中国地方财政收入问题研究

1、中国地方财政收入问题研究公共经济评论 2006年第7、8期PAGE 28PAGE 29中国地方财政收收入问题研究究院 杨志勇摘要：地方政府府收入包括税税收、国有资资本收益、收收费以及其它它非税收入。其其中，最为主主要的是税收收收入。本文文主要从政府府间收入划分分的角度讨论论地方财政收收入，特别是是地方税问题题。本文首先先分析了税收收收入划分在在政府间财政政收入划分中中的地位问题题，进而介绍绍了税收分享享的两种基本本思路，即依依税种本身属属性和受益原原则进行税收收分享，并分分析了各自的的利弊。本文文对单一制国国家和联邦制制国家的不同同特征的税收收分享模式进进行了比较分分析，归纳出出简单的国际际经

2、验，即税税收分享模式式的选择应该该更多地基于于国情。再接接着回顾中国国税收划分的的演变状况，最最后对中国税税收分享问题题，特别是与与地方财政（基基层财政）收收入有关的问问题提出看法法。一、政府间收入入划分的理论论分析现代政府间收入入划分，主要要是税收分享享。税收分享享从理论上说说有两种基本本思路。（一）税收分享享在政府间财财政收入划分分中的地位和和作用税收分享问题必必须在政府间间财政收入框框架内进行探探讨。政府间间财政收入应该该如何划分？各级政府都都有哪些收入入权限？各级级政府所筹集集的收入比例例应该如何界界定？现代政政府财政的主要收收入来源是税税收，因此收收入划分最主主要是税收分分享问题。也

3、也正因为如此此，现代政府府间财政关系系（财政体制制）的具体形形式，常被称称为“分税制制”财政体制制。政府财政收入来来源还包括非非税收入国有资产收收益、收费、公公债等等，因因而划分收入入权限也同样样要涉及这些些问题。现代代市场经济国国家，国有经经济规模偏小小，更重要的的是，盈利性性国有资产收收益微乎其微微，因此，大大部分市场经经济国家在收收益的划分上上没有太多问问题。中国目目前的问题有有些特殊，还还有庞大的国国有资产规模模，但只是经经济体制转轨轨时期的特殊殊情况。不过过在目前，中中国的财政体体制客观上还还存在着如何何利润的划分分的问题。张馨（张馨（1996）结合中国具有众多国有资本的现实，指出中

4、国的财政体制应该是分税与分利相结合的财政体制，这说明国有产权在财政体制的确立过程中具有重要作用。无疑，国有产权在当前转轨经济中具有重要作用。从市场经济的角度来看，市场能够更发挥作用的，政府就不应介入，现在介入的，以后也要逐步退出。随着改革的进一步深入，国有产权的作用也将逐渐从提供利润形式的财政收入逐渐转为弥补市场失灵。因此，从市场经济的要求来看，国有产权所提供的财政收入中最终所起到的作用极为有限，政府的主要收入形式还是税收。从而，在规范财政收入方面，财政体制的设计最主要的还是要考虑如何进一步规范政府间的税收收入划分和支出责任划分问题。收费往往对应于于财政所提供的的服务，从理理论上说，是是哪一级

5、政府府财政提供的服服务，就应该该由那一级政政府收费，因因此，收费的的划分经常不不构成划分收收入的难点。在实行财政联邦邦制的现代国国家中，每一一级财政都是是相对独立的的，因此，从从理论上各级级政府都应该该有发行公债债的权利。一一般说来，中中央政府的发发债权是没有有什么可以质质疑的。争论论的焦点往往往在地方政府府的发债权上上，地方政府府具备什么条条件才可以发发行公债上。对于收入划分问问题的解决，首首先要看划分分收入的目的的何在。一般般的解释是，收收入用于满足足支出的需要要。这一点与与整个财政收入是要要用于公共支支出的目的要要求是一致的的。但问题在在于，不同级级别财政是否都应应该拥有足够够的收入，以

6、以满足各自支支出的需要。如如果各级财政政都能做到以以本级直接筹筹集的收入满满足支出的需需要，那么各各级财政之间实际际上就变成了了真正的相互互独立了。因因此通常认为为，地方政府府不应该拥有有充分的财权权，这样，中中央政府可以以对之进行调调控，以维护护一国的统一一。这样，地地方政府要么么在收支相抵抵之后留有资资金缺口，要要么收大于支支，但要上解解部分本级筹筹集的收入给给中央政府。那么，地方政府府财政资金缺缺口或者所上上解的收入规规模应该有多多大？简单地地说，这个规规模不应该太太大，财政收收入应该满足足财政支出的的需要。太大大容易导致地地方政府缺少少最基本的激激励，影响地地方政府组织织收入的积极极性

7、。也就是是说，无论如如何地方收支支应该大致相相抵。这样，不不同级别财政政的收入应该该根据其所承承担的职责，所所要实现其功功能而定，基基本做到“财权与事权权相一致”。但在实际中，一一般都是从收收入本身的特特性以及政府府的其他目标标着手划分财财政收入。就就整体规模而而言，通常这这样划分的地地方财政收入入是不足以满满足地方财政政支出需要的的。与此同时时，中央财政政收远大于支支。这样，地地方财政支出出的不足部分分很大程度上上要依靠中央央财政的转移支支付得以解决决。当然，如如果地方收入入与支出差距距过大，也会会影响到地方方获得财政收收入的积极性性。因此，许许多国家都强强调建立地方方税系的重要要性，以发挥

8、挥地方在征税税过程中的积积极性。（二）税收分享享的两种基本本思路税收分享可以有有三种方式：分税种、分税率、分分税收收入。分分税种，即将将税收根据税税种分为中央央税（国税）、地地方税（地税税）（或者再再加上中央与与地方共享税税）。分税率是指指不同级别的的政府对同一一税基（征税税对象）课以以不同的税率率，分别征收收。政府间税收划分，时常伴随着政府间税基分享的问题。所谓税基分享，指的是两个或两个以上级别的政府在一个共同的税基上征收各自的税收。税基分享的方式主要有三种：对某一税基分别设置中央税和地方税，由两套税制共同征收；对某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税税率上附加一定的比例或附加费的形式分

9、享；只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在中央和地方政府之间分享。选择何种形式，取决于对效率和公平的权衡。分税税收收入是指先把把税收收入由由统一的税务务机构征收上上来之后，在在不同级别政政府之间进行行划分。大量量关于税收划划分的讨论，都都集中在税种种的划分上。政府间税收划分，时常伴随着政府间税基分享的问题。所谓税基分享，指的是两个或两个以上级别的政府在一个共同的税基上征收各自的税收。税基分享的方式主要有三种：对某一税基分别设置中央税和地方税，由两套税制共同征收；对某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税税率上附加一定的比例或附加费的形式分享；只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在

10、中央和地方政府之间分享。选择何种形式，取决于对效率和公平的权衡。各国实践差异性性极大，除了了关税是中央央税、财产税税是地方税是是共同点之外外，其他税种种划分可谓五花八门门。从理论分分析的角度看看，税收分享享所选择的依依据不同，结结果也有较大大的差别。从理论上说，税税收分享方法法大致有两种种思路，一是是根据税种本本身属性在中中央政府和地地方政府之间间划分税收；二是根据受受益原则确定定税权。（1）依税种本本性进行税收收分享若依税种本身的的属性划分税税收，大部分分税收收入应应由中央政府府征收。 这就是现行税制结构而言。如果现行税率能够得到较大的调整，情况可能发生变化。例如如，塞利格曼曼三原则要求求税

11、权的划分分应根据效率率（effiicienccy）、适应应（suittabiliity）和恰恰当（adeequacyy）所原则进进行。效率原原则要求，哪哪级政府征税税效率高，就就由该级政府府征税；适应应原则以税基基大小为划分分标准，税基基大的归中央央，小的属地地方；恰当原原则以税收负负担公平为划划分标准，若若为公平目标标而设的税，归归中央征收。另另外，迪尤就就税权的划分分提出了效率率原则和经济济利益原则二二原则。前者者与塞利格曼曼相同；后者者则以增进经经济利益为标标准，税收的的划分应以归归属何级政府府更为有利于于经济发展，不不减少经济收收益为标准。 这就是现行税制结构而言。如果现行税率能够得到

12、较大的调整，情况可能发生变化。 关于塞利格曼和迪尤的税收收入划分理论，参见平新乔（1992，363364页）。如果根据一个税税种由哪级政政府征收给经经济带来效率率损失更小作作为标准，那那么大部分税税种必须划归归中央政府，地地方以地方税税收入承担较较大比重政府府支出责任的的需要不能保保证，其缺陷陷也是明显的的。这种方法法没有将收入入和支出责任任结合起来，可可能带来某些些负面影响。按按此方法划分分税权，地方方只能取得较较少份额的税税收，地方公公共支出可能能因之缺少约约束力。地方方政府可能以以收入太少为为由替自己的的低效率辩护护，从而影响响政府支出的的效率。由此此，现实税制制征收的收入入可能无法满满

13、足支出的需需要，从而引引发新一轮增增税，最终导导致企业和个个人税收负担担的加重。实实行这种税收收分享方法的的结果是，地地方的收入缺缺口只能考中中央的转移支支付来弥补。倘倘若如此，地地方政府支出出的相当大部部分，就不是是靠本级收入入，这可能助助长地方政府府的消极行为为。地方可以以依此为借口口，将职责未未能很好地完完成归咎于中中央政府没有有补足充分的的收入。另外外，即使地方方政府按照中中央确定的税税率课征巨额额税收，它仍仍可以无效率率地花钱，并并将之归咎于于没有办法筹筹集足够的资资金。只要地地方能从中央央处有效获得得资金，财政政资金的使用用效率就可能能大打折扣。当然，如果能够够通过有效办办法约束地

14、方方政府的支出出行为，那么么，地方收入入缺口所可能能引发的问题题就不会出现现。（2）按受益原原则进行税收收分享按受益原则进行行税收分享，就就是要求各级级政府应根据据支出的需要要课征收入，而而且，税收应应与公共支出出相对应。这这种方法的不不利之处是它它可能增加税税收征管成本本，但其有利利之处是它符符合“谁受益，谁谁付款”的原则，从从而可以增加加对地方政府府经济行为的的监督，从根根本上促进整整个政府体系系服务效率的的提高，因此此，它是建立立现代社会民民主财政制度度的客观要求求。持这种税收分享享标准的人认认为，不能单单凭税种自身身特征确定其其归属，应将将税种与其在在全部税收收收入中的地位位结合起来进

15、进行综合考虑虑，即依据受受益原则进行行税收分享，保保证地方支出出所需税收主主要由地方政政府征收。实行分级财政体体制的目的之之一是为了在在规范化的条条件下给地方方更多的激励励，由于中央央政府对地方方政府经济行行为缺少充分分信息，很难难判断其是否否具有经济效效率，因此，如如果地方不能能依靠自身取取得大部分其其所需收入，那那么地方就可可能将支出上上的不称职（低低服务水平）归归咎于中央政政府。因此，“花钱的负责筹资，支出数可以得到民主控制。”由地方提供公共共产品，除了了地方政府比比较了解当地地情况这一原原因外，还有有地方政府在在收支的调节节上具有更多多的灵活性。在在市场经济条条件下，中央央政府税收征征

16、税的立法程程序，往往需需要经过较长长时间才能完完成。相比之之下，地方政政府立法征税税，所需要的的时间可能较较短。这也是是在分级财政政体制下，有有必要赋予地地方税收立法法权的原因。担担心地方税收收立法，妨碍碍整个国家税税法的统一性性是片面的。有有多种途径可可以防止这种种可能性的出出现。其中，宪宪法和税收基基本法是防止止地方侵害整整个国家税法法统一性的有有力保障。地方拥有税收立立法权，既可可以按照各地地具体情况的的不同情况，发发挥地方税的的灵活性，更更好地提供公公共产品，还还可以进一步步规范地方政政府收入。正正是由于地方方缺少税收立立法权，地方方政府出于收收不抵支的考考虑，拼命增增加非规范性性收入

17、 非规范性收入主要发生在地方，且越是基层政府，它所占政府可支配收入的比重越大，（樊纲，1996）可见规范“非规范收入”在构建地方公共财政框架中的作用。如果果赋予地方税税收立法权，显显然可以使地地方政府实际际上支配的这这种无名有实实的“地方税” 非规范性收入主要发生在地方，且越是基层政府，它所占政府可支配收入的比重越大，（樊纲，1996）可见规范“非规范收入”在构建地方公共财政框架中的作用。必须指出的是，税收收入划分不仅仅是要确定哪些税种提供的收入或哪些税收收入归中央，哪些归地方的问题，它更重要的是要确立一套约束机制，保证不同级别财政的相对独立性。因此，许多国家都赋予地方一定的税收立法权，保证地

18、方收入的相对弹性。同时，地方还要有一定的发行公债的权力，当收不抵支时，作为相对独立的财政主体，可以通过发行公债弥补其赤字。当然，这些都需要相关法律作为保证。给地方较多的税税权，从实践践上看也可能能出现一些问问题。例如，无无效的税收制制度（ineefficiient ttax syystemss）可能因此此产生。一般般说来，有效效率的税收要要求对缺少弹弹性的商品征征收重税，反反之，征收轻轻税。假设对对整个国家来来说，资本的的供给固定，但但资本跨辖区区是高度流动动的。每个辖辖区认识到如如对资本征收收大量的税，只只会导致资本本从本地流出出，最终结果果更加糟糕。理理性的辖区只只会对资本征征收轻税，甚甚

19、至提供补贴贴。这就是税税收竞争的负负效应。在现现实中，我们们看到许多地地方为了吸引引外资，许诺诺较多的税收收优惠条件，影响到经济济的正常运行行的为负，反反之，给政府府压力。促进政府有有效运作的是是税收竞争的的正效应，在税收分享享上，要考虑虑如何减少税税收竞争的负负效应。如果果从一个国家家的角度来看看，效率要求求对资本征收收较高的税，因因为，资本总总体供给缺少少弹性。税收分享中还要要注意征税的的规模经济。各各地独立征税税可能无法利利用征税中的的规模经济。各各地都要为税税收征管投入入资源，这可可能是重复投投入，而通过过税务机构的的联合，就可可以节约征税税成本。这在在征税过程中中是值得考虑虑的。二、

20、税收分享模模式得国际比比较本节主要参考靳东升主编（2005）、孙开 （2004）和许善达等（2003）。本节主要参考靳东升主编（2005）、孙开 （2004）和许善达等（2003）。世界上有多种税税收分享模式式，如以美国国为代表的税税权分散模式式、税权相对对集中的德国国模式、以日日本为代表的的税权适度分分权模式、以以法国为代表表的税权高度度集中模式等等等。本节将将简要介绍一一些主要国家家的税收分享享模式，在此此基础之上归归纳税收分享享的国际经验验。（一）税权分散散得美国模式式美国作为联邦制制国家，其税税权是分散的的。联邦和各各州政府都拥拥有独立的税税收权力，地地方政府的税税收权力由州州政府赋予

21、。联邦政府征税必必须按照国会会通过的法律律进行，税收收的开征、停停征、税率的的调整，均须须由国会决定定。在州一级级，州的立法法权由州议会会行使，州政政府不得自行行决定各种税税费的征收。州州议会可决定定开征州税和和地方税、可可收取的费、借借款及支出项项目。地方政政府的权力机机关与联邦和和州不同，没没有议会，只只有一个民选选的管理委员员会负责行使使一定的税收收立法权，地地方一级除按按照州的规定定进行征税外外，有权制定定地方税方面面的法律，并并在州的授权权下享有选择择税率和税收收减免、收取取包括打猎、钓钓鱼许可证等等服务费的权权力。联邦政府可以征征收除一般销销售税和财产产税之外的几几乎所有税种种，包

22、括个人人所得税、公公司所的是、社社会保险税、关关税、消费税税、遗产税、赠赠与税、货物物税等。州级级政府可以征征收除关税和和财产税之外外的几乎所有有税种，并拥拥有相应的税税率决定权。州州级政府征收收的税种包括括：一般销售售税、个人所所得税、国内内消费税、社社会保险税、公公司所得税、遗遗产税与赠与与税等。地方方政府负责征征收的的税种种主要有财产产税。联邦政府的主要要税种包括个个人所得税、社社会保险税和和公司所得税税。州级政府府的主体税种种是销售税。州州级财政收入入的主要来源源还有个人所所得税、国内内消费税和社社会保险税。地地方政府的主主体税种是财财产税。美国的联邦、州州和地方政府府都有各自独独立的

23、税务系系统。联邦政政府财政部下下设国内收入入署，主要负负责联邦税收收的征收。内内部设置有三三级：第一是是总部，设在在华盛顿，下下设若干职能能部门；第二二是大区中心心税务局等，全全国有7个大大区中心税务务局、10个个税务服务中中心、2个数数据处理中心心。第三是大大区中心税务务局下设的663个地区税税务局以及大大量的办事处处。各州设有有州税务局。地地方政府也有有自己的税务务机构。（二）税权相对对集中得德国国模式作为联邦制国家家，州的权限限较大，但在在税权划分上上，德国是一一个相对集权权的国家。在在德国，税法法的基础是宪宪法确立的基基本法，包括括税收立法权权的分配规定定，联邦、州州税收征收管管理权限

24、的划划分以及税收收收入的分享享规定等。联邦和州都有制制定税法的权权力，但绝大大多数税法都都是联邦制定定的，市政府府仅限于决定定地方税的税税率，收益权权和征收权则则分为州和地地方两级。税税收的立法权权，既包括税税种的开征与与停征、税法法的解释，也也包括税目的的增减、税率率的调整权以以及税收的减减免权等。各各州在宪法未未赋予联邦以以立法权的范范围内拥有自自己的立法权权，各州在得得到联邦法律律的明确授权权下享有一定定的立法权。此此外，州还可可以立法决定定州税是否应应归地方所有有。德国实行的是共共享税与专享享税共存、以以共享税为主主的模式，共共享税收入在在各级政府财财政收入中占占有很大的比比重。共享税

25、税的立法权在在联邦，共享享的税种，包包括个人所得得税、公司税税和增值税。个个人所得税和和公司税的分分享比例已经经确定，就相相对稳定。增增值税因在转转移支付制度度中发挥作用用，因此比例例的确定经常常进行调整。相相关分析参见见本书第八章章对转移支付付的论述。（三）税权集中中得法国模式式法国是一个单一一制国家，税税权也是集中中的。中央税税和地方税的的法律和政策策都由中央统统一制定。税税收立法权属属于议会。地地方政府有一一定的机动权权，包括制定定某些地方税税的税率，决决定开征必要要的捐税，采采取一定的减减免税措施等等。中央税（国税）包包括增值税、个个人所得税、公公司所得税、关关税、消费税税等。中央集集

26、中了大部分分税收收入。地地方税主要有有房地产税、专专利税、娱乐乐税和电力税税等。法国税务机构实实行垂直领导导，人财物高高度集中，不不受议会、行行政区的任何何干预。全国国只有一套税税务机构，国国家税务机关关，没有地方方税专设机构构，各种税收收均有中央统统一掌握。（四）适度分权权得日本模式式日本是一个单一一制国家，但但在税权划分分上，是适度度分权的国家家。其税收基基本法规的制制定权主要集集中在中央，各各级地方团体体只能在税收收基本法规范范围就地方税税的征收订定定有关条例。中央财政集中度度高，国税的的税源大，范范围广（占税税收收入的22/3以上）；日本基本上上不实行共享享税或同一税税源中央、地地方分

27、别征收收的办法。日日本的税种分分为国税和地地方税两大类类。国税包括括：个人所得得税、法人所所得税、继承承税、赠与是是、消费税、酒酒税、烟税、地地价税等。都都道府县税包包括：都道府府县居民税、事事业税、不动动产取得税、特特别地方消费费税、汽车购购置税等。市市町村税包括括：市町村居居民税、固定定资产税、土土地保有税、事事业所税、都都市计划税、共共同设施税、货货车税、客车车税、国民健健康保险税等等。就主体税种而言言，中央财政政的主体税种种是个人所得得税、法人所所得税，都道道府县的主体体税种是事业业税和居民税税，市町村的的主体税种是是居民税和固固定资产税。日本税收征管机机构分为国税税系统和地方方税系统

28、，三三级政府都有有自己的税务务机构，各征征各的税。中中央税由财务务省国税厅负负责征收，都都道府县税由由都道府县财财政局或税务务局负责征收收，市町村税税由市町村财财政课负责征征收。(五) 税收分分享的国际经经验：简单的的总结从主要国家的税税收分享经验验来看，税收收分享表现出出来多样性的的特征，而与与一国是单一一制国家还是是联邦制国家家没有太多联联系。联邦制制国家有税权权分散，也有有集中的；单单一制国家有有集中，也有有分散的。征税机构的独立立也表现出多多样性，有统统一由中央税税务系统征税税的，也有分分别由各级互互不隶属的税税务机构征税税的。多样性性的税收分享享事实表明，一一国在进行税税收分享时，模

29、模式的选择很很有余地，参参考他国经验验是必要的，但但更主要的要要看本国国情情。税权集中，特别别是当其结果果是中央政府府拥有绝大多多数税收收入入时，各级政政府照样可以以运转很好，只只要有相应的的规范的转移移支付形式，足足够的转移支支付总额作为为保证。税权权分散，地方方政府取得较较多的税收收收入，但与此此同时，对应应的转移支付付总额就不会会太大。现实中，各国地地方税系存在在较大差异。（唐唐腾翔、唐向向、郭秀亮，11996）各各国差异极大大，几乎使基基本的理论原原则达到无法法验证的地步步。除了关税税一律归中央央，财产税基基本上属于地地方外，其他他税种的归属属很不一致。不同级别政府税税权大小还与与事权

30、的界定定有关。如果果事权界定的的结果是一级级政府不需要要承担太多公公共事务，税税收也就不需需要太多。因因此，问题的的关键在于财财权与事权的的对应。财权权除了税权之之外，还包括括转移支付权权，二者需要要统筹考虑。影响地方政府效效率的因素还还有事权界定定的规范性。征征税机构的设设立，可以分分设中央和地地方，也可以以只设中央税税务系统。两两种方式都有有各自的利弊弊。只设中央央税务系统，可可以发挥征税税的规模优势势，但是不利利于地方政府府征税积极性性的提高。分分设中央和地地方两套税务务系统，有助助于提高地方方政府征税的的积极性，但但是机构运转转费用也相应应提高。哪一一种征税机构构模式更有利利于，取决于

31、于成本和收益益的比较。事事实上，由于于外部条件的的变化，成本本和收益的对对比关系也在在演变当中，当当这种演变达达到一定程度度时，就可能能要求征税机机构模式的转转变。三、中国地方税税：从税收分分享角度进行行历史回顾在5.2节，我我们看到了税税收分享模式式的多样性，并并因此提出国国情因素在税税收分享模式式选择中的重重要作用。本本节对中国税税收分享的历历史进行简要要的回顾，以以期对未来税税收分享模式式的选择提出出政策建议。在民国之前，作作为单一制的的集权国家，中中国从来没有有进行过真正正的税收分享享。因此，本本节的回顾从从民国开始。（一）民国时期期的税收分享享本部分主要参考杨文利（主编，2001）、

32、赵云旗（2005）。本部分主要参考杨文利（主编，2001）、赵云旗（2005）。民国时期，中国国开始在中央央和地方之间间进行税收分分享。民国伊伊始，中国就就开始探讨税税收分享问题题，但实行得得断断续续，一一般认为，中中国中央与地地方划分收支支（当然其中中包括税收）真真正开始于11928年。1928年实行行的“分税制”，分中央、省省、县三级。在在地方，分税税制实际上是是以省为重心心的，县是省省的附庸。11935年，南南京政府颁布布的财政收收支系统划分分法，明确确规定实行中中央、省（包包括中央直辖辖市）、县三三级财政制度度，并以充实实县财政财力力为特色。税税收分为中央央税、省税、直直隶于行政院院之

33、市税、县县税或隶属于于省之市税。国国地税划分之之后，中央税税收（国税）以以盐税、关税税、统税 统税源于统捐。统捐是清末厘金的一种。统税因一物一税、一次性征收而出名。统税的征收对象很多，包括卷烟、酒类、棉纱、火柴、水泥等。为主主体。地方税税收则以田赋赋、契税和后后来的营业税 统税源于统捐。统捐是清末厘金的一种。统税因一物一税、一次性征收而出名。统税的征收对象很多，包括卷烟、酒类、棉纱、火柴、水泥等。1941年，财财政收支系统统划分法修修正案取消了了省级财政，使使之归并于中中央财政，称称之为国家收收支系统，实实行中央与县县的二级财政政制度。1946年，南南京政府将财财政收支系统统划分法修修订为财政

34、政收支系统法法，恢复省省级财政，恢恢复中央、省省、县三级制制。民国时期，税收收分享实践受受到战争的严严重影响，其其推行效果也也因此大打折折扣。二级财财政制度的实实行，就是为为了应付抗战战的需要。11946年的的改革，受到到内战的影响响，实际上并并没有推行开开来。但是，民国时期期的税收分享享作为中国历历史上首开真真正税收分享享之先河，其其中的某些调调整，例如财财政级次的调调整经验，在在今天看来，仍仍是有启发意意义的。（二）建国后至至改革开放之之前的税收分分享本部分主要参考杨文利主编（2001）、苏明（2003）。本部分主要参考杨文利主编（2001）、苏明（2003）。1949年，新新中国成立之之

35、后，特别是是受到政治制制度变化的影影响，严格意意义上的全面面税收分享要要等到19994年之后才才有。本节在此更多强强调的是税收收在不同级别别政府的分享享情况。1950年政务务院公布的全全国税政实施施要则和关关于统一国家家财政经济工工作的决定，确确立了高度集集中的税权划划分格局。当当时规定的地地方税有十个个税种。除了了属于县范围围内的地方性性税收的立法法，只需由县县人民政府拟拟议请省人民民政府核转大大行政区人民民政府或军政政委员会批准准，并报中央央备案之外，其其他一切税收收的立法权、减减免权均集中中于中央。除除了批准征收收的地方税之之外，所有关关税、盐税、货货物税、工商商税的一切收收入均归中央央

36、统一调度使使用。1951年，国国家财政实行行统一领导、分分级负责，具具体划分为中中央级财政、大大行政区财政政以及省（市市）级财政。盐盐税列为中央央税，货物税税、工商业税税、印花税、交交易税、存款款利息所得税税等列为中央央和地方的比比例解留收入入，其他税均均为大行政区区或省（市）的的收入。1958年国务务院公布的关关于改进税收收管理体制的的规定，把把一些中央税税收管理权限限下放给地方方，扩大了地地方税收管理理权限，例如如，将印花税税、利息所得得税、屠宰税税、牲畜交易易税、城市房房地产税、文文化娱乐税、车车船使用牌照照税划为地方方固定收入。这这些规定一直直延续到19960年底中中央集中税收收管理权

37、限为为止。1969年，财财政部根据国国务院的批准准，选定八省省市进行扩大大地方管理税税收权限的试试点。19770年，试点点地区扩大到到十六个。1973年，国国务院公布实实施的中华华人民共和国国工商税条例例草案对分分级管理的税税权作出规定定：第一，工工商税税目的的增减和税率率的调整由国国务院决定，纳纳税单位适用用的税目税率率，由省、直直辖市、自治治区革委会决决定。第二，对对农村社队的的企业的减免免税，由省、直直辖市、自治治区决定。第第三，省、直直辖市、自治治区有权制定定本地区具体体的征税办法法。1977年，国国务院批准的的关于税收收管理体制的的规定，对对各级税收管管理的权限重重新作了规定定，收回

38、了一一些下放不当当的管理权限限，明确规定定对城市房地地产税、车船船使用税、牲牲畜交易税和和集市交易税税的减税、免免税、变更税税率、税额或或停征；对屠屠宰税确定征征税范围、调调整税额和采采取某些减税税、免税措施施，划归地方方省一级掌握握审批。由计划经济背景景所决定，建建国后直至改改革开放之前前的中国税收收分享实践，只只能归属于行行政性分权的的范畴。市场场化改革启动动，必然要求求进一步的税税收分享。(三)19800-19933年的税收分分享1980年，除除了在京津沪沪仍实行“总额分成，一一年一变”的体制，对对广东、福建建两省实行“划分收支，定定额上缴（广广东）或定额额补助（福建建），五年不不变”的

39、体制外，中中国开始在大大部分地区实实行“划分收支，分分级包干”的财政体制制。这种体制制在收入方面面实行“分类分成”的办法，即即将收入分为为固定收入、固固定比例分成成收入和调剂剂收入，而其其中的固定收收入又分为中中央固定收入入和地方固定定收入，中央央固定收入有有中央所属企企业收入、关关税收入和其其他收入，地地方固定收入入有地方所属属企业收入、盐盐税、农牧业业税、工商所所得税、地方方税和其他收收入。1985年以后后，中国主要要实行了“划分税种，核核定收支，分分级包干”的体制，而而对广东、福福建以及少数数民族地区仍仍维持原有体体制不变。这这次改革是在在两步利改税税的基础之上上进行的。收收入划分因此此

40、更多的是划划分税收。收收入仍分为三三大类，即中中央财政固定定收入、地方方财政固定收收入、中央财财政和地方财财政共享收入入。中央财政政固定收入主主要有：中央央国营企业的的所得税、调调节税；铁道道部和各银行行总行的营业业税；关税；国库券收入入；国家能源源交通重点建建设基金；石石油部、石化化总公司、有有色金属总公公司所属企业业的产品税、营营业税、增值值税，以其770%作为中中央财政固定定收入。地方方财政固定收收入主要有：地方国营企企业的所得税税、调节税，农农（牧）业税税，屠宰税，集集市交易税，牲牲畜交易税，车车船使用牌照照税，城市房房产税，城市市维护建设税税，石油部、石石化总公司、有有色金属总公公司

41、所属企业业的产品税、营营业税、增值值税，以其330%作为地地方财政固定定收入。中央央和地方财政政共享收入主主要有：产品品税、增值税税、营业税、资资源税、建筑筑税、盐税等等。1988年，国国家对“划分税种，核核定收支，分分级包干”的体制做进进一步调整和和改进。其目目的主要是解解决十几个收收入上解比例例较大地区的的问题。1998819990年期间间，全国399各省、自治治区、直辖市市和计划单列列市，除广州州、西安两市市的预算关系系分别与广东东、陕西两省省联系外，对对其余37个个地区分别实实行不同形式式的包干办法法，即收入递递增包干、总总额分成、总总额分成加增增长分成、上上解额递增包包干、定额上上解

42、、定额补补助。这个阶段的税收收分享，最初初由于尚未实实行利改税，收收入划分有许许多是针对国国营企业利润润收入进行的的。19855年之后，收收入划分主要要是税收的划划分。收入划划分，特别是是地方固定收收入、中央和和地方共享收收入的确定，提提高了地方财财政的积极性性，税收分享享已经是真正正意义上的分分税制的预演演。显然，这这个阶段的税税收分享，仍仍然存在按照照企业隶属关关系划分收入入、税收分享享标准掌握的的模糊等问题题。（四）19944年以来的税税收分享1994年的分分税制财政体体制改革，将将维护国家权权益、实施宏宏观调控所必必需的税种划划为中央税；将同经济发发展直接相关关的主要税种种划为中央与与

43、地方共享税税；将适合地地方征管的税税种划为地方方税，并充实实地方税税种种，增加地方方税收入。根据改革方案，中中央固定收入入包括：关税税，海关代征征消费税和增增值税，消费费税，中央企企业所得税，地地方银行和外外资银行及非非银行金融企企业所得税，铁铁道部门、各各银行总行、各各保险总公司司等集中交纳纳的收入（包包括营业税、所所得税、利润润和城市维护护建设税），中中央企业上交交利润及外贸贸企业出口退退税等。地方固定收入包包括：营业税税（不含铁道道部门、各银银行总行、各各保险总公司司集中交纳的的营业税），地地方企业所得得税（不含上上述地方银行行和外资银行行及非银行金金融企业所得得税），地方方企业上交利利

44、润，个人所所得税，城镇镇土地使用税税，固定资产产投资方向调调节税，城市市维护建设税税（不含铁道道部门、各银银行总行、各各保险总公司司集中交纳的的部分），房房产税，车船船使用税，印印花税，屠宰宰税，农牧业业税，农林特特产税，耕地地占用税，契契税，遗产和和赠予税，土土地增值税，国国有土地有偿偿使用收入等等。中央、地方共享享收入包括：增值税、资资源税、证券券交易税。增增值税中央分分享75，地方方分享25。资源源税按不同的的资源品种划划分，大部分分资源税作为为地方收入，海海洋石油资源源税作为中央央收入。证券券交易税，中中央与地方各各分享60（这一一比例后经过过多次调整，现现为中央977%，地方33%）

45、。1999年111月1日起对储蓄蓄存款开征税税率为20%的个人所得得税，所得收收入作为中央央固定财政收收入。按照中中央和地方行行政隶属关系系征收的企业业所得税的规规定，自20002年开始始得到改变。22002年所所得税收入中中央分享500，地方分分享50；2003年年之后，中央央分享60，地方分享享40。1994年开始始分设中央与与地方两套税税务机构国家税务局局和地方税务务局。税收实实行分级管理理，中央税和和共享税由中中央税务机构构负责征收，共共享税中地方方分享的部分分，由中央税税务机构直接接划入地方金金库，地方税税由地方税务务机构负责征征收。中央税、共享税税及地方税的的立法权集中中在中央。关

46、于现行税收分分享存在的问问题，我们将将在第四节进进行分析。四、关于中国地地方政府收入入的几个问题题本节将在回顾相相关理论的基基础之上，对对当前地方政政府收入存在在的几个问题题进行初步的的探讨。（一）地方是否否应该拥有税税收立法权1994年的改改革，没有赋赋予地方税收收立法权。大大量论著都主主张应该赋予予地方税收立立法权，理由由大同小异，无无非是地方财财政作为一级级财政，应该该有相对独立立的税权。具具体论述上则则各有特色。有有的学者认为为，根据中国国国情，借鉴鉴国际经验，中中国下一步仍仍应选择中央央税权集中为为主的模式。在在这种模式下下，地方有一一些税收立法法权，可以在在法律授权范范围内，征收收

47、一些适合本本地区特点的的地方性税种种。（苏明，22003）有有的学者认为为，税收基本本法和税收征征管程序综合合立法应是中中央专属立法法，至于税收收实体法及税税种具体征纳纳程序法，则则可视情况划划归中央或地地方或中央与与地方共享。（孙孙开，20004）杨之刚（19999）认为，地地方人大应具具有独立的地地方税立法权权，对地方税税税基的计算算、税率的制制定以及征收收办法等，地地方人大应有有一定的自主主权，但不得得侵犯全国性性的税法和国国税税基；对对于一些涉及及面广、数额额较大的地方方税，其立法法权可归全国国人大，以避避免不公平，但但征收管理权权限可留给地地方政府。许善达等（20003）同样样主张给

48、予地地方税收立法法权。他们的的讨论很有特特色，这特别别表现在将税税权讨论和各各种收费联系系起来上。他他们认为，政政府收费与征征税，在许多多时候只是名名称的差别，名名义上地方没没有税收立法法权，但实际际上，种种收收费，体现的的就是税收立立法权，也就就是说，现实实中国地方已已经有了税收收立法权。相相应地，他们们提出给予地地方税收立法法权，更多考考虑的是在进进一步分权的的基础之上如如何进一步规规范的问题。樊丽明、张斌等等（20044）提出中国国税收立法权权纵向分权的的具体设想，他他们区分了不不同类型的地地方税，根据据各种地方税税的特征，提提出相应的税税收立法权划划分的设想。现在，许多人担担心，赋予地

49、地方税收立法法权，可能带带来税收秩序序的混乱。的的确，在没有有一部税收基基本法之前，这这种可能性是是存在的。因因此，当务之之急是制定适适合中国国情情的税收基本本法，然后，以以此为指导，进进行合理的税税权划分。（二）地方是否否应该拥有主主体税种多数人认为，11994年改改革之后，地地方政府虽然然分得的税种种数量不少，有有十多种，但但除了营业税税、城市维护护建设税和地地方企业所得得税外，其余余都是税源零零星分散且不不稳定、收入入规模偏小且且难于征管的的小税种，因因此，地方政政府缺乏主体体税种，地方方税系需要进进一步的构建建。（靳东升升 主编，22005）基于地方政府需需要主体税种种的认识，许许多学

50、者对地地方税系的构构建进行了探探讨。苏明（22003）认认为，近期目目标时完善现现行的以流转转税为主体税税类，以营业业税为主体税税种，其他税税种相配合的的地方税系；远期目标是是建立以财产产税为主体税税类，以房地地产税、车船船税、遗产税税、耕地占用用税为主要税税种的财产税税体系，并与与营业税配合合，形成以财财产税、营业业税为主体税税（类）种，其其他税种相配配合的地方税税税制结构和和科学规范的的地方税系。地方是否应该拥拥有主体税种种？地方财政政是否需要自自给自足？美美国的地方财财政基本上是是自给自足的的，但是，西西欧诸国绝非非如此。从西西班牙到挪威威，从德国到到意大利，地地方政府的主主要收入来源源

51、是中央政府府的转移支付付，这种制度度安排并没有有妨碍地方提提供基本公共共服务。（MMcGuirre，20005）看来，关关于中国地方方税系构建需需要转换新思思路，跳出就就税谈税的误误区。从理论论上说，中国国也完全有可可能走出一条条类似于西欧欧的道路。现现在的关键是是要进一步探探讨不同道路路的约束条件件是什么。（三）税种的划划分问题关于税种的划分分问题，19994年之后后，大量文章章指向企业所所得税按照行行政隶属关系系进行划分的的缺陷。事实实上，这个问问题在19994年之前，甚甚至在20世世纪80年代代就已经得到到了关注。随随着所得税分分享改革的进进行，它已不不复存在。但但是，19994年的分税

52、税制改革以及及随后至今的的改革主要从从如何提高中中央财政收入入的目的着手手，在税种划划分上，存在在的问题并没没有得到完全全的解决。下下面仅以个人人所得税和资资源税为例进进行说明。第一，个人所得得税。虽然针针对利息课征征的个人所得得税作为中央央税，但并没没有改变个人人所得税主要要是地方税的的格局。从短短期来看，因因个人所得税税占税收总收收入的比重不不高，这种划划分还不会带带来太多的问问题。随着中中国经济的发发展以及工资资制度的改革革，个人收入入的不断提高高，且个人之之间的收入差差距也在不断断拉大，因而而个人所得税税的税基扩大大得很快，税税收收入也会会不断提高。各各国的发展经经验表明，人人均GDP

53、越越高的国家，税税收收入中直直接税的比重重越大。随着着经济的发展展，个人所得得税将成为中中国税收收入入的主要来源源之一。从长期来看，从从中央政府履履行收入分配配功能和宏观观调控功能的的角度来看，则则这种划分具具有很大的不不合理性。因因此，为了避避免在新的既既得利益形成成后，再进行行调整的痛苦苦过程，应在在分税制改革革之初就将个个人所得税划划作中央税，使使中央政府能能掌握这个有有力的政策工工具，并为各各地区财力的的平衡提供一一定的保障。为为调动地方政政府的征税的的积极性，与与企业所得税税一样，个人人所得税的收收入可以考虑虑在中央政府府和地方政府府之间分享。第二，资源税。资资源税作为中中央地方共享

54、享税这一划分分方向基本是是正确的。考考虑到资源在在各地区分布布不均衡的特特点，资源税税应由中央政政府来征收；资源在开发发过程中需要要大量使用地地方的公共设设施，因而税税收收入需要要与地方共享享。然而在确确定分享方式式时，却是按按资源品种划划分的，将大大部分资源税税划为地方收收入，海洋石石油资源税为为中央收入。从从某种意义上上讲，按这种种方式划分的的资源税就不不再是共享税税，将会造成成地区间收入入的不平衡。（四）税务机构构分设是否应应该改革？ 1994年国地地税机构分设设以来，对于于国地税机构构是否应该分分设以及税务务机构的未来来发展趋势，一一直存在争论论。主张国地地税合并者认认为，机构分分设增

55、加了税税务征管成本本。主张维持持国地税分设设现状者看得得的是国地税税分设与分税税制财政体制制内在的一致致性。后者主主张通过现实实问题的解决决，以协调分分设碰到的问问题。通过国际比较，我我们已经知道道，机构合设设与否并不能能说明征税效效率的高低。从从中国现实出出发，有学者者主张通过税税收分享合理理划分国地税税的税收征收收管理权限，来来解决现实中中碰到的问题题。例如，孙孙开（20004，1944195页页）认为，目目前国税、地地税机关在税税收征管方面面的很多摩擦擦，是由于职职责权限划分分不够清晰、具具体引起的，因因此，所要做做的工作首先先是明确国税税、地税的征征收管理权限限，加强国地地税的合作。建

56、建立统一领导导、相互独立立、各具特点点的国税、地地税两套征管管机构，明确确国地税税收收管辖权、税税收检查权等等权限。有学者主张通过过国地税业务务的整合，将将现有的国税税局和地税局局分别改为征征收局和稽查查局。例如，马马国强（20004）认为为，实行分税税制，绝非一一定要分设国国税局和地税税局，考虑到到机构分设的的现实，可以以通过转换两两个税务局的的业务职能，实实现统一征税税的目标。再再如，吴旭东东（20044，20055）根据税收收管理形式决决定税收管理理机构设置的的基本理论，结结合我国实际际，提出了重重新调整机构构设置，将现现有的国税局局和地税局改改造成国税局局和稽查局的的设想。任寿根（20

57、003）从征税税成本领先性性假设出发探探讨了中国税税务组织结构构的优化问题题，并分析了社社会各界广泛泛关注的中国国国税、地税机构是是否存在合并并趋势的问题题。他在对中国现现行税务组织织机构运行绩绩效考察的基基础上，发现中国征征税成本曲线线呈抛物线状状，得出中国征征税成本正呈呈递减趋势的的结论。据此，他论证证了中国国税税、地税机构构不存在合并并的趋势，而而得出分设更更为彻底却是是今后的发展展趋势。从以上的分析，我我们大致可以以得出一个结结论，那就是是看问题的角角度，决定了了相应的对策策选择。（五）非税收入入一般说来，地方方政府都有一一定的非税收收入。就中国国而言，在政政府收入上，一一度有“费大于

58、税”的说法，而而收费在很大大程度上反映映在地方收入入之中。在改改革阶段，公公共财政还在在建设当中，地地方政府的非非税收入，除除了预算外资资金之外，甚甚至有制度外外的收入。缺缺乏正式的收收入分配权，必必然导致地方方政府以各种种形式获得或或实施“非正式的”收入自主权权。（黄佩华华 等，20003；樊纲纲，19966）在中国，曾曾经有预算外外财力、预算算外财力和制制度外财力三三分天下的说说法。现在随随着改革的深深入，预算外外财力的管理理已经逐步规规范化，制度度外财力的生生存空间也越越来越小。在中国，税费改改革问题常常常是和“三农”问题联系在在一起的。农农村税费改革革，在许多人人看来，其目目的是要减轻轻农民负担。诚诚