新形势下土地节约集约利用的几点建议和思考

对惠州土地节约集约利用的几点思考

摘要：我国人多地少，人地矛盾日益尖锐的今天，针对土地利用中土地结构和布局不合理，建设用地粗放，土地利用率低，后备资源少，土地开发空间不足，耕地数量每年逐渐减少等问题，我们要充分认识到节约集约利用土地重要性。并通过规划、计划的调控作用，充分利用闲置土地，完善建设用地储备制度，做好土地开发整理工作，加强监督检查，全面落实节约集约用地责任，使每个人都意识到要节约集约用地，达到坚守18亿亩耕地红线不动摇。

关键词：土地资源；节约集约；利用；措施

Inourcountry,thecontradictionbetweenpeopleandlandisincreasinglyacerbtoday,accordingtothelandinlandusestructureandthelayoutisnotreasonable,constructionlandisextensive,lowrateoflandutilization,thereservelessresources,shortageoflanddevelopmentspace,thequantityofcultivatedlandeveryyear,graduallyreducetheproblems,weshouldfullyrealizetheimportanceofsavingandintensiveutilizationofland.Andthroughtheregulatoryroleofplanning,plan,makefulluseofidleland,improvethelandreservesystem,doagoodjobintheworkoflanddevelopmentandconsolidation,strengtheningsupervisionandinspection,tofullyimplementtheresponsibilityoflandsavingandintensiveuse,makeeveryoneawareoftheneedtosaveandintensiveuseofland,toadheretothe1800000000muofarablelandnotwaver.

Keywords:landresources;economicalandintensiveutilization;measures;

土地是国家可持续发展的物质基础，是不可再生的宝贵资源。我市人多地少，随着经济的迅速发展，各行业用地求需求与日俱增，严格土地管理，科学规划，合理布局，节约集约用地显得极端重要。虽然土地节约集约利用的观念已经在一定程度上深入人心，但到具体的落实上还仍然存在差距，耕地保护的严峻形势、房地产用地的结构性矛盾、工业用地的铺张浪费以及“经营城市”理念理解的偏差都在不同程度上阻碍了土地节约集约利用观念的推进。结合我市的经济增长方式的转变，节约集约用地对于全面贯彻落实党的十八大精神和科学发展观，保障经济社会可持续发展，具有十分重要意义。

惠州市位于广东省东南部，珠江三角洲东北端，南临南海大亚湾，与深圳、香港毗邻，是中国大陆除深圳市外距离香港最近的城市。惠州市属珠三角经济区，现辖惠城区、惠阳区两区和博罗县、惠东县、龙门三县，设有大亚湾经济技术开发区和仲恺高新技术产业开发区两个国家级开发区。陆地面积1.12万平方公里，占珠三角经济区面积的1/4。海域面积4520平方公里，海岸线长223.6公里，是广东省的海洋大市之一。常住人口321万。

1.节约集约用地的概念及内涵

我市人多地少，人均土地尤其人均耕地面积较少。另外，随着我市经济快速发展及城市化、工业化进程的加快，各类建设用地需求不断增加，许多郊区农业用地转化为建设用地。同时，农业产业结构调整也会带来耕地的减少，这都将给城市土地以及实现我市耕地总量动态平衡的目标带来很大压力，仅靠新增用地发展城市建设难度很大。因此，需要改变土地粗放的开发经营及管理模式，促进城市土地利用由外延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展。在新形势下，实施土地节约集约利用是解决我市建设用地需求旺盛及土地供应不足之间矛盾的基本途径，也是实施可持续发展的需求。

1.1节约集约用地的概念

土地集约经营最早是对农业土地利用的研究，是李嘉图等古典经济学家在地租理论中首先提出的。所谓农业土地集约经营，是指在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和活劳动，使用先进的技术和管理方法，以示在较小的面积上获得高额产量和收入的一种经营方式。最直接研究土地合理集约度的经典理论是土地报酬递减理论。著名的剑桥学派创始人，英国经济学家马歇尔认为，土地报酬递减规律适用于各行业中为了生产和生活而对土地的利用，显然该规律所阐述的就是土地合理投入问题，研究的是土地的合理集约度。土地集约经营按照生产要素投入的构成不同，分为资金集约型、劳动集约型和技术集约型。

土地节约集约是相对于粗放而言的，主要包括三层含义：一是节约用地，各项建设都要尽量节省用地，千方百计不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。大力推进节约集约用地，是保障发展用地需求的根本途径，是缓解我市目前土地供需矛盾的必然选择。

1.2节约集约用地的内涵

土地集约利用是一个动态过程。因为经济和社会发展使人们改造世界利用自然的能力不断增强，土地的各种承载能力在投入资金技术进行改造后也会增强，这就会使得我们利用土地的效率不断提高。结合前人的一些研究成果，可以把土地集约利用的内涵理解为：以布局合理、结构优化和可持续发展为前提，通过增加存量土地的投入，改善土地的经营和管理，使土地利用的综合效益和土地利用的效率不断得到提高。按这一概念，用地的合理布局、结构的优化完善、良好的生态环境，是城市土地集约利用的前提，缺乏上述条件，土地集约利用的目标一一不断提高土地使用效率和综合效益就要落空。集约利用土地的科学内涵，不是在寻找最高的土地利用强度，而是要寻找最优集约度或最佳集约度，即如何使土地的经济效益与环境效益和社会效益都能够同时得到提高，而不是此消彼长，顾此失彼。不能单纯地为了高密度和高强度进行见缝插针地开发建设，那样就会带来很多环境问题和社会问题，是不经济的。那样的土地利用方式即使强度再高，也不能说是集约的。

2、集约利用土地的现实意义

我市土地所面临的问题不是其他一般国家所能够想象的，最大的特点就是土地资源总量庞大与人均占有量不足同时存在，正如温家宝总理所说，“在我们中国，再小的事情乘以13亿都是个很大很大的事，再大的数目除以13亿都是个很小很小的数字。”正因为如此，国务院先后出台了多项规定把强化节约和集约用地政策放在了非常重要的位置。

2.1、土地节约、集约利用有利于耕地保护。

土地是人类赖以生存和发展的基础，土地资源的稀缺性是人们集约利用土地的直接动力。城市建设和保护耕地既有矛盾又互相支持，城市发展必然要占用一定数量的耕地，耕地又是人口生存的基本保证，是确保城市化持续稳定发展的前提条件。建国以来，由于种种原因，我市城市土地利用基本上属于粗放型的利用模式，造成土地资源的巨大闲置和浪费。深入研究和挖掘现有存量土地的利用潜力,可以节约用地，有效地减少城市发展过程中对耕地的占用，对于实现社会经济可持续发展的战略目标具有重大的战略意义。

2.2、 土地节约、集约利用有利于节省城市建设投资。

土地集约利用可以减少土地投入，提高城市用地布局和人口分布的集聚程度。而集聚所产生的规模效益，是社会提供完善的基础设施和公共服务设施的基本前提。人们现在越来越重视对城市用地的增长加以适当的控制，其目的主要是为了降低基础设施运行费用，提高大城市地区的社会和经济功能。城市建设应当尽量集中布局，集约利用土地，以减少道路、管线等基础设施投资和运行费用，为城市居民提供更完善的基础设施和社会服务，提高城市建设的经济效益和社会效

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2.3、 土地节约、集约利用有利于加强土地管理。

首先,有助于土地管理部门充分了解当地土地利用存在的问题，从而科学地制定土地利用的指导方针和对策，正确引导城市土地的使用方向。其次，有助于土地管理部门制定和完善土地利用的有关法律法规，推动土地管理法制化的进程。三是有助于了解城市不同功能区土地利用的布局和利用强度，有利于土地管理部门加强低度利用土地的管理和规划部门调整城市规划，合理布局城市用地，发挥土地利用的最大效益

2.4、 土地节约、集约利用有利于经济建设与土地功能的有机结合。

在土地管理的实际运作过程中，如何把握好突破指标限制、布局限制和调整限制，使建设用地保障能够在经济建设方面发挥“龙头”作用，关键在于把握好经济建设与土地功能的有机组合，抓住“土地适宜性的评价”。土地的聚合优化、园区功能化，使土地利用从“松散型”、“粗放型”走向“节约集约化”的管理模式，高度科学地推进土地使用的“变迁”价值。土地的经济价值的提升，凝聚了土地节约集约利用的综合竞争力。

2.5、 土地节约、集约有利用促进经济建设与土地再生资源的潜力提升。

在经济建设发展过程中，必须实施全方位的总体规划，不重复建设，是一个重要的策略因素。通过合理的布局，互为补合的整体优势，使土地资源的拓展、用地潜力的挖掘、可持续发展的土地配置，构成一个土地利用提升的运作体系。

“土地潜力的评价”正是土地作为中的一项重要举措，其再生资源主要表现有：规划科学性的体现和集约化功能的展示。

2.6、 土地节约、集约有利用促进经济建设与土地市场的内在关系发展。

随着经济建设的发展，人们对土地利用的要求越来越高，土地品位拉动了土地价值的提升，突出了“土地经济评价”的重要问题，由此助动了土地市场的运作。土地资源在分级、类型、结构和用途方面，往往构成了土地品位的综合指数，优质的环境带来了土地价值的再生、升级。土地经济建立在合理的土地功能配置与和谐的环保生态环境，以政府的宏观调控和市场调节相结合的土地优化配置原则，有效抑制了因盲目性、随意性而造成作为失当的负面现象，促进土地市场的健康发展，从而有利于整体综合竞争力的提升。

3、当前土地利用方面存在的突出问题

近年来，节约、高效利用土地工作引起了社会各界的高度关注。但随着经济社会的不断发展，我们也应清醒地认识到，在节约集约利用土地工作中，土地的供需和合理化使用中，还存在一些突出的问题。

3.1、房地产用地的结构性矛盾影响土地资源的公平配置

房地产市场的飞速发展占用了大量的土地资源，形势的严峻，结构性矛盾始终是一个无法回避的因素，普通百姓所需要的住宅很少，而占地面积大、容积率小、绿化率高、单套面积超大的别墅或高档住宅却在市场上屡屡出现，使得有限的土地资源为少数有钱人提供服务，不但导致公共资源的分配不公，也使市场炒作的气氛更加浓烈。

3.2、土地资源市场化配置的程度还不高，工业用地粗放利用状况仍需改善。

很明显，经营性项目用地市场化程度较高，其利用就比较集约；而目前工业用地的市场化程度不高，其利用就比较粗放。部分地区工业用地的土地利用效率一直以来不甚理想，容积率低，一层厂房普遍存在，厂区内绿地比例偏大，单位面积投资金额不高，投资强度达不到规定的标准。

3.3、 土地供需矛盾突出，招商引资中对土地利用状况不够重视。

当前全市各地都在加快经济发展，而土地作为基本保障资源在经过近几年的“大开发、大建设、大提高”之后，后备资源严重不足，大量土地被占用，建设用地的存量空间已十分有限。部分地区为片面追求招商引资目标，将土地作为招商引资的优惠条件，部分土地服从项目、服从外商。存在“只要招商引资进来，完成考核目标就好”的思想，并对用地单位的后续开发缺少约束，导致了一部分用地单位的投机行为，土地利用效率很低。

3.4、 监管机制不完善。

目前，制约粗放用地、鼓励节约集约用地的法律法规相对滞后，节约集约用地的责任机制和考核机制不够完善。实施调控用地总量的土地利用总体规划和建设用地年度计划缺乏严肃性，建设用地批前、批中、批后的全程监督尚需进一步加强。对闲置浪费土地行为，习惯于大事化小、小事化了。全社会“节约集约用地光荣、粗放浪费土地可耻”的氛围尚未真正形成。

3.5、农村建房没有统一规划，布局散乱，土地利用率低。

龙门、惠东部分地区农村，居民点布局比较分散，住房建新不拆旧，空心村、宅基地利用效率不高，浪费现象严重。另外，占用耕地建房、少批多占和“一户多宅”的现象也没有得到完全控制。此外，土地利用总体规划与交通、林业、水利等部门的专项规划衔接不紧密，不能很好的控制和引导用地。

3.6.节约集约用地观念不强。

一是土地节约集约利用的观念还未能完全深入人心，原因是一些企业节约集约用地意识淡薄，经常多用地、用好地，少批多用、占而不用，造成土地资源的闲置浪费等低效用地的现象存在。二是土地集约利用程度不高。部分企业规划宏大，但资金有限，寄希望于以地招商或者银行贷款，想借鸡下蛋，一旦招商失败，即造成土地闲置；有的企业资金链断裂，建设一半被迫停工，造成征多用少。三是土地违法现象有禁难止。尽管相关法规对土地违法行为明确了处置办法，但可操作性不强，往往是清理容易处置难。虽然在供地环节上对土地投资强度、容积率、建筑密度等进行了审查，但企业取得土地后，达不到报批时的标准，国土、规划等部门往往缺乏有效的制约措施，监管实际上到不了位。

节约集约用地效率不强。

随着工业化、城市化的快速推进，城市建设用地大幅增加。但在城市规划的实际操作中，却存在贪大求洋的趋势，忽略城市建设的实用性。尤其是在乡镇建设中，不能立足当地实际，以外延扩张为政绩，造成土地利用率低、土地浪费的严重现象。

4、思考与建议

笔者认为，在耕地保护形势严峻、房地产用地的结构性矛盾和工业用地还存在铺张浪费的新形势下，节约集约利用土地应当遵循4个原则，即可持续发展原则、以人为本原则、技术进步原则和因地、因时制宜原则。

4.1、 科学编制土地利用总体规划。充分发挥规划的调控作用，突出保护耕地，保护生态环境，做到地尽其力、优地优生。从单独的规模控制转向规模控制与土地利用节约集约度控制并重，重点抓好土地利用功能分区，科学确定各分区和地块用途，提出控制指标和限制条件。建议各地开发区和工业园区，必须按照布局集中、用地集约、产业集聚的原则，合理调整产业布局，实行产业分工和功能定位。做好土地利用总体规划与城镇总体规划的衔接，力求在规划的期限、规模、区域范围、发展方向、功能指标等方面取得一致。

4.2、 整合闲置、空闲与低效利用的土地。按照国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求，大力推进以迁村腾地为主要内容的土地整理工程。目前“空心村”的问题普遍存在，有的地方“空心村”高达15%左右。建议各地政府应有计划地实施迁村腾地，加大对农村废弃地、工矿废弃地的整治力度，盘活乡镇七站八所、村小学等在机构改革中撤并留下的闲置土地。积极引导农村集体建设用地流转，通过建设用地置换政策，逐步引导农村居民点向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业园区集中。充分开发利用城市地下空间，挖掘建设用地潜力。对低效利用的城镇土地要进行详细规划用地，有计划地组织实施。

4.3、 实行“有保有压、从严从紧”的土地供应政策。从严控制城乡建设占用耕地，限制城镇、村庄用地规模的盲目扩张；采取疏堵并举的方针，加大对农村住宅用地的管理力度；加强各类开发区（园）用地管理，对不符合规划的开发区和已经批准撤销的开发区，不得批准用地；严格执行国家产业政策，不得批准新建禁止类项目，从严控制限制类项目数量、布局和用地规模。认真落实基本农田保护“五不准”规定，严格控制各类建设占用基本农田，确保基本农田数量不减少、质量不下降、用途不改变。建设占用耕地的，必须补充同等数量和质量的耕地，否则，不得批准用地。发挥政府的计划调控作用，按照保重点外资项目、重点企业技改项目、效益好就业多的招商引资项目、重点基础设施项目和急需的社会公益性项目的“五保要求”安排用地计划指标，确保重点区域建设和重点项目的用地需求。

4.4、 建立土地集约利用的评价与考评机制。建议制定如下考评内容：各级政府的主要责任、基本农田的保护、土地出让金的收缴、土地出让方式的规范、农地转用计划的使用、土地利用规划的实施以及用地项目的投资强度、产出率等。考评的重点放在县、乡两级政府。要将土地集约利用的考评机制，与各级政府耕地保护、土地市场建设的责任目标、政绩考核等结合起来实施

4.5、 制定优惠政策，鼓励节约集约利用土地。根据农村税费改革的新情况，确定迁村腾地、整理土地的经费来源。建议从土地收益中拿出部分资金，用于迁村腾地农民搬迁的补偿、土地复垦的补助，以鼓励村庄集并、旧宅还耕工作。把高产基本农田土地整理与探索建立建设用地指标折抵制度结合起来，努力缓解建设用地指标严重不足的矛盾。对旧城改造、企业搬迁、使用地下空间、建设多层标准厂房的工业用地，可适当减免城市基础设施配套费。调整土地契税、土地有偿使用费、容积率的额度与标准，鼓励工业用地实行租赁制度。

4.6、 加强研究，建立节约集约用地的长效机制。要在实行正确的财税、金融、投资政策的同时，制定并实行正确的土地政策，正确的土地政策应当体现有保有压，既要保证经济社会的发展，又要强化节约集约用地。要加快推进改革，着眼于更大程度发挥市场在配置土地资源的基础性作用，建立反应土地资源稀缺程度的价格形成机制，抓紧研究和推进土地产权、土地价格、土地税收、土地金融改革、完善行政管理体制。要采用航空、航天遥感监测等技术和计算机网络信息系统等科技手段，加强节约集约用地的日常监测和重点监测，及时发现和制止闲置和浪费土地的现象。要研究和探索通过产权和价格促进节约集约用地的机制。

4.7坚持多措并举，保障土地利用需求。按照“管住总量、扩大增量、盘活存量、节约集约”的原则，多途径挖掘土地资源，保障土地有效供给。一方面，力求扩大增量。在用好、用活计划指标的同时，大力推进城乡建设用地增减挂钩工作。围绕“工业项目向园区集中，农民居住向城镇及中心村集中”的思路，做好土地置换工作，为城市开发和项目建设提供用地保障，同时对新投入的建设用地一律采取招拍挂公开出让，促进土地节约集约利用。另一方面，注重盘活存量。全面清查，摸清底数，对闲置、抛荒的土地，按国家规定一律予以收回，缓解土地要素制约。对新批项目督促其尽快开工，重点抓好到位率，无特殊情况不再办理延期手续；对已办土地证但未开工的项目限期要求开工，在规定期限内未开工的项目，依法收回土地；对征而未用、征而少用，土地闲置超过规定期限的征收土地闲置费或依法收回土地使用权;对尚不构成收回条件的闲置土地，通过整合、调剂、置换等各种手段加以盘活，深度挖掘现有土地资源潜力，做到“寸土必尽其用”。同时，进一步推进标准化厂房建设，引导、鼓励企业通过平房改楼房，建造多层厂房，向空中要土地，“多增资、少增地”，提高单位土地投资强度和建筑容积率。

4.8.加强执法检查，健全土地利用监管。进一步推进土地资源执法管理工作，整顿和规范国土资源管理秩序，建立健全节约集约用地的执法管理长效机制，促进资源节约集约利用。一是着力推动执法联动。完善部门执法联动机制，持续开展用地情况执法检查，以清理闲置土地和治理违规用地为切入点，严肃查处土地出让领域的违纪违法案件，切实提高土地执法监察工作实效。二是不断加大执法巡查。探索建立国土资源违法违规举报奖励和村级土地执法协查员和信息员制度，定期不定期地开展