地方公共债务风险管理的一个基本框架

1、地方公共债务风险管理的一个基本框架中国在分税制改革后,形成财权的向上集中和事权的向下分派趋势,地方政 府出现财权和事权的严重不匹配。随着城市化进程的加速,地方政府为了弥补建 设资金来源不足,纷纷集中地方国有资源建设政府融资平台公司,有效规避中央 关于地方政府不能负债的政策瓶颈,弥补地方财政建设资金不足甚至变相弥补经 常性建设资金不足。在国家开发银行等政策性银行“软贷款”的推动下,政策性 银行贷款已发展成为第二财政,只要有项目、债务能滚动,“开发性金融”就能充 分发挥作用。特别是在 2009年初,国家为了应对国际金融危机,鼓励地方政府成 立融资平台公司,通过债务融资加大投资,同时为了强化这一信号

2、,中央政府代地 方政府正式发债。中央4 万亿项目建设计划推出后,在不到一年的时间里,地方政府负债规模 已经达到7 万亿元。地方公共债务规模的急剧膨胀已经危及到整个社会信用体系 的安全和国民经济的健康稳健运行,地方公共债务问题风险管理已经成为摆在政 府决策者面前的首要问题。目前,关于公共债务理论、国内外公共债务风险管理 模式和国内地方政府的风险管理实践已经较多但是缺乏全面、系统、规范的研究。 本文将以武汉市经济技术开发区政府公共债风险管理实践为基础,定性分析和定 量分析相结合,历史分析和未来发展趋势分析相结合,构建地方公共债务风险管 理的基本分析框架。本文正文内容共分十一章,结构安排如下：引言。

3、本章立足于公共经济学理 论,提出地方政府进行公共建设投融资的必要性,对开发区公共建设投融资历史、 现实和前景进行分析,提出开发区公共建设投融资的供求矛盾。同时,提出本文研 究重点,即在现有经济基础上,如何科学统筹,合理安排未来公共建设融资计划, 以此分析通过宏观金融工程技术搞好开发区风险管理的理论和现实意义。第一章 文献综述。本文对涉及公共融资可持续发展的公共经济理论、宏观金融工程理论、金融 风险理论、资本结构理论,资产价格理论和公共债务理论的代表性文献进行综述, 为开发区公共融资可持续发展研究提供理论基础。第二章对开发区建设成果和未 来资金预测进行分析。本章通过建设成果说明历史性公共债务对开

4、发区的发展发 挥了不可替代的作用,未来开发区进行新版图开发急需巨额资金,资金供给的时 间均衡缺口问题仍然需要债务融资来解决。同时对未来项目建设资金供求进行了 简要分析。第三章对地方公共债务风险管理的基本框架进行分析。主要对以基础设施建 设项目和项目建设资金造价为基础的地方公共建设资金需求进行研究。对地方以 财政总收入、财政体制和转移支付制度为基础的公共建设资金供给进行探讨。对 地方以实际增长财力为基础的公共债务适度规模进行研究。对公共债务风险管理体系构造进行探讨。包括公共债务的风险识别、风险评 估和风险控制,地方支柱税源的培育,地方公共债务风险管理体系的构建等提出 建设性方案。第四章将经济增长

5、与公共财政收入关系进行研究,探讨其对公共债 务风险管理的正相关影响。财政收入与经济增长密切相关,财政需要通过经济增 长来取得收入,经济发展水平高,国民生产总值就多,财政收入就多；而财政收入 对于保证经济增长,政府职能实现以及经济社会的稳定协调发展,都具有重大作 用。本章在对开发区经济增长规模、税源结构优化、财政管理体制进行综合分析, 并探讨开发区地方公共债务风险管理的核心因素地方财政收入持续稳健的 增长。第五章对开发区财政收入增长的实证分析。在一定时期内,财政收入规模 通常受地区经济发展水平、社会投资水平、进出口水平等方面的影响。本文选用 地区生产总值、工业总产值、农业总产值度量沌口开发区经济

6、发展水平,以固定 资产投资总额反映开发区社会投资水平,以及以进出口总额反映开发区进出口水 平。研究发现固定资产投资和工业总产值与财政收入正相关关系明显,尤其是工 业总产值特别显著,这与开发区现代制造业基地的实际现状是吻合的。第六章对 开发区公共债务存量风险进行分析。对开发区现有公共债务还本付息风险主要从 两个方面进行评价：一是现有建设性熟地存量的变现还款能力,二是未来每年到 期时财政自筹资金的还款能力。通过研究发现,现有公共债务存量土地价值一次 性变现后的还款能力完全可以覆盖现有贷款规模。同时,财政自筹归还未来每年到期债务本息的能力也很强,开发区存量债务 不存在风险。第七章对开发区财政总收入约

7、束条件下的地方公共债务适度规模进 行研究。该实证研究建立在对开发区历史数据分析和未来数据预测的基础上,通 过均衡融资模型估算一段时期内区政府债务的适度规模。但是以开发区财政总收 入为约束条件计算公共债务适度规模存在明显的缺陷。开发区财政既是建设性财政,又是贡献性财政,财政总收入的 75%都贡献给 了中央。但是此种研究可以发现,财政体制对开发区地方财政收入的分割是当大 的,如果不受财政体制的局限,开发区公共建设债务适度规模可能最终只是一个 理论值,开发区建设根本就不需要举债,更谈不上公共债务的风险管理问题。第八 章对以开发区地方财政收入为约束条件的地方公共债务适度规模进行研究。在地 方财政收入仅

8、占总财政收入 25%的约束条件下,用于 100%财政总收入的公共基础 设施,导致开发区地方政府只有通过融资平台公司举债,弥补建设资金不足。以未来期权收益为赌注的地方公共债务举债行为,如何满足未来建设开发资 金需求,实现公共建设资金供求平衡。如何按照最优资本结构的条件,合理安排债 务额度和期限,实现次优结构下的公共债务资金平衡、风险可控。本章着力对以 上问题进行了探讨。第九章对开发区公共债务风险管理进行研究。包括开发区公共债务风险识别、风险评估和风险控制技术。指出公共债务的 风险识别、风险评估和风险控制是一个循环往复的过程。在一个设定的基本框架 下,应该适时给予动态调整。按照科学、协调发展的原则,优化产业结构,转变经 济增长方式,惯性发展第二产业,创新发展第三产业,培育开发区地方支柱税源, 增强地方财政实力,公平、持续、协调、系统地建立税源管理体系。当政府债务达到一定规模时,需建立系统的债务规模控制体系以防过度负债 而引发财政风险乃至更大范围的公共风险。第十章结论和建议。加强公共债务风 险管理,促进开发区公共建设融资可持续性发展,既要坚持负债投资拉动经济增 长,促进开发区融资可持续发展,又要坚持负债规模适度,确保地方经济又好又快 的发展。同时,本文以开