混合型ABO片区开发模式要点

1、混合型ABO片区开发模式要点解析（一）PPP 模式从2014年推行至今，PPP模式在国内已实行五六年时间，各方对模式本身的流 程及设计要点等较为熟悉，本文对此不进行深入分析，主要以PPP模式实施片区 综合开发项目的难点出发进行分析。政策环境方面，规范性政策密集出台，中央层面对PPP项目运作的规范化要求更 高且监管趋严，在合规风险把控方面须非常慎重，存在较大的政策变更风险，参 与各方对PPP模式的稳定性存疑。财承论证方面，区域综合开发项目投资额一般都非常巨大，如项目整体以PPP模 式推进，则需考虑是否会因受限于“一般公共预算10%红线”规定而无法通过财政 承受能力论证或可能会过度挤压财承空间。项

2、目要求方面，因片区综合开发项目同时包含公益性、准公益性以及经营性项目， 涉及各类项目的打捆、包装，按照财金201910号文，对于组合、包装类项 目，使用者付费比例不得低于10%。项目回报机制，财金10号文出台后，新签约项目不得从政府性基金预算、国有 资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，这对于主要依靠政府性基金预算进 行资金平衡的片区综合开发项目来说，基本已被排除在PPP模式之外。（二）项目法人招标模式1、模式设计要点所谓“项目法人招标模式”，主要考虑前期先行确定目标片区综合开发投资人的主 体身份，综合开发投资人按要求成立项目公司作为项目整体运作的项目法人，在 符合片区总体规划的前提下，根据

3、目标片区内各子项目所属行业、项目特点及开 发时序等因素，将本项目项下各子项目进行分类、分区、打包处理，分阶段逐步 开发、安排资金投入，并将相关投资计划及安排提前提交政府方审核，项目法人 按照经审批的开发时序逐步对各子项目再行发包并组织具体实施。2、主要亮点及局限性实际上，项目法人招标模式在具体运作模式上与PPP模式并无本质区别，主要在 招标定性方面，以“项目法人”名义招标，从而为规避PPP模式存在的各项难点提 供了一个可探索、可尝试的路径。该模式的局限性主要在于通过土地、税收等收入进行平衡，政府支付责任能否纳 入财政预算，能否为金融市场认可，存在不确定性。这在一定程度上受当地政府 对风险的可接

4、受度、投融资观念的开放度以及项目本身的定位及重要程度等因素 影响较大。（三）ABO模式1、模式设计要点ABO即授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式，该模式首创于 北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司在2016年4月20日签署的北 京市轨道交通授权经营协议中，即北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交 通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交 通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责， 同时支付京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。2、ABO模式特点政府与平台公司之间的合作区别

5、于通过竞争性程序选定社会合作方的“公私合作” 模式，平台公司需代行归属于政府方的基础设施及公共服务项目业主职责，且在 授权范围内行使一定的公共管理职能，基于此，在ABO模式下平台公司实际上 具备“公”主体属性，ABO模式应视为一种“公公合作”模式，这也反过来为政府直 接行政授权提供了一定的授权理论基础。授权对象一般为本地具有较强资源整合能力平台公司或其他属地国企。政府与授 权对象之间通过签署相关授权经营协议厘清政企关系。政府与平台公司通过“公 公合作”，以授权形式和一系列契约理清政企关系，与国发42号文之前的“直接 指定”、“政企不分”相比是一大进步。采用ABO模式实施的项目类型一般具备“大公

6、益，小经营”的特点。该类项目前期 投入巨大、回报期限较长、获利不确定，现实中对社会资本吸引力不足，需要政 府进行干预；而这类项目采用ABO模式后，基于“公公合作”下平台公司的“公主 体属性，可以在一定程度上调控这类项目的“市场失灵”，“打破公私合作模式中存 在的公主体追求公益性与私主体逐利性的固有矛盾”。3、主要亮点及局限性在市场失灵状况下，ABO模式能够起到调控市场作用，能够打破公私合作模式中 存在的“公”主体追求公益性与“私”主体逐利性的固有矛盾，且在大环境上是契合 国资国企改革方向。但是从实操层面来看，“公公合作”的定位仍局限于理论上， 缺乏法律依据，实践中有少量探索性案例，但认可度不一

7、，在现行法律政策体系 下，存在合法合规瑕疵，特别的是，有一定地域限制。（一）混合型ABO的主要概念 ABO模式，一般指授权(Authorize)建设(Build)运营(Operate)模式，由政府 授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩 效考核等职责，同时支付授权运营费用。片区开发，是指包含工业、物流、研发、教育及其配套设施等多种产业，城市功 能完善、基础设施完备的产城融合发展区域。片区开发的ABO模式，是指在当地政府的授权下，由片区开发建设主管部门将片 区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，授权和委托 至成功转型平台公司(下简称公益企业)

8、或社会资本方企业，并以特许经营形式加 以实施，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合作开 发模式。TOT模式是通过并购已有物业来快捷实现上述开发过程的特殊模式。(二)混合型ABO是未来方向基于ABO模式在轨交领域应用中的项目资产并未移交，且向社会公众提供服务的 情况，我们判断其属于政府购买服务的ABO类型。由于在城镇化建设的现实应用 中，资产不移交的情况并不多见，因此购买服务类型ABO模式的应用并不广泛， 目前仅知在轨交项目中涉及ABO模式，预计也可应用于一定范围内的公用事业领 域中。从而，既有购买服务，又有采购工程的混合型ABO,例如委托建设运营开发区， 将具有更加广泛的

9、适用性，而其复杂程度也将大大增加。(三)委托建设运营开发区是主要应用场景2017年初发布的国办发7号文（国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见国办发20177号）要求“推进开发区建设和运营模式创新。按照 国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关 政策”，给予了委托建设运营开发区筹资模式的理论支持。在开发区建设管理中，将开发区的开发建设、运营管理和招商引资任务委托给具 有资金实力和实践经验的社会资本方，并以开发区财政增量分成作为回报的方式, 具有十年以上的操作历史，属于广义PPP范畴。在委托过程中，土地开发、七通 一平及相关配套设施的建设，大多属于应当移

10、交的资产类型，因此，委托建设运 营开发区筹资模式，只能归属于“既有购买服务，又有采购工程的混合型ABO”模 式。二ABO项目主体：公益企业（或社会资本方）（一）在本文项目结构中，项目承接主体单位为公益企业（或社会资本方企业）， 公益企业可以将项目主要或部分职能再次委托给其他社会资本方企业。注：在某些情况下，二者并无本质区别，我们则按照“公益企业（或社会资本方企业）”的方式 表述；而在其他情况下，当我们倾向于选择其中一种，对于后者情况，我们会选择其一做出 表述。（二）公益企业（或社会资本方企业）经营范围适当、资质符合要求。（三）项目收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合，经与主管部门汇报沟通，

11、已获主管部门认可，正在办理审批手续（可作为贷款发放前置条件）。三、ABO项目支持：发展专项资金发展专项资金是将按照一定比例提取的财政收入纳入专项管理，用于专门领域范 围项目的管理方式。发展专项资金的使用，有利于有效汇集资金来源，专项支持 重点项目，增强计划性和简化支出管理程序。按照地方政府债务管理的习惯，政府各部门之间的借款及相关支出责任，不计入 政府性债务，因此，地方政府与其各部门（包括项目主管单位部门）之间，按照财 政收入分成的相关管理办法建立的发展专项资金，所形成的支出责任，也不应纳 入政府性债务。在本项目中，当地政府制定发展专项资金管理办法，规定将授权区域内财政收入 增量按比例逐年拨付

12、给片区开发建设主管部门，管理办法的有效期长于项目建设 和运营合作期。四、混合型ABO片区开发模式流程（一）授予特许经营权 当地政府委托片区开发建设主管部门通过公开招投标选定并授予公益企业（或社 会资本方企业）在指定区域的片区开发建设特许经营权，并配合当地政府依法在 政策保障、审批事项、土地整理、优惠贷款、专项资金等方面给予支持。通过特许经营协议明确，公益企业按照区域规划进行片区开发建设，土地收储及 开发职能由土地（土储）部门行使；公益企业必须通过招拍挂方可获得土地使用权， 且在获得土地使用权之前不可将土地用于融资。（二）公益企业进行开发建设和运营管理公益企业负责自筹资金，按照区域规划进行片区开

13、发建设，包括建设工业厂 房，及进行研发基地、学校医院、配套住宅等建设。负责开展片区开发的运营管理。同时，在政策法规范围内，公益企业享有租 售、物业等收益权。（三）主管部门支付工程建设成本和购买服务费用片区开发建设主管部门对于公益企业的土地整理、基础建设等公益性建设投资， 在特许经营协议项目区域范围内财政收入增量的约定比例内，针对已竣工验收的 建设工程，逐年支付公益性建设成本。片区开发建设主管部门对于公益企业的投资促进和经济发展服务，履行规则制 定、绩效考核等职责，并据此支付购买服务费用。（四）建议按三年周期滚动操作实施87号文对于政府购买服务的预算管理提出的要求是“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”，我们建议将混合型ABO类型的委托建设运营开发区筹资模式期限限定在三年之内，以满足合