中国应急管理机制的经济学分析

1、中国政府应急管管理机制构建建的经济学分分析感谢中国人民大学政府管理与改革研究中心“政府危机管理”国家级课题组成员对本文的写作建议。罗煜，中国人民大学公共管理学院，罗 煜 摘要：中国应急急管理机制的的构建问题，是是当前研究的的热门课题。本本文绕开行政政学领域研究究这一问题的的通行思路，从从经济学的角角度分析应该该建立什么样样的应急管理理机制，结合合中国的国情情，提出作者者构想。关键词：政府应应急管理 经经济学分析一、应急管理的的经济学分析析1、应急机构成成立的经济学学分析设没有建立应急急管理机构发发生危机事件件的概率是PP1，P1=p0p1，p0是不可控(或不可预见见)危机事件件发生的概率率，p

2、1是可控事件件发生的概率率，危机发生生时的损失是是L1；成立应急急管理机构的的成本是E（主主要是办公费费用、工资和和培训费用），成成立后发生危危机的概率是是P2，同样p2是可控事件件发生的概率率，成立应急急机构实际上上可以减小可可控事件发生生的概率，危危机发生时损损失是L2. 参见危机管理：面对突发事件的抉择，朱德武编著，广东经济出版社，2001，6972页。 参见危机管理：面对突发事件的抉择，朱德武编著，广东经济出版社，2001，6972页。这样，没有成立立机构，预期期损失是C11P1L1；成立机构构后，预期损损失是C2P2L2。CDBAL2LL1p0 P2 P1P图1从经济学角度判判断是否

3、应该该成立应急机机构的标准是是：C1C2E，即只只有成立之CDBAL2LL1p0 P2 P1P图1令, 则C1C2E又可写写成：p0(L1LL2)（p1L1p2 L2）Ep0Lp11L1p2 (L1L)Ep0L+(pp1p2)L1p2LEp0L+ppL1+(p1p) LEp0L+ pp1L+ pL1 - PLE A + (B+D)+ (C+D) -DD E即：收益I=AA+B+C+DE由图1可以看到到，横坐标与与纵坐标乘积积（矩形的面面积）就是预预期损失，两两个矩形的面面积之差代表表收益I。II分为四部分分：A是由于于实际损失减减少表现在不不可控事件上上的收益，（BBD）是由由于实际损失失减少

4、表现在在可控事件上上的收益，（CCD）是概概率降低表现现在实际损失失上的收益，DD重复算了一一遍，所以应应减去。这样样，式子中的的每一项代表表的实际意义义就清楚了。从全国范围看，发发生危机事件件的概率非常常大，因此中中央政府面临临的预期损失失C1非常大，成成立机构后，LL2会大大减小小，C1 C2，E相对预预期损失来说说是小的，如如图2中，阴阴影部分表示示成本，中央央政府的成本本只占收益一一小部分。所所以中央层面面设立专门的的应急机构是是“经济”的。地方上，由于地地域范围有限限，发生危机机事件的概率率较小，C11与C2的差距不是是很大，E显显的比较高昂昂，它将超过过收益I（如如图2所示），因因

5、此越小的地地方政府常设设一个应急机机构越不符合合经济原理。L1L1L2P PE中央政府 图2L1L2P2 P1E地方政府结论：只有在成成立应急机构构后，预期损损失和机构成成本之和小于于成立前的预预期损失，机机构的成立才才符合经济原原则。2、应急机构组组织形式的经经济学分析国内已有不少学学者认识到没没有统一的应应急机构的弊弊病，主张建建立一个全面面负责应急管管理的机构。以以下图来分析析建立这种应应急组织形式式的好处。图3：应急机构构组织形式模模拟图正方形区域代表表了所有可能能发生的危机机事件的集合合，其内部的的每个交点代代表每一百分分比危机事件件；大圆表示示建立了一个个统一的危机机管理机构，它它

6、日常的工作作所能覆盖的的危机事件，也也就是它发挥挥效用的区间间，例如由于于反应迅速而而减小了不可可控事件的损损失或采取预预防措施避免免了可控事件件的发生。假假设全部危机机事件是1000，按照照计划投入550亿元希望望覆盖1000的危机事事件，但成功功率只有500，这样投投入产出比是是1亿元：11。假定每百分比危危机事件代表表一个类别，只只由一个部门门来管理，应应对以上500的危机事事件需要成立立50个部门门，50亿元元的预算可让让每个部门得得到1亿元。如如果它们能各各自覆盖1，全社会也也能达到500，但是成成功率只有550，因此此每个部门只只能覆盖0.5，全社社会加总是225，低于于原来水平。

7、如果仍希望保持持50的总总覆盖率，每每个部门应对对1危机就就需要1亿元元50%22亿元，投入入产出比变为为2亿元：11个。这样，全全社会为了仍仍然保持500的应对危危机覆盖范围围，总投入要要增加到1000亿元。从圆的面积可以以直观地看出出，左图小圆圆是相离的，大大圆能覆盖的的点小圆不能能覆盖；右图图中小圆有许许多重叠的部部分，这些造造成了资源的的浪费。而把把小圆整合为为一个大圆，可可以节约社会会资源，实现现规模经济。结论：条块分割割的应急体制制缺乏效率，而而建立统一的的应急体制可可以节约社会会资源。3、中央与地方方应急成本分分析在分析中央与地地方应急成本本之前，首先先要明确几个个概念：总成本（

8、TC）：应急机构成成立以及运转转所需全部投投入。总不变成本（TTFC）：设设立机构的初初始投入，如如办公设施，基基本设备，初初始人员安置置与培训费用用等。平均成本（ACC）：总成本本除以机构覆覆盖的危机事事件的数量，就就是花在1危机事件上上的平均成本本。边际成本（MCC）：在已有有基础上，再再增加1的的覆盖范围，所所需要增加的的成本。ABABTCTFCNCNMCACC = 2 * ROMAN II = 1 * ROMAN I = 3 * ROMAN III中央应急机构面临的成本曲线ENCNCMCACTFCTC地方应急机构面临的成本曲线图4：中央与地地方政府设立立应急机构面面临的成本曲曲线图中横

9、轴N表示示应急管理覆覆盖的危机事事件（用百分分比做单位），NN越大说明应应急管理越有有用武之地。纵纵轴C表示货货币化衡量的的成本。 上下两个图中标出了曲线各特殊点的对应关系，对本文分析没有太大意义，故不作详细阐述。至于MC曲线与AC曲线相交于后者最低点的原因，有以下分析：当MCAC时，kAC时，k0，AC曲线是上升的；当MC=AC时，k0,AC曲线有极值（最小值）。参见西方经济学（微观部分） 高鸿业 中国人民大学出版社 2001， 164页TFFC曲线是水水平的，意味味只要成立应应急机构，这这个支出就是是必须的，而而且是固定的的。TC曲线线是逐渐上行行的，尽管TTFC是固定定的，但每增增加1的

10、覆覆盖面，都需需要人力、物物力的投入，总总的支出还是是增加的，只只不过增加的的快慢有差异异。而TC曲曲线的变化形形式，实际上上是由AC和和MC曲线先 上下两个图中标出了曲线各特殊点的对应关系，对本文分析没有太大意义，故不作详细阐述。至于MC曲线与AC曲线相交于后者最低点的原因，有以下分析：当MCAC时，kAC时，k0，AC曲线是上升的；当MC=AC时，k0,AC曲线有极值（最小值）。参见西方经济学（微观部分） 高鸿业 中国人民大学出版社 2001， 164页中央应急机构面面临的成本曲曲线特征：图中 = 1 * ROMAN I区域是规规模经济时期期，由于总不不变成本投入入较大，每继继续增加1的覆

11、盖范围围，边际成本本先逐渐减小小，然后又上上升，但平均均成本一直在在减小，总成成本上升缓慢慢。 = 2 * ROMAN II区域是规模模报酬不变时时期，此时AAC曲线处于于最小值，并并与MC有一一段水平重合合，即ABB。这意味着着每继续增加加1的覆盖盖范围，所增增加的成本是是相同的，到到B点规模效效应终结。从从成本控制角角度，B点是是中央选择应应急机构规模模的最适点。 = 3 * ROMAN III区域是规规模不经济时时期，此时MMC和AC都都开始递增。每每增加1的的覆盖范围，都都需要投入高高于平均成本本的递增的成成本，总成本本迅速上升。而地方面临的成成本曲线是不不同的：地方的应急投入入少，难

12、以建建立规模效应应，因此它们们的成本曲线线没有水平段段。类似于上上面的分析，在在MC与ACC最小值交点点E，地方确确定应急机构构的规模是恰恰当的。结论：应急机构构的最优成本本控制应该是是满足MCAC，并最最大可能发挥挥规模效应。4、应急机制的的均衡分析成本论分析偏重重理想化，在在设立应急机机构之前，现现实考虑的是是净收益大小小，也就是常常说的“净收益最大大化”。设净收益益为nr，总总收益为TRR，TR可以以看作是成立立应急机构使使社会面临危危机时少受的的损失，由数数学关系得： MR和MC分别是TR和TC曲线的斜率（一阶导数）。参见西方经济学（微观部分） 高鸿业 中国人民大学出版社 2001，

13、195页 MR和MC分别是TR和TC曲线的斜率（一阶导数）。参见西方经济学（微观部分） 高鸿业 中国人民大学出版社 2001， 195页净收益最大化的的条件是：MMRMC，可可以理解为：当继续增加加1的覆盖盖面，所获的的收益和所付付出的成本一一样多时，已已经没有了盈盈利的余地，此此时净收益最最大。QENCNCMCQENCNCMCACTFCTC地方设立应急机构均衡条件MRMRPMRABTCTFCNCNMCACC = 2 * ROMAN II = 1 * ROMAN I = 3 * ROMAN III中央设立应急机构均衡条件MR图5：均衡分析析我们看到，按照照MRMCC的原则，应应急机构规模模的最

14、优点应应该在P、QQ两点，而不不是成本控制制的最优点BB、E两点。设设想这样一种种均衡状态：既能实现最最优成本控制制，又能实现现净收益最大大化，将是建建立应急机构构的最好目标标。实际上，我们的的讨论是基于于既定成本的的，虽然MRR我们难以控控制，但我们们可以很好地地控制成本，例例如降低TFFC，从而降降低AC，最最终实现MRRMCAAC。这个思思路对地方的的应急机制建建设是有启发发意义的，我我们将在后文文沿用这个思思路。结论：政府应急急机制的设立立的均衡条件件是MR=MMC=AC,收益一定时时，应当考虑虑降低成本扩扩大净收益。二、对中国应急急管理机制的的构想上一部分的分析析比较抽象，针针对我们

15、研究究的具体问题题中国应该该建立什么样样的应急管理理机制，把上上面的4条结结论改造如下下：中央政府设立应应急管理机构构比地方政府府更符合经济济原则；中国设立一个统统一的应急管管理机构比现现行的分工管管理机制更有有效率；应急机制设计应应该以最小的的成本把最多多的危机事件件纳入管理范范围；应急管理机制设设计应该通过过控制成本的的方法达到净净收益最大化化。据此作者建议：在中央一级级设立常设性性综合应急管管理机构，全全国可以分区区域设分支机机构；在地方方建立应急联联席制度，以以人员的组织织形式变化代代替专门机构构的组建。(一)、中央政政府 在中央政府设立立危机管理机机构方面，我我们可以参照照美国和俄罗

16、罗斯的经验。美美国联邦应急急管理局FEEMA集成了了从中央到地地方的救灾体体系，建立了了一个统合军军、警、消防防、医疗、民民间救难组织织等单位的一一体化指挥、调调度体系，一一遇到重大灾灾害即可迅速速动员一切资资源，最大限限度地降低灾灾害损失。FFEMA拥有有数十亿的预预算资金，全全国常设100个区域办公公室，直接帮帮助各区域、州州政府开展应应急工作。22003年，FFEMA和其其他的22个个联邦机构合合并组成了国国土安全部（DDHS），DDHS成为美美国应急管理理的专门机构构，这样美国国的应急管理理资源又进一一步集中。俄俄罗斯紧急情情况部最能反反映俄应急管管理的特点，它它是针对自然然和技术灾害

17、害的责任部门门，直属总统统。紧急情况况部的应急资资源高度集中中，直接指挥挥一支由现役役军人组成的的应急救援队队伍，在应急急处理阶段承承担一切组织织、指挥、抢抢险甚至新闻闻发布功能。 参见学习时报编辑部 国家与政府的危机管理江西人民出版社 20041、根据国际经经验，我国可可以考虑成立立一个由政府府主要领导牵牵头的常设应应急机构，负负责全国和区区域性的应急急管理的预防防、控制、指指挥和协调。该该机构作为中中央一级的指指挥与协调平平台，把原来来分散在各部部门的应急资资源合并，独独立地配置，这这样可以充分分整合各部门门资源。日常常工作定期召召集专家对一一定时间内可可能发生的危危机事件进行行预警分析，

18、上上报中央；做做好应急工作作的常态管理理。一旦危机机爆发，立即即转为国家应应对危机事件件的具体指挥挥与协调机构构。当地方应应对危机事件件出现困难时时，中央的应应急管理机构构可以提供物物资、技术和和人员的帮助助。从远期来来看，我国的的中央应急管管理体系可以以按如下目标标构建 该体系设计参考了美国西雅图市的应急管理机制，尽管是城市一级的应急管理机制，但不乏参考价值。 该体系设计参考了美国西雅图市的应急管理机制，尽管是城市一级的应急管理机制，但不乏参考价值。公众服务负责人情报主管政府首脑政策和战略顾问应急机构主管公共工程负责人管理/行政联络信息技术服务资源部门大规模救护小组执法负责人规划发展局运输和

19、能源小组消防营救和急救负责人设备小组公共事业局反馈联络食品供给小组志愿者机构规划/商务局部门间联络电信部门操作主管应急管理协调主管后勤协调主管通信和警报中心支持服务部门安全部门交通部门设备部门人员部门2、构建如上应应急管理体系系的关键的一一步是整合公众服务负责人情报主管政府首脑政策和战略顾问应急机构主管公共工程负责人管理/行政联络信息技术服务资源部门大规模救护小组执法负责人规划发展局运输和能源小组消防营救和急救负责人设备小组公共事业局反馈联络食品供给小组志愿者机构规划/商务局部门间联络电信部门操作主管应急管理协调主管后勤协调主管通信和警报中心支持服务部门安全部门交通部门设备部门人员部门事件分类

20、职能部门合并的职能共享资源气象灾害防汛抗旱指挥部部气象局水利部防汛、抗旱、防防台风以及其其他气象灾害害的预警与救救助全国性数据库系系统全国性的指挥网网全国性的信息传传导系统相似领域的专家家库相似领域的专业业工作人员相似领域的技术术经验相似领域的物质质设备地质灾害国土资源部国家地震局地震、山体滑坡坡等地质灾害害的预警与救救援技术灾害安全生产监督管管理局矿业事故、交通通事故等安全全事故的预防防与抢救传染病卫生灾害害卫生部大规模传染病的的预防与控制制危险化学物品工商总局公安部国家安全部有毒气体、化学学原料等的安安全指导，应应急抢救社会性危机公安部群发性事件的舒舒缓3、整合资源、成成立统筹全局局的应急

21、管理理机构，符合合我们上文所所论述的经济济原则，但机机构的成立是是一项复杂的的工作，要经经过较长时间间的磨合和探探索，例如美美国国土安全全部现在仍在在不断调整变变化中。结合合中国的国情情，遵循循序序渐进的原则则，现阶段中中央政府的应应急管理应该该以四个“标准化”为目标： 参考美国SEMS标准化应急管理系统的内容（Standardized Emergency Management System）。1）标准化的操操作。在科学学、可行的前前提下，遵循循各类危机事事件的共同规规律，统一处处理全国范围围内同类危机机事件的综合合事务；逐步步规范和统一一各类危机事事件的立法和和部门规章的的制定，形成成应对危

22、机事事件的统一准准则，避免法法律、法规的的冲突；建立立起一支专业业应急管理人人员队伍，采采用科学、标标准化的应急急管理方式，提提高应急管理理的效率和结结果的稳定性性。2）标准化的规规划。将全国国的应急管理理规划纳入国国家中长期和和年度规划中中；由中央统统一规划全国国的应急资源源、环境、动动员等事务；指导各部门门围绕国家规规划制定本部部门的专门应应急规划。3）标准化的保保障。由各部部门各自筹备备应急资源逐逐步过渡到由由中央统一管管理物资等应应急保障资源源，减少资源源的重复购置置；由国家牵牵头，建立各各部门共享的的信息传导系系统、数据库库系统和专家家库，逐步实实现规模效应应。4）标准化的财财政。打

23、破各各部门独立预预算，由财政政部统一进行行全国应急部部门的预算；以常规财政政管理原则对对应急管理进进行成本控制制，建立起严严格的审计制制度，保证应应急管理财政政上的可持续续性。（二）、地方政政府 考虑到地方政府府本身已经机机构臃肿，其其成立应急机机构又具有不不经济性，作作者建议以制制度代替机构构，建立制度度型的应急管管理人员组织织模式。它采采用联席方式式，特点是“联而不并”：由综合性性部门（如政政府办公厅）担担当地方应急急管理的中心心组织者，可可以选出若干干人员专职应应急工作，较较大的省市可可以组建专门门委员会 专门委员会与上文所提到的正式应急管理机构有质的区别，它不控制实体性资源，只充当协调平台的作用，我们把它视为强化的联席方式。；各各职能部门都都要任命专门门从事应急管管理的人员，可可以不是主要要领导，但必必须能在政府府应急联席会会议中代表本本单位。综合合性部门以各各种方式，定定期组织联席席会议，商议议应急管理事事宜，形成制制度。日常的的应急协调，由由该组织内部部完成；在危危机发生时，联联席会议受权权充当应急指指挥，或充当当政府指挥部部与各职能单单位之间协调 专门委员会与上文所提到的正式应急管理机构有质的区别，它不控制实体性资源，只充当协调平台的作