面临着资资源与市市场的双双重约束束，其天天生的弱弱质性决决定了与与农村公公共产品品高度的的依赖性性，这种种联系随随着家庭庭承包责责任制确确立以来来得到不不断强化化。但是是，由于于农村公公共产品品供给制制度改革革的滞后后，其存存在的制制度缺陷陷日益突突出，结结果导致致供求机机制失衡衡。1.1 从农农户的需需求层面面分析：农村公公共产品品有效供供给不足足建国以来来，农业业基本建建设投资资占全社社会基建建投资的的比重一一直偏低低，19994

7、年年达到历历史最低低点2.5%，尽管近近年来投投资的比比重有所所上升，20002年达达到7.3%，高于“九五”和“八五”期间的的5.66%和33%，但但是远低低于“二五”时期的的11.3%（见表一一）。财财政支农农方面，改革开开放以来来，国家家财政用用于农业业支出的的绝对量量在不断断增加，从19978年年的1550.77亿元增增加到220011年的114566.7亿亿元，但但财政农农业支出出占整个个财政支支出的比比重在总总体上却却是下降降的，119788年这一一比重为为13.4%，20001年降降低到77.7%，下降降近5.7个百百分点（见表二二）。能能源、交交通、通通讯方面面，目前前全国88

8、3%的的村不能能饮用自自来水，13%的的村不通通公路，53%的的村不通通电话，农村用用电电压压不稳、电价偏偏高，平平均是城城镇电费费的2倍以上上。科、教、文文、卫方方面，由由于科技技投入不不足，农农业科技技队伍不不稳定和和失散流流失问题题尤为严严重，在在全国乡乡级推广广站“断奶”的有11.9万万个，占占全国已已建立乡乡推广站站的400%，这这一状况况是近年年来毕业业到农村村的本科科生和研研究生已已流失330%40%；19993年年，农村村卫生费费用占全全国卫生生总费用用34.9%，19998年为为24.9%，5年下降降了100个百分分点；农农民文化化素质低低,在农农村仍有有10%的的文盲半半文

9、盲和和35%的的小学文文化程度度的人口口,初中中及初中中文化程程度以下下的比例例占800%以上上；农村村大部分分人口末末享受社社会保障障，19991年年享受社社会保障障的农村村人数占占农村劳劳动者的的比重仅仅为2.2%，而同期期城镇享享受社会会保障的的人数占占城镇劳劳动者的的比重高高达900.9%。此外外，农村村的生态态环境恶恶化迅速速，主要要表现为为：水土土流失，土地沙沙化,水水资源匮匮乏，旱旱涝灾害害频繁，环境污污染严重重等。表一：建建国以来来农业基基本建设设投资占占全社会会基本建建设投资资的比重重时期比重（%）“一五”时期7.1“二五”时期11.33“三五“时期10.77“四五”时期9.

10、8“五五”时期10.55“六五”时期5“七五”时期3.3 19994年年2.5“八五”时期3“九五”时期5.6“十五”时期 20001年年6.8 20002年年7.3资料来源源：中中国农村村统计年年鉴，（20003），中国国统计出出版社，20003表二：国国家财政政用于农农业的支支出 单单位：亿亿元年份农业支出出（亿元元）农业支出出占财政政支出的的比重（%）19788150.7 13.44 19800150.0 12.22 19855153.6 7.7 19900307.8 10.00 19911347.6 10.33 19922376.0 10.00 19933440.5 9.5 19944

11、533.0 9.2 19955574.9 8.3 19966700.4 8.8 19977766.4 8.3 1998811544.8 10.77 1999910855.8 8.2 2000012311.5 7.8 2001114566.7 7.7 资料来源源：中中国农村村统计年年鉴，（20003），中国国统计出出版社，20003注：农业业支出主主要包括括支援农农村生产产支出和和各项农农业事业业费、基基本建设设支出、科技三三项费用用、以及及其他支支出1.2 从政政府的供供给层面面分析：农村公公共产品品无效供供给膨胀胀农村基层层政府受受内部性性（公共共机构尤尤其是政政府部门门及其官官员追求求自身

12、的的组织目目标或自自身利益益，而非非公共利利益或社社会福利利）的影影响，其其公共产产品的供供给函数数把农民民的需求求偏好作作为外生生变量而而不予考考虑，导导致农村村公共产产品政府府供给的的低效率率。（1）在在科学的的政绩考考核体系系尚未建建立的情情况下,“政绩工工程”对于农农村基层层政府具具有较强强的激励励功能，从而忽忽视地方方的财力力与农民民的承受受能力，强制性性推动建建设所谓谓的“形象工工程”、“面子工工程”以及完完成各项项达标升升级活动动，结果果以摊派派、集资资的形式式转嫁到到农民身身上，造造成农民民负担加加重。（2）为为了实现现农村公公共产品品的强制制性供给给，必然然需要相相应的公公共

13、组织织机构的的供给，即政府府机构也也属于公公共产品品的一种种，从而而造成政政府机构构臃肿，人员繁繁多，人人浮于事事，一方方面消耗耗了大量量的公共共资源去去维系机机构的运运转；另另一方面面办事效效率极低低，难以以满足农农民对于于公共服服务的需需求。（3）由由于政府府决策的的失误或或者受经经济利益益的驱动动导致其其提供的的公共产产品损害害农民的的利益。基层政政府在提提供某些些公共产产品时，长官意意志太浓浓，未经经科学决决策就盲盲目上马马，尽管管有时出出于推动动地方经经济发展展、实现现脱贫致致富的良良好动机机，但结结果非但但没使农农民收益益增加反反而受损损，更严严重的是是，政府府领导的的经济利利益动

14、机机膨胀，导致了了大量的的“豆腐渣渣”工程。此外，部分政政府部门门为了寻寻求本部部门的利利益，在在向农民民提供种种子、化化肥时，以次充充好，坑坑害农民民利益。2 农农村公共共产品供供给：形形成机理理分析2.1 城乡乡割离、城市偏偏好的非非均衡的的发展战战略长期以来来，我国国实行的的是城乡乡割离、城市偏偏好的非非均衡发发展战略略，以工工农产品品“剪刀差差”的形式式大量提提取农业业剩余发发展城市市工业。受此战战略的影影响，在在公共产产品的供供给上是是以城市市为导向向的，并并且农村村公共产产品的供供给不列列入国家家的财政政支出范范围，显显然城市市居民与与农民享享受着不不同的国国民待遇遇，最终终使城乡

15、乡差距越越来越大大，形成成了深重重的二元元经济结结构。农农村公共共产品的的供给不不足，削削弱了农农业、农农村经济济发展的的后劲，影响了了农民收收入水平平的提高高和农村村全面小小康的实实现。2.2 农村村公共产产品供给给决策机机制的“自上而而下”性当前我国国农村公公共产品品供给决决策机制制沿袭了了人民公公社时期期的政府府强制性性供给的的特性，带有很很浓的计计划经济济色彩，即农村村公共产产品的供供给是通通过“自上而而下”的行政政命令方方式推动动的。在在农村公公共产品品供给决决策时，基层政政府的目目标函数数主要是是追求公公共机构构（或部部门）、领导者者的效用用最大化化，从而而以各种种政策规规定、下下

16、达指令令、指标标等形式式决定公公共品供供给的规规模、结结构以及及程序；与此相相对应，农村社社区农户户的目标标函数主主要是为为了改善善自身的的生产生生活条件件，提高高自己的的收入。为此，基层政政府与农农户利益益目标的的偏差，决定了了各级政政府的农农村公共共产品供供给函数数视农户户的需求求偏好为为外生变变量，最最终引起起了农村村公共产产品供给给与需求求的错位位，造成成结构失失调。2.3 缺乏乏健全的的农村基基层民主主制度农村公共共产品供供给决策策机制的的“自上而而下”性根源源在于农农村基层层民主制制度缺损损，农户户缺乏有有效的需需求表达达机制，只能被被动接受受由外部部力量所所决定的的农村公公共产品

17、品供给安安排。一一方面，村民自自治是我我国农村村村民依依法自主主地管理理本村经经济和社社会事务务的基层层民主制制度，是是伴随着着农村经经济体制制改革进进程而出出现的村村民自治治管理模模式，实实践中，村民自自治组织织却扮演演了乡（镇）政政府的执执行机构构，具有有“准政府府”的功能能，无权权抵制乡乡（镇）政府强强制安排排的各项项达标、升级活活动，使使农户对对社区公公共产品品的需求求意愿难难以表达达；另一一方面，乡（镇镇）人民民代表大大会形同同虚设，对基层层政府的的行为缺缺乏有效效监督，使基层层政府未未经乡（镇）人人大会的的同意，就可以以擅自动动用公共共资源，提供一一些体现现政府部部门、领领导者的的

18、利益而而没有反反应社区区农户需需求的公公共产品品。2.4 农村村公共产产品的供供给主体体单一在农村公公共产品品供给领领域，各各级政府府实行了了严格的的规制，造成该该领域的的高度垄垄断，使使政府成成为农村村公共产产品的单单一供给给主体，尽管民民间组织织、私人人拥有资资本、技技术、信信息等优优势资源源，却受受政府政政策和产产权界定定的影响响，难以以大规模模进入农农村公共共产品供供给领域域，客观观上抑制制了农村村公共产产品的有有效供给给。政府府作为当当然的供供给主体体，受公公共财力力的约束束、利益益目标的的影响，其提供供的公共共产品数数量有限限，质量量不高，难以满满足农户户对公共共产品多多样性、高质

19、量量的要求求。2.5 基层层政府财财权与事事权不对对称农村税费费改革之之后，中中央与地地方政府府实行财财政包干干，分灶灶吃饭，但在农农村公共共产品供供给责任任的划分分上不尽尽合理，本来应应该由中中央政府府提供的的公共品品（如基基础教育育、计划划生育、民兵训训练等）却交给给了地方方政府，而完成成此事权权的主要要资金来来源是乡乡镇的财财政收入入，其主主要由农农业税构构成，受受当前农农业发展展不景气气的大环环境的影影响，农农业税增增长缓慢慢，结果果导致基基层政府府的财权权与事权权严重不不对称，乡（镇）政府在在事权无无法转移移的前提提下，通通过向农农民集资资、摊派派等手段段敛取不不合理的的收入以以应对

20、不不合理的的事权，将是一一种必然然的选择择。3 农农村公共共产品供供给制度度创新的的目标模模式选择择众所周知知，社会会经济物物品主要要分为两两大类：公共产产品与私私人产品品。而公公共产品品根据其其特性又又可分为为纯粹公公共产品品和准公公共产品品，纯粹粹的公共共产品通通常具有有以下两两个基本本特征：其一是是非排他他性（NNon-Exccluddabiilitty）;其二是是非竞争争性（NNon-Rivvalnnesss）。所所有介于于纯公共共产品和和纯私人人产品之之间的产产品称为为准公共共产品（quaasi-pubblicc gooodss），只只是具有有不同程程度的公公共性（pubbliccn

21、esss）。所以，运用公公共产品品的理论论和公共共产品的的最优供供给模型型，并结结合我国国具体国国情，农农村公共共产品供供给制度度创新的的目标模模式选择择主要有有以下几几种类型型。3.1 农村村的纯粹粹公共产产品，由由于其受受益范围围并局限限于农村村区域，外部性性大，所所以采取取中央政政府供给给型模式式对于农村村基础教教育、卫卫生防疫疫、计划划生育、社会保保障、环环境保护护、大型型骨干水水利工程程、农业业基础科科学研究究、全国国性的农农业病虫虫害防治治等，由由于其受受益范围围并局限限于农村村区域，外部性性大，属属于纯粹粹公共产产品的范范畴，适适合于中中央政府府公共提提供。同同时，当当前我国国城

22、市工工业已经经具备自自我发展展、自我我积累的的能力，工业反反哺农业业的时机机已经成成熟，中中央政府府应该加加大对农农业的投投入力度度，把农农村的具具有全国国性质的的公共产产品列入入国家公公共财政政支出范范围，统统筹城乡乡发展。3.2 农村村的准公公共产品品，根据据其受益益范围和和排他成成本的大大小，可可以采取取基层政政府与私私人混合合供给型型、民间间供给型型与私人人供给型型等三种种模式3.2.1 政府与与私人混混合供给给型收益不外外溢本地地区但排排他成本本较高的的农村准准共产品品，如中中型水利利工程、乡村道道路、农农村电力力、通讯讯、农业业科技教教育与推推广、市市场开发发及提供供市场信信息等，

23、受地方方政府决决策目标标和公共共财力的的制约，纯粹由由政府供供给难以以顾及农农户的需需求偏好好，从而而形成供供给不足足和供给给过剩并并存的局局面；相相反，纯纯粹由农农户私人人供给因因为组织织成本和和排他成成本较高高而难以以实现有有效供给给，所以以最佳的的模式是是采取政政府与私私人混合合供给。其资金金筹措方方式实行行基层政政府补贴贴和按规规定比例例缴纳农农业税相相结合，以解决决此类公公共产品品供给资资金不足足的问题题。在实实际运作作中，需需要完善善农村基基层民主主制度，发挥村村民委员员会和乡乡（镇）人大会会的作用用，建立立农户的的需求表表达机制制，对于于供给什什么公共共产品、以及供供给的规规模、

24、结结构都由由农户民民主决定定，而非非基层政政府的意意志所决决定。3.2.2 民间组组织供给给型民间组织织供给是是农村社社区内个个人或一一群人在在响应获获利机会会（降低低市场风风险、获获得技术术、市场场信息等等）自发发倡导、组织起起来对公公共产品品的供给给类型，这种公公共产品品具有俱俱乐部物物品的性性质，如如专业合合作社、农业协协会、农农产品的的加工与与流通、信息指指导和技技术服务务等。民民间组织织作为供供给主体体，公共共产品的的供给由由农户自自主决策策，决策策的出台台充分考考虑了农农户的需需求偏好好，不具具有强制制性，而而且成本本由俱乐乐部成员员共同承承担，并并通过公公共产品品服务的的收益收收回，实实现外部部收益内内部化，提高了了供给效效率。3.2.3 私人供供给型在经济发发展水平平较好的的地区，随着农农民收入入的增加加，已经经出现了了农村公公共产品品私人产产品化的的现象，如社区区小型的的水利设设施、农农用固定定资产等等，完全全由社区区有经济济实力的的大户提提供，其其目的一一是为了了自己的的消费需需要；二二是通过过向其他他农户收收取服务务费以回回收成本本。作为为政府来来讲，应应该积极极的引导导、鼓励励具备经经济实力力的大户户提供农农村公共共产品，并明确确界定产产权，维维护供给给者的利利益，同同时在考考虑消费费者的实实际承受受能力的的