工程建设法规教程3-城乡规划法律制度

第三章城乡规划法律制度城乡规划划所依据据的法律律法规《中华人民民共和国国城乡规规划法》于2008年1月1日起施行行，《中华人民民共和国国城市规规划法》同时废止止。城乡规划划法共7章70条，针对对当前城城市和村村镇开发发建设中存存在的突突出问题题，对城城乡规划划的制定定、实施施、修改、监督督检查和和法律责责任作了了规定。。规范内内容包括括城市、、建制镇镇、集镇镇、村庄庄的规划划、建设设及其布布局。一、从城城市规划划法到城城乡规划划法，一一字之差差，意义义深远。。1、渊源：：《城乡规划划法》出台之前前，中国国的城乡乡规划法法律制度度可以用用“一法法一条例例”来概概括。除除1989年12月七届全全国人大大常委会会通过的的《城市规划划法》外，还有有1993年6月国务院院发布的的《村庄和集集镇规划划建设管管理条例例》。其中《城市规划划法》全国人大大常委会会通过，，在法律律性质上上是一部部国家法法律；而而乡镇条条例由国国务院通通过，属属于行政政法规。。《城乡规划划法》的法律地地位明显显高于乡乡镇条例例。需要说明明的是：：《城乡规划划法》于2008年1月1日起施行行，《城市规划划法》同时废止止，但是是，1993年6月国务院院发布的的《村庄和集集镇规划划建设管管理条例例》并没有废废止。《城乡规划划法》没有规定定的内容容，而《村庄和集集镇规划划建设管管理条例例》有规定的的，该规规定仍然然有效。。2、《城乡规划划法》特点：《城乡规划划法》与原来的的《城市规划划法》在名称上上虽仅有有一字之之差，但但却体现现了一个个城乡统统一的规规划法律律体系的的建立。。该法不不是对原原有“一一法一条条例”有有关内容容的简单单归并，，而是对对于城市市与农村村发展的的统筹考考虑，明明确提出出了城乡乡统筹的的概念，，旨在打打破城乡乡分割，，促进城城乡经济济社会全全面协调调可持续续发展，，让更多多的民众众享受到到经济社社会发展展成果。。同时，该该法把《村庄和集集镇规划划建设管管理条例例》涉及规划划的部分分内容上上升为法法律，体体现了对对于农村村问题的的重视程程度，有有利于指指导规范范村庄和和集镇的的规划制制定，规规范农村村地区的的建设行行为。3、优劣：：城乡规规划法的的体系内内以城市市规划为为主，涵涵盖了乡乡镇规划划的内容容。虽然然城市规规划和乡乡镇规划划的编制制、批准准、修订订和监督督程序仍仍存在差差别，二二元化的的痕迹仍仍很明显显，但不不得不承承认城乡乡规划法法的进步步，以及及立法者者试图结结束二元元化的愿愿望。二、突出出了城乡乡规划的的公共政政策属性性和公共共服务职职能1、《城乡规划划法》强调把社社会公共共利益放放在核心心位置，，它对城城乡规划划基本原原则的规规定，特特别是重重视资源源节约、、环境保保护、文文化与自自然遗产产保护等等规定，，是保障障城乡规规划中社社会公共共利益基基本构成成的体现现。2、《城乡规划划法》对规划确确定的各各类公共共服务设设施用地地的保护护和对总总体规划划中强制制性内容容的规定定，体现现了对社社会公共共利益基基本载体体的保护护。它还还明确提提出了城城市的建建设和发发展，应应当优先先安排基基础设施施以及公公共服务务设施的的建设，，将促进进公共财财政首先先投到基基础设施施、公共共设施项项目中去去。从制制度上明明确了城城乡规划划作为公公共政策策对城乡乡建设的的指导作作用。三、强化化了依法法修订城乡规划划法实施施前更多多的情形形是规划划的修改改过于频频繁，且且往往掺掺杂了过过多的人人为因素素。同时时，规划划客观条条件所引引起的正正常修订订也没有有规范化化的程序序可循，，容易造造成前后后两版规规划修改改的千差差万别，，规划的的延续性性得不到到体现。。随着社社会经济济的发展展，规划划的适时时修订是是现实发发展的客客观需求求，也是是“过程程规划””理念的的重要体体现。《城乡规划划法》对依法修修订的强强调体现现在以下下几点：：1、城乡规规划法单单列“城城乡规划划的修改改”为一一章；2、规定了了各规划划修编的的前提条条件：修修改涉及及总体规规划强制性内内容的，，要先取取得原审审批机关关的同意意，而控控制性详细细规划修修改涉及及总体规规划强制制性内容容，甚至至要先修改改总体规规划；3、将规划划修订的的程序用用法律固固定下来来。虽然然该法定定修改程序之之可操作作性还有有待实践践的检验验，但至至少，规规划修改的的有法可可依，缩缩小了主主观随意意性的空空间，用用法律手段段增强规规划的严严肃性；；4、增加了了公众监监督的内内容。《城乡规划划法》46--50条该部分内内容程序序性要求求强。四、构建建了公众众参与的的制度

1、提出了了规划公公开的原原则规定定。批前前公示：：第8、26条

；批批后公布布：第43条。2、确立了了公众的的知情权权作为基基本权利利，普通通民众的的知情权权及利害害关系人人的知情情权；第第9、54条。3、明确了了公众表表达意见见的途径径，比如如听证会会、举报报以及时时间要求求等；强强调了按按公众意意愿进行行规划的的要求；；第26条。4、违反公公众参与与原则的的行为进进行处罚罚。五、完善善规划程程序与监监督机制制通过严格格的程序序制约行行政权力力。与原原有的《城市规划划法》相比，新新法律注注重了程程序问题题。包括括城市总总体规划划编制和和修改程程序、控控制性详详细规划划的编制制和修改改程序、、规划处处罚程序序等。较较为严格格的程序序规定消消减了行行政当事事人的自自由裁量量权，是是规划决决策客观观、公正正、民主主的制度度保证。。在监督机机制方面面，首先先，极大大地加强强了旨在在制约行行政自由由裁量权权的监督督检查；；其次，，本法新新增条款款中有20条和监督督检查有有关，新新增两个个独立章章节之一一就是监监督检查查；第三三，法规规条款中中包括了了上级政政府、人人大和社社会等不不同的监监督内容容，规定定了社会会监督的的重点是是监督违违反规划划的行为为。六、完善善了与投投资体制制、土地地管理相相协调的的建设项项目规划划审批制度度《城乡规划划法》保留了建建设用地地规划许许可证、、建设工工程规划划许可证证（乡村村建设规规划许可可证）工工作制度度，结合合投资体体制改革革，明确确了发放放建设项项目选址址意见书书的情形形和环节节等等。。七、加强强了对违违法建筑筑的查处处和制止止力度对违法建建筑的处处理一直直是规划划管理实实践中的的老大难难问题，，《城乡规划划法》中强调了了对不同同类型违违法建设设行为的的责任追追究。特特别对于于无法采采取改正正措施消消除影响响的违法法建筑采采取拆除除、不能能拆除没没收实物物或者违违法收入入并处罚罚款的规规定，加加大了查查处力度度，使违违法者无无利可图图，将对对恶意违违法建设设获取不不当利益益的行为为起到极极大的震震慑作用用，1、认定：：根据《城乡规划划法》的规定，，在城市市、镇规规划区内内进行建建筑物、、构筑物物、道路路、管线线和其他他工程建建设的，，建设单单位或者者个人应应当向城城市、县县人民政政府城乡乡规划主主管部门门或者省省、自治治区、直直辖市人人民政府府确定的的镇人民民政府申申请办理理建设工工程规划划许可证证。法律律也明确确规定，，拆除违违法建筑筑和超过过批准期期限的临临时建筑筑，不予予补偿。。这一规规定有力力地遏制制了违法法建筑的的生存和和蔓延，，保护了了开发、、建设单单位的利利益。。。按照《城乡规划划法》的规定，，县级以以上地方方人民政政府的城城乡规划划主管部部门或乡乡、镇人人民政府府分别是是处理城城市和乡乡、村庄庄违法建建筑的行行政管理理主体，，拥有对对违法建建筑进行行处理的的行政执执法权，，当然也也是违法法建筑的的确认机机关，即即便是人人民法院院也无权权在审理理和执行行案件过过程中确确认违法法建筑的的性质。。2、界定：：（1）界定的的对象范范围。应应包括建建筑物和和构筑物物两种，，具体可可分为如如下几方方面：①违章搭建建；②未经规划划管理部部门许可可的建筑筑物、构构筑物；；③占用道路路（包括括人行道道），未未经公安安部门、、规划管管理部门门批准或或虽经批批准但逾逾期未拆拆除的建建筑物、、构筑物物；④未取得《建筑工程程规划许许可证》的房屋加加层；⑤妨碍公共共安全和和交通的的违法建建筑；⑥其它违反反法律、、法规规规定建造造的建筑筑物、构构筑物等等。（2）界定的的主体对违法建建筑的认认定和处处理是行行政主管管部门的的职责和和权限，，其他任任何公民民、法人人、个人人，包括括人民法法院均无无权认定定和处理理。另外，违违法建筑筑不是由由规划或或土地部部门统一一认定，，而是要要根据违违法建筑筑的性质质分别由由土地、、规划、、房屋、、公安等等相应行行政主管管部门在在各自的的权限范范围内认认定。（3）界定的的标准。。可从如如下几方方面综合合把握：：①时间界限限。以1990年《城市规划划法》为界限。。前的一一般可通通过令其其补办产产权登记记手续等等使其成成为合法法建筑；；之后的的原则上上均应认认定为违违法建筑筑。②建筑用途途。为生生存、生生活自用用的，从从宽认定定；为商商业及赢赢利目的的建盖并并使用的的，要从从严处理理。③地域范围围。处于于交通、、消防要要道或重重点工程程建设范范围，对对城市规规划、交交通、卫卫生、消消防安全全有严重重影响或或危害公公共利益益的，从从严认定定。④建造状况况。对材材料合格格、建造造规范、、结构合合理的建建筑物，，可相对对从宽认认定；反反之，随随意搭建建，材料料不合格格，结构构不合理理，甚至至是危房房的，要要从严认认定和处处理。第一节城城乡规规划管理理概述一概念念：对一一定时期期内城市市、镇、、乡、村村庄的经经济和社社会发展展、土地地利用、、空间布布局以及及各项建建设的综综合部署署、具体体安排和和实施管管理，是是由城镇镇体系规规划、城城市规划划、镇规规划、乡乡规划和和村庄规规划组成成的规划划体系，，是政府府指导、、调控城城市和乡乡村建设设的基本本手段，，是促进进城市和和乡村协协调发展展的有效效途径，，也是维维护社会会公平、、保障公公共安全全和公众众利益、、提供公公共服务务的重要要公共政政策之一一。基本依据据：建设设和管理理城市基础：保保证土地地合理利利用和开开发前提：综综合发挥挥城市经经济效益益、社会会效益和和环境效效益重要手段段：实现现城市经经济和社社会发展展目标城市规划划的种类类总体规划划总体规划划的内容容历史文化化名城保保护规划划的内容容总体规划划考虑的的期限：：一般为为20年（（30年年远景轮轮廓、5年近期期）分区规划划详细规划划控制性详详细规划划修建性详详细规划划二法规规体系1法律律：《中中华人民民共和国国城乡规规划法》》2行政政法规：：《村庄庄和集镇镇规划建建设管理理条例》》3部门门规章：：土地使使用实施施管理公共设施施实施管管理市政工程程实施管管理特定地区区实施管管理4地地方性法法律法规规：重庆庆上上海5城乡乡规划技技术标准准与技术术规范第二节城城乡规规划的制制定一制定定原则1城乡乡统筹、、合理布布局、节节约土地地、集约约发展2先规规划后建建设3环保保节能4保护护自然资资源和历历史文化化遗产5城乡乡规划要要体现地地方特色色6符合合人口发发展、国国防建设设、防灾灾减灾、、公共卫卫生安全全的需要要二规划划的编制制1全国国城镇体体系规划划的制定定住房和城城乡建设设部（国国土气气象文文物等））2省域域城镇体体系规划划：省自治区区人民政政府组织织编制，，不包括括直辖市市国务院审审批例如《海海南省城城镇体系系规划》》3城市市总体规规划城市人民民政府组组织编制制审批：国国务院人民政府府4镇总总体规划划区域标准特殊地位位第三节城城乡规规划的实实施一原则则(1)地地方各级级人民政政府组织织实施城城乡规划划时应遵遵循的原原则。即即应当根根据当地地经济社社会发展展水平，，量力而而行，尊尊重群众众意愿，，有计划划、分步步骤地组组织实施施城乡规规划。(2)在在城市建建设和发发展过程程中实施施规划时时应遵循循的原则则。即应应当优先先安排基基础设施施以及公公共服务务设施的的建设，，妥善处处理新区区开发与与旧区改改建的关关系，统统筹兼顾顾进城务务工人员员生活和和周边农农村经济济社会发发展、村村民生产产与生活活的需要要。(3)在在镇的建建设和发发展过程程中实施施规划时时应遵循循的原则则。即应应当结合合农村经经济社会会发展和和产业结结构调整整，优先先安排供供水、排排水、供供电、供供气、道道路、通通信、广广播电视视等基础础设施和和学校、、卫生院院、文化化站、幼幼儿园、、福利院院等公共共服务设设施的建建设，为为周边农农村提供供服务。。(4)在在乡、村村庄的建建设和发发展过程程中实施施规划应应遵循的的原则是是：应当当因地制制宜、节节约用地地，发挥挥村民自自治组织织的作用用，引导导村民合合理进行行建设，，改善农农村生产产、生活活条件。。(5)城城乡规划划确定的的用地在在规划实实施过程程中禁止止擅自改改变用途途的原则则。这些些用地是是指城乡乡规划所所确定的的铁路、、公路、、港口、、机场、、道路、、绿地、、输配电电设施及及输电线线路走廊廊、通信信设施、、广播电电视设施施、管道道设施、、河道、、水库、、水源地地、自然然保护区区、防洪洪通道、、消防通通道、核核电站、、垃圾填填埋场及及焚烧场场、污水水处理厂厂和公共共服务设设施的用用地以及及其他需需要依法法律保护护的用地地。二城市市新区开开发和旧旧区改建建1新城开发发主要类型型新市区经经济技术术开发区区卫卫星城城镇新新工矿矿区原则确定合理理的建设设规模和和时序；；充分利用用现有市市政基础础设施和和公共服服务设施施；保护自然然资源和和生态环环境；体现地方方特色；；2旧区改建建概念：原则：保护历史史文化遗遗产和传传统风貌貌；合理确定定拆迁和和建设规规模；有计划对对危房集集中、基基础设施施落后等等地段进进行改建建；三选址址意见书书（土地地制度补补充）P621范围：法律规定定行政法规规规定国务院及及有关部部门规定定2内容：建设项目目基本情情况建设项目目与城市市规划布布局的协协调项目选址址、用地地范围和和具体规规划要求求四建设设工程规规划许可可证P701义务主体体：建设单位位和个人人2前提条件件：规划区内内进行建建设活动动3申请对象象：规划主主管部门门镇镇人民民政府在城市、、镇规划划区内以以出让方方式提供供国有土土地使用用权的，，在国有有土地使使用权出出让前，，城市、、县人民民政府城城乡规划划主管部部门应当当依据控控制性详详细规划划，提出出出让地地块的位位置、使使用性质质、开发发强度等等规划条条件，作作为国有有土地使使用权出出让合同同的组成成部分。。未确定定规划条条件的地地块，不不得出让让国有土土地使用用权。以出让方方式取得得国有土土地使用用权的建建设项目目，在签签订国有有土地使使用权出出让合同同后，建建设单位位应当持持建设项项目的批批准、核核准、备备案文件件和国有有土地使使用权出出让合同同，向城城市、县县人民政政府城乡乡规划主主管部门门领取建建设用地地规划许许可证。。五乡村村建设规规划许可可证1主体：建设单位位或个人人2条件：乡、村庄庄规划区区内进行行乡镇企企业、乡乡村公共共设施和和公益事事业建设设3程序：向乡、镇镇人民政政府申请请，报城城市、县县人民政政府城乡乡规划主主管部门门六城乡乡规划的的修改孙某于2005年8月月初，在在未办理理工程报报建手续续和未取取得建没没用地规规划许可可证、建建设工程程规划许许可证及及未经环环保部门门批准的的情况下下，擅自自将其经经营的工工厂从该该市旧区区搬迁至至该市新新工业区区，不但但新建了了厂房，，增设了了设备，，而且还还擅自生生产易对对环境造造成严重重污染的的产品。。该市规规划部门门和环保保部门经经过查证证属实，，认定孙孙某的行行为违反反了《中中华人民民共和国国城市规规划法》》《中华华人民共共和国环环境保护护法》及及相关的的法律法法规，并并依法于于同年8月30口联合合对孙某某作出责责令停止止生产、、补办于于续并处处罚款3万元的的行政处处罚决定定。孙孙某不服服，认为为自己是是民营企企业，不不属于建建设单位位；另外外，工厂厂搬迁，，增加生生产设备备也不归归规划管管理部门门管理。。孙某于于是在2005年10月向该该市人民民法院提提起行政政诉讼，，请求法法院判决决撤销该该行政处处罚决定定。本案的焦焦点问题题是，孙孙某建厂厂房的行行为是否否合法。。我国建建设方面面的法规规对工程程建设程程序有严严格的规规定。首首先，任何工程程项目的的建设都必须先先经过政政府有关关部门的的批准立立项；其其次，经经批准后后，办理理相关的的手续。。按《中中华人民民共和同同城乡规规划法》》的规定定，在城城市规划划区内，，任何单单位和个个人从事事工程项项目建设设，建筑用地地规划许许可证和和建设工工程规划划许可证证；而且要符符合《中中华人民民共和国国环境保保护法》》的有关关规定。。孙某的的工厂搬搬迁，涉涉及到建建设用地地的重新新选址、、建筑工工程的重重新设计计、建设设项目的的环境保保护、建建设工程程竣工验验收等诸诸多问题题，都需需要重新新按新建建项目的的规划审审批非法出租租土地案案例：2004年9月月15日日，某村村未依法法办理用用地审批批手续，，就擅自自与某石石料厂签签订了《《土地租租赁合同同》。合合同约定定：该村村将11亩荒地地租赁给给某石料料厂，该该厂将其其用作堆堆场；租租赁期限限为20年，每每年租金金为32000元，一一年一交交。协议议签订后后，该村村已实际际收取租租金3..2万元元。2004年10月15日，某某县国土土资源局局根据《《中华人人民共和和国土地地管理法法》第81条和和《中华华人民共共和国土土地管理理法实施施条例》》第39条的规规定，对对该村作作出如下下处罚：：责令其其改正土土地违法法行为；；没收违违法所得得3.2万元；；并处罚罚款5000元元。2004年10月29日，某某县纪委委作出党党纪处分分决定，，给予对对该案负负有直接接责任的的该村党党支部书书记陈某某留党察察看的纪纪律处分分。分析某某县国国土资源源局对该该村所作作的行政政处罚决决定是正正确的。。《中华华人民共共和国土土地管理理法》第第81条条规定：：“擅自将农农民集体体所有的的土地的的使用权权出让、、转让或或者出租租用于非非农业建建设的，，由县级级以上人人民政府府土地行行政主管管部门责责令限期期改正，，没收违违法所得得，并处处罚款”。《中华华人民共共和国土土地管理理法实施施条例》》第39条规定定：“依照《土土地管理理法》第第81条条的规定定处以罚罚款的，，罚款额额为非法法所得的的百分之之五以上上百分之之二十以以下”。案情简介介：S建建筑公司司五处（（乙方））中标后后，承接接了B研研究所（（甲方））4800M2住宅工工程。合合同签定定后，乙乙方按甲甲方提供供的施工工平面位位置（规规划部门门批准位位置）放放线后，，发现拟建工程程北端应应拆除的的临时建建筑（花花房），因未拆拆除影响响正常施施工。甲甲方代表表察看现现场后便便做出将将总平面面位置进进行修改改的决定定，通知知乙方将将平面位位置向南南平移2M后开开工。正正当乙方方按平移移后的工工程位置置挖完基基槽时，，规划监监督工作作人员进进现场检检查发现现了问题题，要求求立即停停工，向向甲方开开据5万万元人民民币罚款款单，并并要求工工程原批批准的位位置不得得变动。。乙方接到到甲方仍仍按原平平面位置置施工的的书面通通知后提提出索赔赔如下。。案例：只只因不按按法规办办，开工工损失20万B研究所所基建处处：按到贵方方仍按原原平面位位置进行行施工的的通知后后，我方方将立即即组织实实施，但但因平移移2米使使原已挖挖好的所所有横墙墙基槽作作废，需需要用土土夯填并并重新开开挖新基基槽。所所发生的的此类费费用及停停工损失失应由贵贵方承担担。1、所有有横墙基基槽回填填夯实费费用3..5万元元；2、重新新开挖新新的横墙墙基槽费费用6..3万元元。3、86人停工工20天天损失费费2.52万元元。4、租赁赁机械工工具费1.88万元。。5、其他他应由甲甲方承担担的费用用0.8万元，，合计15万元6、顺延延工期20天。。甲方审核核后批准准了乙方方的索赔赔。案例：只只因不按按法规办办，开工工损失20万案例评析析：此案是法法制观念念淡薄在在工程建建设方面面的体现现。许多多人明明明知道政政府对建建筑工程程规划管管理的要要求，也也清楚已已经批准准的位置置不得随随意改变变，但执执行中仍仍是我行行我素，，目无章章规。本本案中，，甲方如如按报批批的平面面位置提提前拆除除花房，，创造施施工条件件。或按按保留花花房方案案去报规规划争取取批准，，都能避避免20万元的的损失。。现实中，，建设工工程许可可制度不不认真执执行的情情况时有有发生。。常见的的违法现现象有：：批准施施工图后后又修改改设计的的；擅自自增加层层数的；；擅自改改变使用用性质的的；擅自自改变平平面布局局等。希希望大家家从本案案中得到到教益。。案例：只只因不按按法规办办，开工工损失20万案例：不不按规划划法规擅擅自施工工获处罚罚案情：1994年9月月，原告告杨前文文依法取取得某县县县城规划划区界定范围围内的城南小区区建设用用地许可可证，有效期期一年（（1994年9月至1995年9月月）。1995年至1996年，原原告未申申请建设工程程规划许许可证，即按照照用地许可可划定的的红线建设完成成第一、、二、三三层建筑筑物主体体工程，，后停止止施工。。1999年10月至至2000年3月间续续建完成成第四、、五、六六层建筑筑物的主主体工程程，未装装修。2000年3月月间，被被告某县建设设局发现原告告未申请请建设工程程规划许许可证，擅自在在规划区界定的城城南小区区建设第第六层建建筑物，，经勘察察并委托托评估，，面积为为99平平方米，，整体造造价29700元。同同年4月月2日，，被告向向原告送送达城建监察察通知书书，责令其其停止建建设，并并于5月月15日日组织听听证会，，听取原原告的陈陈述、申申辩。６月２７７日，被被告作出出行政处罚罚决定，认认定原告告杨前文文未取得得建设工程程规划许许可证，擅自于于2000年２２月、３３月间，，建设第第六层建建筑物的的行为，，违反《《中华人民民共和国国城市规规划法》》（下称《《城市规规划法》》）第三三十二条条、《福福建省实实施〈中中华人民民共和国国城市规规划法〉〉办法》》（下称称《实施施办法》》）的规规定，决决定处罚罚原告杨杨前文：：责令限限期（十十日内））改正（（出具保保证书））；并处处罚款14