当前我国公共服务外包中存在的问题及对策研究

摘要

从20世纪70年代起,随着公共管理新政策的实行和政府体制改革的开始，我国的许多政府的公共部门也已经开始进行改革

。公共服务外包无论是在国内还是国外，也已经成为新形势下一种全新的服务模式，这种模式在国外也是得到了广泛的使用，各国都建立了适合自己的公共服务外包体制。

政府将一部分公共服务外包给非营利组织或者企业来提供，从公共服务的提供者角色转变为监督者，非营利组织或企业成为代理者

，政府利用公共服务外包的这种形式，有效的降低成本并提高了公共服务的质量，这种新模式必将在未来一段时间内持续产生不可预估的影响。当前，我国已经在园林绿化、环境卫生、公共交通、社区服务等多方面实行了外包制度，公共服务效率和品质得到了极大地改善，但与此同时，也产生了一系列新的问题，如政府内部管理不当，引发的管理松散，腐败等行为；外包制度下政府和其他代理方签订合同存在的局限性；在为社会提供服务时相应的考核和激励制度缺乏等问题还没有得到有效的控制和解决。

所以较为深入地研究和分析出当前我国的现状以及存在问题并提出相应可行性对策，对于政府提高公共服务质量，提升政府行政能力，具有重大意义

。

关键词：政府公共服务外包；企业；非营利组织

Abstract

Sinceinthe1970ofthe20thcentury,theoperationofnewpublicadministrationandthemovementofGovernmentreformhavebeguntoriseglobally,andthepublicsectorinmanycountries,includingmycountry,hasbeguntomakemajorchanges.PublicserviceoutsourcingisanewserviceconceptprovidedbytheGovernment,andthepublicserviceoutsourcingsysteminthecountriessuchasBritain,AmericaandSweden.ThegovernmenthasoutsourcedsomeofitspublicservicestocorporateorNon-profitOrganizationsinanewmodel.Usingtheformofgovernmentpublicserviceoutsourcing,whileloweringthecosttoimprovethequalityandeffectofpublicservice,thishasbecomeanewserviceconcept,thetheoryandpracticeofpublicadministrationwillhavealong-termimpact.Atpresent,therearenearlymorethan20citiesinourcountry,andtheoutsourcingmodelisintroducedinthepublicserviceprojectssuchaslandscaping,sanitation,home-aged,publictransport,anddisabilityassistance.Correspondingtoachievegoodresults,butalsotherearesomenewproblems,suchasthegovernmentinternalmanagementimbalance,thepublicserviceoutsourcingapproachissingle,theappraisalincentivesystemisunclear,theoversightisinadequate,TheseissueswillhaveagreaterimpactontheGovernment'simplementationofpublicserviceoutsourcing.Therefore,in-depthanalysisofcurrentsituationandexistingproblemsandtomakerectificationmeasures,improvethequalityofpublicservice.

Keywords:GovernmentPublicServiceOutsourcing;Enterprises;Non-profitOrganizations

目录

一、绪论1

（一）选题背景1

（二）研究意义1

（三）研究方法1

二、公共服务外包的理论基础2

（一）公共服务外包相关概念解析2

1.公共服务外包的内涵2

2.公共服务外包的类型2

3.公共服务外包的途径2

（二）公共服务外包的理论依据3

1.公共选择理论3

2.新公共管理理论3

3.委托代理理论3

三、我国公共服务外包的现状与问题

4

（一）我国公共服务外包的现状4

1.我国公共服务外包的发展历程4

2.我国政府公共服务外包的成效

4

（二）当前我国政府公共服务外包存在的问题

5

四、国外公共服务外包的实践及经验6

（一）西方国家公共服务外包的实践6

（二）西方国家公共服务外包的经验7

五、完善我国公共服务外包政策7

（一）明晰公共服务外包的范围7

（二）改进服务外包的合同制度7

（三）强化政府内部管理8

（四）开展公开透明的外包活动9

（五）建立科学的考核激励机制9

（六）完善外包监督体系9

六、结语10

参考文献11

一、绪论

（一）选题背景

自20世纪70年代以来，新公共管理运动在世界上许多国家逐渐兴起，政府开始意识到深化公共服务提供机制改革的重要性，旧的传统思想观念已经无法满足社会公众的需求，因此，必须找到另外的一种公共服务模式来改变现状，政府改变管理方法(​javascript:;​)，，通过签订合同的方式交给私营部门或者第三部门来承担。虽然公共服务合同外包在西方国家已经运用了许多年，但它仍然存在一些问题。这些问题对于中国政府来说，也是改善公共服务质量,提高政府的公信度主要的障碍，所以我们要对这些问题进行深入分析并采取有效可行的措施。

本文会根据中西方公共服务的发展史以及发展现状和当下存在的问题进行分析说明，并讨论得出适应于我国公共服务外包存在的现状的解决办法

，给出一些合理化的建议(​javascript:;​)。

（二）研究意义

目前为止，我国的公共服务外包仍然处于落后时期，各方面政策制度还没有完全建立，经济飞速发展的同时，人民的需求也在提高，要求的服务质量也会更高，这就需要我国政府做出更好的公共服务外包政策，这就要求我们政府用大量的理论和实践来发展外包政策。而公共服务外包模式的实践与应用恰好可以克服这些困难，可以弥补政府职能上的一些缺陷，进一步提高公共服务的效率和质量，更加有利于促进非营利组织的发展。

（三）研究方法

本文交替采用了下面两种研究方法：

1．文献研究法

撰写一篇文章需要查阅大量文献资料，这样才能充实其文章架构，所以离不开文献研究法，它起到了相当重要的支撑作用。具体通过广泛收集国内外相关文献及研究成果，利用电子阅览室，图书馆、网络等平台获取权威信息或最新资料，及时掌握了当前的研究趋势以及最新的研究成果。

2．比较研究法

有比较才有突出，比较研究的方法，能够更加清晰明了的反应具体情况，帮助我们清楚地发现问题、解决问题。本文研究的是当前我国公共服务外包存在的问题以及提出相应的解决措施，但是因我国在该领域发展较为缓慢，所以有必要通过对西方发达国家进行比较研究，从而汲取相应经验，进一步完善我国公共服务外包模式。

二、公共服务外包的理论基础

（一）公共服务外包相关概念解析

1.公共服务外包的内涵

公共服务外包是指政府将一部分公共服务让私营企业、非营利组织等非政府部门来承担并与之签订关于物品和服务的合同以实现公共产品有效供给的活动[1]

。关于公共服务外包的准确含义，各西方国家包括我国各优秀学者也没有统一的观点，不过本质差异并不大。

2.公共服务外包的类型

根据不同的分类方法可以将公共服务外包分为两大类，第一个类是政府按照自身在提供公共服务时所处角色决定的，一方面作为主要实施对象来提供的，一方面是由政府委托代理来提供的

。第二类从代理者的角度来分划的，可分为以下几种情况，第一是承包公共服务者作为非营利组织对政府进行无偿的服务，直接服务对象是政府；第二是承包者直接按政府的指令提供无偿性服务，服务的直接对象是社会大众；第三是承包者属于营利性组织，

政府有偿性的将公共服务外包，实行公共服务对象是面向政府内部[2]；第四是营利性组织通过政府的任命和许可，直接承包公共服务，面向的主体是社会大众

。

3.公共服务外包的途径

（1）企业承接政府公共服务外包

企业是以营利性为目的的社会组织，主要是以从事商品销售来获取利润，而政府要提供公共服务，必须从企业购买所需的公共物品[3]

，才能达到政府所要提供的服务目的，这其中无疑增加了工作量，而如果是直接由企业来提供公共服务，不仅可以有效的减少政府工作量，还能让企业直接获利，因此，政府交由企业直接承接提供公共服务，不仅能更加快捷的提供服务，还是一种双赢的模式。与非营利性组织相比，企业所追求的只是利益最大化，只要政府能够很好地利用这一点，就能够有效地激发企业来更多的投入到公共服务事业中。当然，由企业承担政府公共服务外包也存在其缺陷。一方面，企业主要目的是盈利，不能全面的针对社会大众，有可能在企业过分追求利润的同时对提供公共服务的质量难以保证，不能在盈利和服务上画上等号。另一方面，企业在利润得不到最大化的时候，可能因为政府约束力不足而出现假冒伪劣，以次充好等道德和法律问题，着实危害到社会大众的利益。

（2）非营利组织承接政府公共服务外包

非营利组织是指具有社会公共管理职能不以营利为目的的社会公众组织，他们具有非政府性和公益性等特点，介于政府和市场之间

，担当两者的沟通和桥梁作用[4]，它不会因为利润而对提供公共服务的质量产生影响，在无利润提供公共服务领域有自己的优势；作为公益性的组织，对于提供公共服务来说，本身就具有先天的责任感，机动性强并且以与激励，能够更好地和政府配合并组织完成工作；

非营利组织来源于社会，更服务于社会，所以他们更能最直接的了解大众的服务需求，根据人民的需要来提供更多更优质的服务[5]

；而且，作为介于政府和营利性组织中间的公益性组织，很好地弥补了这一部分存在的问题和不足，更加全方位的做好服务。然而，这种公益性组织虽然可以弥补很多政府公共服务外包中不能解决的一些缺陷和问题，但是在实际操作中，仍然存在很多漏洞，因为角色和地位的限制，在提供服务过程中的经济支持，在过程中的监管措施和管理制度都不是详细和明确的，这就有可能导致贪污腐败情况的出现，影响公益性组织的可信度，同时影响了政府提供公共服务的进程。

（二）公共服务外包的理论依据

1.公共选择理论

西方国家的有关公共选择理论的观点是，公众自己的事由公众自己做出决策，政府只是负责引导的，政府作为提供服务的领导者，可以依托于公众的思想和需求，提供全方位的支持和帮助。

政府在作为提供公共服务的主体时也会考虑到自身，这就和普通人民大众一样，都会有自己的需求，这就导致在提供公共服务过程中不管是政府官员还是人民群众都会不自觉地以个人利益为先[6]

，在没有得到有效的平衡的制度的维护下，往往会出现服务成本投入过大而服务效果并不能满足大众的需求的情况，而更多的可能出现的现象是公众不愿意在被提供服务过程中过多的配合政府工作，想要不劳而获的心理，所以公众一般不愿表达自己的真实意愿，这样一来，政府也就不能确切满足公众的真实需求。

2.新公共管理理论

1970年初期，传统的管理模式已经逐渐处于被淘汰和更新的状态下，欧美国家已经开始将公共管理的形式进行细分化，更注重理论和实践的有机结合，传统、僵化的体制结构已经不能适应新时期变化莫测的信息时代，西方许多国家为了应付这一危机纷纷开始了大规模的改革运动。

由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，逐渐转向市场导向的、应因变化的、深具弹性的公共管理，这就是新公共管理运动[7]

。

3.委托代理理论

委托代理理论主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务

，

同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬[8]

。由于生产力的发展和社会需求的增加，政府作为权力的象征和核心，因为知识、能力、精力不足等原因，无法进一步的提供更能满足社会需求的服务，在行使权力方面心有余而力不足，而正是这些社会营利组织或者企业处在知识、能力和掌握社会发展动态最前沿的一个水准，只要政府能够运用得当，企业或者非营利性组织将是政府公共服务外包最合适的代理人，政府从服务职能回到监督职能。

三、我国公共服务外包的现状与问题

（一）我国公共服务外包的现状

1.我国公共服务外包的发展历程

公共服务外包从我国建国初期被认为是属于公益性事业到如今开始转变为由政府引导，由企业或者非营利组织承包的活动，由之前政府全面控制，在经济上一直处于高财政补贴的体制之中，基本上不受市场体制的影响，直到20世纪90年代起我国才开始进行改革和更新。

根据相关数据显示，近年来，广东、上海、浙江、深圳等地区的公共服务事业己经向民间资本开放，一些中心城市积极尝试公共服务事业的外包体制

,

我国政府公共服务外包在各个府级政府发展形势比较均衡，相对来说在省级政府中发展形势最好78.5%，在地市级政府中占74.9%，在县级政府中占72.1%[9]

。

2004年9月广东省推进市政公共事业市场化暨项目投资洽谈会顺利闭幕，参展的政府公共服务事业230多个项目中

，

有210多项取得了实质性的进展，涉及金额60多亿元，广州市政府还通过合资、项目法人招标等方式，个体

、

私营经济主体可以投资经营城市轨道交通、生态修复、垃圾处理、电力、能源、公共信息网络等基础设施和公用事业[10]

。

2.我国政府公共服务外包的成效

从国外的学习和国内实践得出的经验来查看我国政府的公共服务外包的发展现状，也是取得了很大的成效，主要有以下几点：

（1）降低政府投入。公共服务外包政策的实行，政府角色转变，增加了政府的管理力度同时减少了政府的实际成本投入。

如，四川羊坪社区每年的畜禽防疫、环境卫生、绿化管理、路灯维护等的费用接近30万元，但将这些全部外包后

，仅需19.3万元，每年相当于能减轻10万多元的财政负担,在政府自己提供公共服务的模式之下，要设立许多相关的部门机构，相应的就要招聘更多组织人员，所以就导致了许多事业单位机构臃肿、人员膨胀[11]。但是将服务外包之后，类似这样的问题大大减少，既节省了社会资源，又降低了公共服务成本。

（2）提高了公共服务质量，增加了公众满意度

。公众更注重的服务质量得到了提高，满意度更高，政府工作更加容易开展。

例如,2008年8月,南京鼓楼区将农贸市场门前及周边地区“保洁”列入“公共服务”范畴,以公开招标的形式寻求外包

。

服务外包后,这一地区的卫生情况从“难点”变为“亮点”,过问卷调查显示,老百姓对农贸市场物业化管理的满意度大大提高,高达97%[12]

。

（3）政府承担的角色改变，行政能力更加突出。政府不再一味地受传统模式的影响，能够更加全面考虑到民众的真实需求，这是服务形式的创新，也是政府新形象树立的重要表现形式，政府可以更好的服务于社会。

（二）当前我国政府公共服务外包存在的问题

目前我国也早已经迈出了政府公共服务外包的步伐，在降低公共服务成本和提高服务质量方面做出了更完善的方法

，

在一定程度上达到了满足公众的需求，但相比于西方发达国家，我国政府公共服务外包还处于学习和探索期，还存在一系列亟待解决的问题[13]

。

第一、政府角色定位不准确。我国政府在过去长时间内都属于高度集权，集中管理的时期，政府通过自身的权力和职能来统一管理，这种局限性是受这种传统思维的影响，更多的政府官员不了解外包的定义和价值意义，片面的认为外包代表着政府的无能，因此不能完全信任外包政策，甚至还有抵制态度；此外，一部分官员不愿意多承担责任，把提供公共服务作为一种负担，实行外包后，就直接置之不理，做起了“甩手掌柜”，没有给自己一个明确的角色定位，严重影响了服务外包的发展过程。

第二、合同制度缺乏可操作性。政府和承包者之间的联系仅仅只是通过合同来约束彼此，在一次外包交易过程中，政府无法真实全面的了解委托者，代理人也可能会在利益的驱使下严重偏离道德和法律约束，并且没有一个具体的监督机制，这样严重妨碍了合同制度的履行。

第三、政府内部管理失控。政府在管理和监督过程中存在漏洞，既不能有效促进政府工作人员全力投入到公共服务外包的监督中去，也不能制定出有效的措施来激励承包者更好的服务于社会公众。因为公共服务的直接受益者是最终公共资产的拥有者，所以很多行政人员更多偏向于无为而治，而作为承包者，更多的会偏向自身利益，难以保证在公共服务外包过程中做到百分之百投入，这直接影响了公共服务的质量和效果，这也是政府监管不力的最主要表现形式。

第四、外包活动可能产生贪污腐败风气。政府作为提供公共服务的主体，在外包环节中会重点考察承包者自身实力和在提供公共服务过程中所能提供的最大保障。在公共服务外包环节中，必须是合理合法和公平竞标的。然而在实际操作时，政府公共服务外包的相关信息，并不能实现完全的透明化和公开化，这就导致了委托人和代理人从中进行的一些不法行为，并由此产生腐败现象。

第五、考核激励制度不明确。在外包活动中，政府和承包者是合作共利的一种关系，而要让承包者在提供公共服务过程中能够做到最好的质量和效果。政府如何对承包者的服务进行量化，如何在监督过程中确保承包者工作的积极性以及可持续性。现有管理和激励制度更多的只是看重结果，而不重视在过程中的及时调整和改正，所以政府只是根据结果来进行管理和激励，并不能做到实际考核和评估。可能因为只注重结果而忽略了更多环节中应该做好的管理以及监督，做不到奖惩结合，没有区分承包者的功与过，就不能利用及时有效的政策来激励承包者提供更合理更优质的服务。

第六，外包实施过程中监督缺失。公共服务的外包带来两方面的影响，一是承包者谋取私利，在没有具体制度约束和政府监督下，以次充好，过分追求自身利益最大化；另一方面，公共服务外包减少了政府更多的工作内容，更多管理者更愿意对其放任自由，不能做到及时有效的监督，这都是监督机制缺乏的表现。

四、国外公共服务外包的实践及经验

（一）西方国家公共服务外包的实践

西方国家一个世纪以前已经有了类似的公共服务外包的活动，当时所涉及在内的主要是一些公共税收、公共设施建设等。英国、美国以及法国的情况基本都是如此。西方国家经济开始发展得早，民众随着经济收入的提高，消费能力也大幅度提升，越来越多的资本积累促使他们追求更好的生活享受，同时也对于公共服务的要求越来越高，这也有效地促进了公共服务外包的发展。因为公众需求的提高，西方国家不再是单独的依靠自身能力和权力来满足公共服务的需求，而是通过政府调控增加民众与政府的联系，开辟第三方的服务理念，把政府与市场结合起来，走一条新的公共服务路线，国家不再是唯一可以提供服务的部门，更多的是社会自己来掌控。这种模式使得福利国家不再完全依靠政府提供福利，而是把它变成社会事业，由社会办福利。政府职能的转变使得公众不再过分的依赖政府，更多的开始依靠自己或者依靠其他社会组织来共同承担公共服务。

地方政府决定公共服务提供的内容，然后依据其特点，采取包括公共服务外包在内的多种方式来供给服务，主张公共部门与私人部门组成合作伙伴关系，私人部门包括社区、志愿组织等第三部门[14]

。

经过长时间的探索和创新，公共服务体制也日益完善和成熟。美国政府主要采用的是合同外包制度，政府对服务方式及内容进行确定，由承包者来做具体的实施，政府主要起到监督和指导的作用；而法国主要采用的方式是权力的下放，主要是针对城市建设所提供的服务，一律由政府授权的组织负责，有利于缓解财政压力，无论美国还是英国，西方发达国家在公共服务的发展上始终处于发展前沿。

（二）西方国家公共服务外包的经验

欧美国家最早在公共服务领域做了大范围的调整，政府在提供公共服务的活动中由直接参与者变成了管理者和监督者，使得政府工作更加明确，也更加方便快捷。这种变化对于我国相关的研究与管理有一定的借鉴意义。

第一，政府行政方式更加主动，适应性更强。以政府的名义将公共服务交给社会组织来完成。通过良性竞争来打破垄断局面，从而实现公众利益与主权。政府的功能得到优化的同时，减轻政府负担，提高了政府行政力度，提升了公共服务力度。

第二，政府管理自由化。这场改革基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行预前控制的规则数量太多它们包括僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法则以及许多别的规则”[15]

。其核心就是减少不必要的政府干涉与管制，增加公共服务的可创造性。

第三，政府运作民营化。政府行政方式向民营化靠拢。做到宏观把控的同时，带来更多的新的管理方式以及亲和力，更多的向社会大众靠拢，做到政府运作市场化，提供服务平民化，切实做好基层服务。把最合适的服务提供给社会大众。

五、完善我国公共服务外包政策

我国在公共服务外包方面仍处于发展和探索学习阶段，也还存在着很多问题，例如公共服务的水平和质量都不高，公共服务的经营模式和相关体制还不健全，未来公共服务的发展方向也还不明确等，这些问题还有待我们进一步的探索和创新，从理论走向实践。

（一）明晰公共服务外包的范围

公共服务外包的范围决定公共服务外包的质量和效果，在外包运行过程中，政府要清楚自身所处的位置，以身作则

，阻止一些不正当的竞争以及过分追求个人利益的利己主义者，在外包过程中保证合理合法性，在合同承包制度下，根据具体的公共服务现状，签订明确适用的合同，保证公共服务提供的高效性和舒适性。

（二）改进服务外包的合同制度

外包合同是提供公共服务的前提和必要程序，所以建立和完善关系到后期所能提供的公共服务的水平和效果，合同的合法性、可操作性、内容的完整性都将是改进服务外包合同制度的重要因素，必须着重了解各因素在现实环节中所产生的作用来做实际的评估，在前期做好合同的修订工作，为公共服务外包做好最充分的准备，切实提高公共服务外包的质量。

首先，公共服务外包合同的拟定。政府要联系相关专家小组和学者，以法律作为依据基础，以合同的实用性和实效性为前提保证，制定规范合理的合同内容，将政府的期许的公共服务目的明确列出在合同里，合同内容应以清晰、全面、准确为评判标准。

其次，改进招投标办法。政府组织完善招投标办法，利用相关组织和专家了解全国的平均成本和市场价，做好充分的调研工作，在招投标预估外包价格环节中占据有利位置，以最优和最低价为原则，做最有效的处理。

最后，合同具有法律效力。合同必须明确责任与义务，明确相关负责人应该承担的后果，在法律的强制力下保证公共服务的真实正常提供。

（三）强化政府内部管理

公共服务外包使得政府职能进一步优化，因为角色的转变，政府在监督的同时必须做好自我监督，因此，改革政府内部管理制度将非常关键，在做到依法行政的同时要杜绝权力滥用，做到工作高效，廉洁奉公，以群众利益为基本，让群众最满意的公共服务。

第一，完善内部竞争机制。政府工作的稳定性，促使工作人员安于现状，缺少创新和竞争意识。而公共服务的对象是公众，与工作人员并没有直接的利益关系，导致工作效率低下，而且没有主动性。所以，改变现状的关键就是建立内部竞争制度，通过行政人员的公开竞争，来提升行政能力。

第二，加强相关法制建设，规范公共服务外包体系，建立健全服务外包相关政策法规，确保政府合理监督而不是过分干预，

在外包产业原有扶持政策的基础上，制定更具竞争力的“政策洼地”，并且注重政策与政策之间的互补、相关性

，

并进一步加强法制建设为服务外包发展创造良好的外部条件[16]

。

第三，准确定位公共服务承包者。承包者被委托以提供公共服务，被授予了重大责任，除了合同的约束意外，政府应该起到带头作用，在外包过程中更多的提供给承包者人才和经验，防止承包者由于经验的匮乏和大局观意识不足而导致公共服务中出现大的偏差和问题。政府应该找到具体负责人，并自身起到带头作用，尽快了解当前公共服务现状，召集相关专家共同制定政府公共服务外包的发展方向。

（四）开展公开透明的外包活动

每次服务外包活动都应该本着服务大