上海城投集团PPP项目实施：以老港四期项目为例

PPP项目实施施：以老老港四期期项目为为例2014年4月目录上海城投投公司简简介老港四期期项目介介绍关键问题题与建议议创新推动动PPP项目上海城投投公司简简介概况上海城投投公司成成立于1992年，是一一家专业业从事城城市基础础设施投投资、建建设、运运营管理理的国有有大型投投资产业业集团，，聚焦路路桥、水水务、环环境、置置业四大大业务板板块，拥拥有2家上市公公司和十十几家核核心企业业截至2013年末，上海城投投公司注册资金金204亿元，总资产3600亿元，净净资产1600亿元，资资产负债债率60%，信用评级为AAA上海城投路桥桥集团建设城市市快速道道路网络络，构成成联结中中心城区区、联结结城乡、、联结周周边省市市的便捷捷交通环环境。建建成“申申”字型型高架路路网、中中环线、、外滩通通道、虹虹桥交通通枢纽““一纵二二横”高高架、““四桥八八隧”黄黄浦江越越江设施施，快速速路、高高速公路路400余公里，负责上海海近50%的高速公路路运营，，主要包包括G15上海段、、S32、S2、S26、G40上海段、、G1501北段上世纪90时代起，，参与了了延安路路隧道、、杨浦大大桥、沪沪杭高速速、长江江隧桥、、崇启通通道、沪沪芦高速速、郊环环线等PPP项目上海城投水务务集团承担着上上海市中中心城区区和部分分郊区原原水与自自来水供供应、防防汛排水水和污水水处理的的职责，，拥有1548万立方米米/日原水设设施制取取能力、、875万立方米米/日自来水水供应能能力、518万立方米米/日污水处处理能力力，服务务全市1500万人。建设运营营了世界界最大的的江心河河口水库库-青草沙原原水工程程（日供供原水751万立方米米），亚亚洲最大大的污水水处理厂厂-白龙港污污水厂（日处理理能力280万立方米米），郊区集约约化供水水有序推推进，受受益面积积1300平方公里里，受益益人口超超过100万人，成成为新农农村建设设的重要要民生工工程2002年，我国国首个采采取中外外合资的的自来水水PPP项目——浦东威立立雅自来来水公司司成立上海城投环境境集团负责城市市生活垃垃圾等固固体废弃弃物的清清运、中中转运输输和处置置业务，推进垃圾圾的减量量化、资资源化、、无害化化。目前前运营和和在建项项目固废废处理能能力达到到3.09万吨／天天，总装装机容量量约350兆瓦。亚亚洲最大大的垃圾圾焚烧和和填埋气气体发电电项目（（3000吨/日，年供供电2亿度）并并网启用用，建成成生活垃垃圾集装装化系统统（6000吨/日），建成全国最大大最先进进的医疗废物物处理线线和医废废收运系系统（日处理理100吨），积极拓拓展国内内环保市市场，在在成都、、宁波、、淮安、、深圳等等地投资资建设了了一批生生活垃圾圾焚烧发发电、卫卫生填埋埋项目环境PPP项目项目名称项目规模开工日期履约情况焚烧发电上海江桥生活垃圾焚烧发电厂1500吨/日2000年运营四川成都洛带垃圾焚烧发电厂1200吨/日2005年运营南京江北生活垃圾焚烧发电厂1200吨/日2009年在建青岛城市生活垃圾焚烧发电厂1500吨/日2008年运营上海天马生活垃圾焚烧发电厂2000吨/日2013年在建威海市垃圾处理厂（二期）700吨/日2009年运营漳州市蒲姜岭生活垃圾焚烧发电厂1050吨/天2010年在建上海金山永久生活垃圾焚烧发电厂800吨/天2010年在建上海老港再生能源利用中心3000吨/天2010年在建卫生填埋上海老港生活垃圾卫生填埋场4900吨/日2000年运营上海崇明生活垃圾卫生填埋场600吨/天2005年运营宁波鄞州生活垃圾卫生填埋场800吨/日2005年运营江苏淮安生活垃圾卫生填埋场700吨/日2004年运营奉化生活垃圾卫生填埋场550吨/日2008年运营中转上海崇明生活垃圾中转站320吨/日2000年运营上海黄浦生活垃圾中转站600吨/日2004年运营上海杨浦生活垃圾中转站500吨/日2004年运营上海虹口生活垃圾中转站700吨/日2005年运营上海浦东生活垃圾中转站500吨/日2007年运营上海城投置地集团负责保障障性住房房、成片片土地开开发、旧旧区改造造、历史史风貌保保护、超超高层建建筑等项项目建设设。已成成功实施施新江湾湾城整体体开发、、思南路路优秀历历史建筑筑保护项项目，建建成超过过500万平方米米的保障障性住房房。投资资建设632米的上海海中心大大厦，致致力于打打造科技技、绿色色、智能能的地标标性建筑筑老港四期期项目介介绍项目实施施背景老港生活活垃圾处处置场是是目前全全市唯一一的生活活垃圾集集中处置置场所，，处理全全市约90%的生活垃垃圾。1-3期填埋场场处理技技术极其其简单，，处置负负荷已达达原设计计能力的的120%。为解决决未来十十年全市市生活垃垃圾的出出路，需需要进行行四期工工程扩建建市容环卫卫局和上上海城投投作为招招商主体体，旨在在通过国国际招商商，引进进拥有一一流垃圾圾处理技技术和丰丰富运营营管理经经验的国国际投资资者，将将老港四四期建设设成高标标准、生生态型的的卫生填填埋场，，并推进进垃圾处处理项目目投融资资体制的的改革。这是我国首首个垃圾圾处理特特许经营营项目。项目设计计生产能能力为日日处理城城市生活活垃圾4900吨。项目目投资总总额5.1亿元，资本金金占投资资总额的的1/3为1.7亿元前期准备备2002年12月开始招招商前期期准备，，委托上上海国际际集团资资产经营营有限公公司和上上海申信信进出口口有限公公司组成成的联合合体为招招商代理理，并提提供财务务顾问服服务；聘请天达达律师事事务所为为法律顾顾问、城城市建设设研究院院为技术术顾问前期的准准备工作作包括与与潜在投投资者进进行初步步接触，，向政府府有关部部门进行行政策咨咨询，与与世界银银行就APL贷款项目目进行咨咨询，召召开招商商方案政政策咨询询会等。。在此基基础上，，工作小小组确定定了招商商的边界界条件（（包括合合同结构构/特许权协协议、垃垃圾处理理费结算算主体和和方式、、项目公公司组织织形式、、项目招招商范围围），制制定了切切实可行行的招商商方案，，并获得得了政府府部门对对本项目目的有关关批文招标评审审2003年4月，招商商代理发发布招商商文件。。共有来来自德国国、英国国、法国国、香港港和新西西兰等国国家的7家国际投投资竞争争人购买买了招商商文件。。之后，，组织了了数家投投资竞争争人进行行现场踏踏勘，并并进行了了投资建建议书澄澄清和补补充通知知工作。。8月12日，ONYX联合体和和惠记联联营两家家投资竞竞争人向向招商代代理递交交了投资资建议书书经过投资建建议书的的评审、、竞争性性谈判、、确定候候选投资资人和签签约性谈谈判，最最终ONIX与中信泰泰富组成成的联合合体胜出出项目协议议2003年12月23日，城投投环境和和项目公公司外方方股东签签署了合合资合同同和章程程。ONIX与中信泰泰富组成成的联合合体与上上海城投投环境组组成合资资公司，，城投环环境股权权占40%，ONYX、中信泰泰富各占占30%市容环卫卫局和项项目公司司草签了了特许权权协议及及相关附附件，约定项项目公司司负责老港港生活垃垃圾卫生生填埋场场四期的的投资、、设计、、建设、、运营和和维护，特许期20年，特许许经营期期满后项项目公司司资产无无偿移交交给政府府市容环卫卫局、上上海城投投与项目目公司签签订垃圾圾供应与与结算协协议，并并委托上上海城投投在垃圾圾收费机机制尚未未建立之之前支付付相关垃垃圾处理理费用项目架构构15供应结算其他长期债权融资上海城投项目公司市容环卫局垃圾供应与结算协议城投环境投资中选投资者合资协议与公司章程世行APL贷款设计建设运营特许权协议审批、土土地等投资世行贷款款转贷招商组织织在立项阶段，取得了市政府授予环环卫局代表政政府授予特许许权的批文和和建委同意国国际招商的批批文。但是基基础设施的特特许经营牵涉涉到政府的各各个部门，例例如立项是发发改委审批，行业主管是环环卫局，项目建设是建委，日常监管是环卫局和环保局。由于于没有一个专专门的牵头部部门，因此缺缺乏协调机制制。在招商文文件初稿出来来后，曾向建建委和财政局局等局委咨询询，没有获得得反馈由于各部门协调不不充分，招商存在较大的不确定定性。例如税税收问题，招招商时未能拿拿到税务机关关确认税收优优惠的批文，，从而使增值值税、所得税税上的优惠能能否实现称为未知数用竞价方式确确定合理价格格由于没有相关关的历史数据据，无法精确确评估、测算算老港四期项项目的PSC。同时，该行业业竞争性不足足，也难以获获得市场数据据，所以只是是将老港垃圾圾处理费同焚焚烧（以江桥桥成本为标准准）、生化成成本相对比，，评估后初步步确定垃圾处处理费，然后后通过投标方方的竞价确认认最后的价格格虽然，政府没没有通过PSC定价，但考虑虑到行业的特特殊性以及对对投标人竞价价的充分利用用，最后确定定的价格比较较合理竞争性的招标标程序招标中竞争压压力一直保持持到最后。惠惠记和ONIX两个联合体正正式投标。当当招商只有两两个竞争对手手时，竞争往往往最为激烈烈。根据投资资建议书评审审结果及招商商须知相关规规定，招商主主体决定ONYX和惠记两家投投资者联合体体共同通过专专家评审进入入了竞争性谈谈判阶段，通过此次成功功谈判，大幅幅降低了垃圾圾处理价格之后在确定候候选投资人和和签约性谈判判中，确定ONYX联合体为第一一候选投资人人，并获得了了更为有利的的垃圾处理价价格评审程序评审委员会从从经验和业绩绩记录、技术术能力和管理理能力、财务务能力、法律律要求等四方方面对所有投投资竞争人的的资格进行综综合评估。整整个评审过程程符合国际招招商程序，但但是为保留灵灵活性，没有有给出每个投投资竞争人的的具体分值，，只由专家出出具推荐意见见。没有采用用打分的方式式主要是考虑虑到业内专家家较少，比较较敏感，评分分容易泄漏引引起争议；同同时案例又具具有行业特殊殊性，本身科科学估分就比比较困难。专专家组经过综综合评定，ONIX因技术更先进进、报价更优优惠而胜出风险分配风险类型政府项目公司设计、建设和不能如期完工的风险√运营、维护和移交的风险√融资风险√垃圾供应的风险√重要法律变更的风险√√应急填埋的风险√√政府监管监管方式：实行政府、中中介和项目公公司的三级监管环卫局下属的的废弃物管理理处受环卫局局委托按照《《上海老港生生活垃圾处置置有限公司监监管手册》派派人以随机抽抽查的方式进进行现场监管管。监管的内内容涉及垃圾圾量、压实密密度、填埋的的面积、时间间等计量方面由独独立的第三方方大地公司进进行监管项目公司也实实施填埋场运运营监控，对对压实密度、、沉降等参数数进行监控，，确保填埋场场运营性能良良好。同时，，协调委员会会应时常确定定垃圾填埋场场的运营符合合中国法律和和法规对其安安全和技术协协调实施的要要求，同时应应符合运营参参数和上海市市市容环卫局局的要求，此此外亦应符合合谨慎工程和和运营惯例设计：项目公司应遵遵循《特许权权协议》中“技术规范与要要求”及提交的技术术方案的有关关要求。环卫卫局审查和批批准初步设计计，审查和校校核施工图设设计建设：遵循国家卫生生填埋场的标标准，关键功功能指标采用用国际先进标标准。项目公公司制定质量量保证及控制制计划，环卫卫局对其执行行情况进行检检查。环卫局局负责颁发验验收合格证书书、初步完工工证书、完工工证书和复查查合格证书运营：垃圾填埋场对对用于垃圾交交付计量和抽抽样检验设施施的例行检测测，每半年进进行一次。对对上述设施的的例外检测可可应环卫局和和项目公司任任何一方的要要求，聘请一一位独立的专专家，征得上上海技术监督督局的同意并并有其代表到到场。在最后后恢复性大修修后，上海市市市容环卫局局按照技术规规范与要求及及技术方案规规定的参数性性能保证值对对垃圾填埋场场进行移交验验收财务：项目公司向环环卫局提交其其经审计的年年度财务报表表；现金收入入和支出的季季度报表；有有关项目公司司财务状况的的其他资料环境：项目公司应遵遵循特许权协协议、政府部部门已颁布的的法律、法规规和法令和以以后在中国生生效的规定中中环境保护方方面的要求，，保持场地（（包括土壤、、地下水或地地表水及空气气）和周边环环境没有源自自垃圾填埋场场的建设、运运营和维护的的环境污染。。环卫局负责责监管，有权权提取运营和和维护保函。。项目公司研研制了环境监监测计划。配配备多种仪器器，定期对水水、汽、噪音音等环境因子子实施全方位位监测并采集集各种数据支付机制正式商业运营营期间，以月月实际日平均均填埋量的不不同（从3500-7700T）对应从76-60元不同的价格格体系。月日日均填埋量越越高，单位价价格越低设置价格调整整方式垃圾处理价格格按照综合物物价指数调整整因税收优惠政政策发生变化化时，规定相相应的垃圾处处理费调整方方法因连续超过额额定日填埋量量运营，需要要对设施和设设备增容或改改进，追加投投资，并调整整垃圾处理价价格，项目公公司有权同环环卫局协商如果有违约情情况，会相应应从履约保函函中作出扣除除，支付机制制并不直接和和绩效挂钩，，激励、约束束作用不强关键问题与建建议PPP主管部门应明明确公用事业领域域公私合作涉涉及到众多政政府部门，需要有一个牵牵头的部门，，统筹协调，，理顺政府各各部门的关系系，明确项目目招商时的各各种政策优惠惠，减少税收收、法律等方方面的不确定定性因素明确各监管主主体及其职责。环卫局应该从垃圾圾量调配、作作业质量上进进行监控；而而环保局从对对外污染源的的控制角度进进行监控政府预算调整整困难，项目目主管部门和和财政局沟通通不畅，对项项目变化应对对缓慢，不利利于项目开展展政府应强化契契约意识政府和投资人人是通过市场场手段形成的的合同关系，，但在处理具具体事务时，，政府仍习惯惯采取行政命命令的方式对协议之外的的新增成本费费用，政府通通常要求投资资人先尽义务务，再谈补偿偿对经营期中发发生的价格调调整事项，往往往不按照协协议约定执行行，推迟调价价或者减少调调价幅度建立PSC十分必要建立公共部门门绩效比较基基准（publicsectorcomparators，PSC）来判断项目目是否应采用用PPP模式PSC假定该项目由由公共部门融融资建设并提提供服务项目可行性报报告关注的是是项目能不能能建设，PSC关注的是项目目能不能采用用PPP模式建设，因因此，传统的的项目可研报报告不能代替替PSC物有所值（valueformoney，VFM）是项目PSC与投标价格的的差额，如VFM大于零，则可可以采用PPP模式政府应当聘请请相关专家加加快建立历史史数据库、财务模型和PSC体系通过PSC测算VFM投标价格转移风险竞争中立调整初始PSC风险自留VFM成本PSCPPP《我国PPP项目前期决策策体系的改进进和完善》，李佳嵘、王王守清，2011合理地分配风风险把风险分配给给最能够承受受此风险的部部门，从而得得到最低的、、最合理的风风险定价政府为了避免免违约风险，，常常利用强强势地位，在在协议中约定定由投资人负负责动拆迁、、外围的市政政配套环评等等工作。由于于通常以项建建书为基础招招标，后期建建设过程中，，常常发生建建设内容变更更和投资增加加的情况，典典型原因有：：因附近居民民反对变更选选址、因环评评要求提高环环保标准、市市政配套投资资增加等对经济发展和和城镇化进展展过于乐观，，项目建设规规模过大，项项目建成后垃垃圾量不足，，项目运行不不经济；PPP各方为此承受受损失支付应与绩效效挂钩政府应事先为为项目设定明明确的产出规规范（Outputspecification），并按产出出（output）/绩效付费，不不是按投入（（input）/设施付费支付机制应具具有激励与约约束的作用应当设定各项项服务的详细细标准，定义义差的服