拉萨城镇居民社会保障现状和发展方向

四川大学公共管理硕士（MPA）学位论文

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公共管理硕士(MPA)

学位论文

题目拉萨城镇居民社会保障现状和发展方向

作者完成日期

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指导教师

研究方向

授予学位日期

年月日

拉萨城镇居民社会保障现状和发展方向

公共管理硕士（MPA）

研究生：指导老师：教授

中英文摘要内容太少，扩充到1000—1500字

社会保障工作是一项系统的工作，拉萨城镇居民社会保障工作关系到拉萨地区社会稳定和人民群众福祉。本文重点分析了拉萨城镇居民社会保障现状和发展方向，并结合拉萨重点社会保障项目予以分析，指出相应的改革措施，以社会保障制度为基础，来稳步推进拉萨城镇居民社会保障水平提高。在研究过程中，本文借鉴了拉萨城镇居民社会保障发展的相关项目和政策，从社会保障政策和具体社会保障项目入手来稳步推进拉萨地区城镇居民社会保障水平。

关键词：拉萨；城镇居民；社会保障

缺英文标题

Abstract

Thesocialsecurityworkisasystemofwork,theLhasaurbanresidentssocialsecurityworkrelatedtosocialstabilityandthewell-beingofthepeopleoftheLhasaarea.ThispaperfocusesonthesocialsecuritystatusanddevelopmentdirectionofurbanresidentsinLhasa,combinedwithatheLhasafocusonsocialsecurityprojectstobeanalyzed,andpointedoutthatthereformmeasures,basedonthesocialsecuritysystem,tosteadyprogressinthelevelofsocialsecurityofurbanresidentsinLhasaimprove.Inthecourseofthestudy,thispaperdrawsontheprojectsandpoliciesoftheLhasaurbanresidentsinthedevelopmentofsocialsecurity,fromsocialsecuritypolicyandsocialsecurityprojectstarttosteadilypromotethetheLhasaurbanresidentsinthelevelofsocialsecurity.

Keywords:Lhasa;urbanresidents;SocialSecurity

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III

目录

1绪论.文献综述

1

1.1选题背景

1

1.2研究意义和实践价值

1

1.3国内外研究现状

1

1.3.1国外研究现状

1

1.3.2国内研究现状综述

2

1.4研究方法

5

1.4.1文献研究方法

5

1.4.2比较分析法

5

1.4.3问卷调查方法

5

1.5研究的内容及可能的创新点重点、难点、创新点

5

1.5.1研究内容思路

6

1.5.2可能的创新点研究内容

7

2.拉萨城镇居民社会保障的重要性及发展和现状

8

2.1拉萨城镇居民社会保障的重要性

8

2.1.1经济发展动力

8

2.1.2社会稳定前提

8

2.2拉萨城镇居民社会保障的发展现状

9

2.2.1社会保障体系有所完善

9

2.2.2社会保障内容有所丰富

10

2.2.3项目保障建设有所进步

13

3.拉萨城镇居民社会保障存在不足

16

3.1社会保障管理模式体系有待完善

16

3.2项目建设改革有待完善

16

3.3社保覆盖范围存在不足

16

3.4社保服务工作有待提升

17

3.5资金筹集工作开展不力

17

3.5.1资金筹集渠道单一

17

3.5.2资金运作方式单一

18

3.6企业积极性不足

18

3.7城乡保障体系失衡

18

3.7.1城乡保障体系加大

18

3.7.2农村养老保险开展不力

19

4.发达国家城镇居民社会保障发展的经验

4.1德国

4.2法国

4.3美国（4.1、4.2为原来的6.2.1和6.2.2，4.3是需要你增加的内容）

（第4、5章有交叉重复的地方，如4.2和5.4，适当合并。此外，4.1、4.1.1与第4、5章其余内容是包含和被包含的关系，不是并列关系，因此删掉。将第4、5章剩下的部分都归为第5章，标题为：拉萨城镇居民社会保障的发展方向。此外还要注意，修改后的第5章下的每一点建议要与第3章“存在不足”的每一点一一对应。最后，原文第4、5章每一点的内容都太少，在修改时应适当丰富内容）

4.拉萨城镇居民社会保障提升对策

19

4.1改革社会保障制度

19

4.1.1完善社保制度

19

4.1.2扩大保障范围

20

4.2实现资金多元化发展

20

4.3激发企业社保活力

21

5.拉萨城镇居民社会保障发展方向

21

5.1增加养老金与养老服务的替代功能，提高制度保障的有效性

21

5.2拉萨政府应该采取弹性资金投资方式

21

5.3各级政府多方统筹、多种方式，增加养老保险的保障水平

22

5.4资金的筹集

22

5.4.1资金的筹集渠道

22

5.4.2交纳养老保险金时的灵活掌握

22

5.4.3基金的运行与保值增值

22

6.研究方向

23

6.1创新制度管理

23

6.2国外可供参考管理模式

24

6.2.1德国

24

6.2.2法国

25

6.2.3当前国内外研究的特点和欠缺

26

6研究结论及未来展望

6.1结论（这部分简要总结本文写了些什么，得出了哪些结论）

6.2论文的不足（这部分简要说明本文的不足之处）

6.3研究展望（这部分简要说明今后如果要继续研究相关问题，应该重点研究什么内容）

总结

29

参考文献

30

声明

31

致谢

32

四川大学公共管理硕士（MPA）学位论文

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34

1.文献综述绪论

1.1选题背景

社会保障问题关系到居民生活水平好坏，关系到人们生活保障水平，同样对我国国家稳定能够产生重要影响。随着国家经济水平不断提高，国民对生活水平要求不断提升，人们要求国家对基本生活予以保障。东部地区由于经济发展较快，因此国家社会保障工作开展较为得力，人们生活水平不断提高。随着社会保障水平提高，国民拥有了更好的生活条件。与东部地区相对应的是，我国西部地区由于自身经济发展较为落后，导致西部地区社会保障水平不高，导致我国中西部地区存在社会保障水平与人民群众需求不对称的问题，进而导致我国社会地区出现了不稳定因素，甚至有可能造成地方上访事件发生。拉萨地区位于我国中西部地区，属于艰苦边远地区，农牧民和城镇居民混杂在一起。长期以来拉萨地区社会保障工作开展得力，主要是由于我国西部大开发战略和中央财政支持。但是由于拉萨地区位于西部地区，经济发展能力不足，因此在提高社会保障水平方面存在较大的问题，因此本文研究重点就是分析拉萨城镇居民社会保障现状和发展方向，并对未来予以规划。

1.2研究意义和实践价值

本文旨在分析拉萨城镇居民社会保障现状和发展方向，并对未来的城镇居民社会保障现状予以规划。本文通过分析拉萨城镇居民社会保障所面临的发展瓶颈，指出造成拉萨城镇居民社会保障发展困境的原因，分析具体原因，找到拉萨城镇居民社会保障发展的新思路，推动拉萨城镇居民社会保障呈现出规范化、科学化管理发展模式。随着我国改革开放进程不断加快，随之而来的城镇化进程不断推进，做好社会保障管理工作显得尤为重要。在很多地区，由于社会保障工作存在疏漏，激发了群众与政府部门的矛盾，甚至有可能从一般事件上升到群体事件，对构建我国和谐社会造成了不利影响。因此实现拉萨地区城镇居民社会保障工作有序开展，有助于我国和谐社会的构建。

1.3国内外研究现状

1.3.1国外研究现状

关于贫困的研究。主要包括:英国经济学家马尔萨斯1798年出版的《人口原理》是经济学第一次对贫困问题的理论研究，他把贫困归咎于人口增长过剩的自然因素。此后经济学对于贫困和平等的研究处于停滞状态。诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚•森研究贫困时，认为“饥饿是指一些人未能得到足够的食物，而非现实世界中不存在足够的食物”。把贫困看成是权利的缺失，认为贫困涉及穷人和富人的关系问题，贫困的原因不是财富的缺乏，更多的是由于财富分配和财富控制方面的不平等造成的，采用了一种全新的视角。美国社会学家甘斯援用默顿的功能分析范式对城市贫困进行分析，认为贫困和穷人在美国社会中对那些非穷人来说扮演了许多功能，并指出巧种经济、社会、文化和政治方面的功能。如由于贫困的存在可以保证那些“脏活”有人干，穷人的很多行动直接和间接地让富人受益等。

关于弱势群体的研究。主要包括:一些学者强调政府的职责:如阿马蒂斯亚•森认为“当饥饿发生时，社会保障系统尤为重要”，在实施社会保障制度的同时，政府还要采取其他社会政策对弱势群体提供政策支持。另一些学者强调非政府组织和非营利组织的作用，发展慈善事业，救助弱势群体:如诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家米尔顿•弗里德曼认为对于贫穷，“一个解决江苏大学硕士学位论文途径，而在许多方面还是最理想的途径便是私人慈善事业”。

关于社会救助方面的研究。在西方发达国家，社会救助依然在整个社会保障体制中起着“保底”的作用。一些学者将社会救助的研究集中在对农村贫困和失业的救助上。RobertoLa，Rovere认为，解决贫困的最好方法就是发展经济，而对农业的研究有助于农村经济的发展，因此，研究农村农业的发展可以帮助解决农村贫困问题。NguyenManhHung，PaulMakdissi基于数学模型的研究指出，通过非中性的技术转让和生育税可以使农村脱离贫困。另一些学者认为社会救助的重点应该转向城市，如KermethL.DeaverS，RobertA认为，在城市环境中，制度和政策能更好地发挥作用。

1.3.2国内研究综述

近年来，学术界对城镇居民医疗保险方面的问题普遍较为关注，所取得的许多研究成果，不仅具有理论价值，而在解决实际问题方面也具有一定的可操作性。通过对文献的整理，现有的城镇居民医疗问题研究主要集中在以下几个方面:

对一城镇居民医疗保险缺失原因的分析。主要有：:刘传江等（？年）（论文中凡是提到某学者的观点，都要表明是哪一年，修改全文）对城镇居民医疗保险需求影响因素进行分析，指出我国城镇居民医疗保险制度方面存在着供给不足和供给错位的问题，将城镇居民医疗保险需求与制度供给结合起来进行医疗保险制度创新；;（注意中英文输入的标点符号，中文应用宋体，英文用TimeNewsRoman字体。例如英文的分号为“;”，中文的分号为“，”请全文修改）王岚、赫宝棋（？年）撰文指出城镇居民因自身文化素质低，缺乏专业技能，造成自我保护意识差，在主观上缺乏加入社会保障体系的要求，加之劳动力市场供大于求，城镇居民只求找到工作即可，在客观上缺少要求雇主提供社保的条件；;罗正月认为政府责任的缺位是导致城镇居民医疗保险制度长期滞缓的主要因素董学清主编（无需写“主编”、“著”、“译”等，只需姓名。全文修改）.社会保障体系建设[Z].天津市北辰年鉴.2008

，在为城镇居民建构医疗保险制度过程中，应明确政府的责任定位，澄清土地即保障、城镇居民已有新农合保障、国家财力不足、城镇居民医疗保险在现实中难以操作等误区，有针对性地解决制度建构中的诸多现实难点;任建萍，徐玮调查发现企业对城镇居民的医疗保险筹资意愿低于现行水平，需要采取措施提高企业参保的积极性;王芳等人通过对医保政策相关利益集团的分析，指出在当前政治、经济、社会条件下城镇居民医疗保险政策在统筹地区实施没有明显的优势，建议根据集团立场，动用资源的综合实力，采取适宜策略，分配物资和精力，以便用高效、节省的方式确保政策实施。

城镇居民医疗保险解决路径方面的研究。当前理论界对这个问题还存在着较大分歧和争论，没能形成相对一致的意见。其中具代表性的有:龚万琼提出城镇居民医疗保障应实行分类管理，对于进城务工的城镇居民，应该根据就业特点采取区别对待、分类管理、分别参保。胡务在城镇居民城镇医疗保险与新型农村合作医疗的衔接方面提出，社会保障管理水平有限的现阶段政府应鼓励城镇居民既参加城镇社会医疗保险，同时又参加新型农村合作医疗，通过两者的结合提高城镇居民医疗保障的程度，促进新兴农村合作医疗的平稳运行。曹笑辉，孙淑云则从法律的途径解决城镇居民医疗保险问题，主张在全国范围内制定和实施统一社会保险法，加强地方社会医疗保险法规的衔接，建立地方法规适用冲突时的选择规范制度，通过建立城镇居民医疗保险城乡协调法律机制解决城镇居民自身的医疗保险问题，推动我国医疗保险的城乡一体化建设。

夏冰认为由于城镇居民的特性，和其他医疗保险相比，设计和实施更加复杂，因此借助经济学的研究思路和方法对城镇居民的医疗保险进行设计，如成本—效益分析法和就医经济风险测量法。

对城镇居民医疗保险模式方面的探讨。主要有:胡务教授所著的《外来工(城镇居民)综合社会保险透析》，分析了成都市综合保险的实践经验和所存在的问题，并和上海市外来工的综合保险，成都市基本医疗保险做了具体的分析比较;孙方对上海、成都、北京、深圳四地城镇居民医疗保险制度的比较分析;华迎放对上海、深圳两地城镇居民医疗保障出现的新情况进行了分析;胡务对于城镇居民城镇医疗保险与新型农村合作医疗的衔接问题的研究以及曲雅萍关于城镇居民医疗保险制度模式的探究[30]（？）等;李朝晖从参保对象、缴费办法、医疗保险待遇、基金管理及政策执行等五方面，对全国二十多个省(市)城镇居民医保方案进行评江苏大学硕士学位论文述，指出城镇居民医疗保险方案存在的突出问题，并提出完善措施。

实证调查各地城镇居民医疗保险现状的文章有:唐贵忠等对重庆市，赵英杰等对黑龙江省，梁维萍等对太原市，任建萍等对杭州市，曾春燕对浙江省城镇居民参加社保或医保现状的调查研究等。

综上所述，国外很少有学者对城镇居民的医疗保险进行研究，更多关注的是其对整个社会、经济的宏观影响;国内对城镇居民研究大多局限于某一地域城镇居民的健康状况调查，或从某一角度对城镇居民基本医疗保险缺失进行分析，很少有在多个不同地区间进行城镇居民医疗保险的研究。这些都为文本的研究提供了较大的空间。

拉萨位于我国西南边陲，是我国与东南亚国家政治、经济、文化交流中心。拉萨作为西藏自治区首府，拥有众多少数民族，拉萨和谐发展与否直接关系到西藏整个地区的发展壮大，也关系到西藏地区的和谐稳定。改革开放以来，拉萨在中央政府支持下，获得了突飞猛进的发展，实现了跨越赶超。当前拉萨正处于发展的关键时期，提高劳动者就业能力和生活水平，切实保障拉萨地区居民的生活水平，能够保证社会稳定，推进经济整体发展，实现拉萨地区稳定发展。

拉萨社会保障制度发展经历了三个发展阶段：第一为起步阶段，这个阶段主要是1987年到2000年。1987年拉萨建立了养老保险和失业保险制度，由此标志着拉萨社会保障制度开始建立。第二为发展阶段，这个阶段主要是2000年到2006年，2000年之后，拉萨社会保障制度逐步完善，并进入了高速发展阶段，医疗保险、生育保险和工伤保险逐步建立并得以完善。2001年拉萨地区成立了城镇职工医疗保险工作试点，目前已经在西藏自治区整体得以推广。2005年拉萨开始实施工伤保险，2007年拉萨开始推行生育保险，城镇居民社会保障水平不断得以提升。

在历来研究过程中，拉萨城镇居民社会保障工作开展情况直接与拉萨地区社会稳定乃至西藏地区社会稳定联系在一起。建立完善的社会保障制度，能够稳步推进西藏地区获得稳定发展。只有实现社会的公平正义，才能稳步推进西藏地区整个社会和谐发展。社会保障就是为居民提供一种维系家庭、个人基本生活条件的方法，能够维系社会的公平正义，解决人民群众最关心的问题，能够保障社会居民和谐相处。推行社会保障制度，能够逐步缩小西藏地区的贫富差距，避免出现两极分化倾向。当前西藏地区尤其是拉萨，居民贫富差距比较大，这在一定程度上造成了居民之间的不公平刘法琳.社会保障体系建设[Z].洛阳年鉴.2001

。建立完善的社会保障制度能够引导富人积极发挥自身作用，在政府引导下，保障穷人利益，实现社会公平正义。城乡社会保障体系是一体的，三农问题解决好坏直接关系到整个社会保障工作开展，直接能够对整个社会发展产生重要影响。因此在研究拉萨城镇居民社会保障现状和城镇居民社会保障工作过程中，需要对拉萨地区农村社会保障制度予以研究，从而能够在城乡二元体制结构下，实现社会保障制度的统一整体，实现城乡结构的有机整合，进而能够稳步实现农村人口向城镇人口转移，进而能够实现社会保障制度的有利衔接。西藏位于我国西南地区，国外反华势力和达赖集团始终没有放弃对西藏地区的干扰。当前我国正处于转型时期，从西藏和平解放到如今，已经过去了60个年头。由于中央政府在西藏发展方面投入了大量的财力物力，才保障了西藏地区整体发展进度，实现了就业水平提升，生活水平提升，为西藏地区发展创造了更为有利的条件，从而能够增强民族凝聚力，有利于维护祖国统一。

1.4研究方法

1.4.1文献研究方法

任何一项研究都有一定的连贯性，都是建立在前人研究的基础之上的。查阅相关文献资料，并对文献资料进行分析，对一项研究的顺利展开十分必要。从学术界的研究来看，目前针对拉萨地区城镇居民社会保障现状和发展方向研究，主要集中在实践方面，本文要从中吸取有益知识，而后结合理论基础，对拉萨城镇居民社会保障现状和发展方向予以全方面剖析，指出其未来发展路径。

1.4.2比较分析法

比较分析法是把客观事物加以比较，以达到认识事物的本质和规律并做出正确的评价。本文在分析拉萨地区城镇居民社会保障存在的问题时，把不同地区的城镇居民社会保障不同的发展状况进行了适当的比较，以反映出这两者生存状况的真实差距。

1.4.3问卷调查方法

问卷调查法是指由社会调查者向被调查者提供并请其对问卷中的问题作答而搜集有关信息的一种社会调查资料搜集方法。本文通过在一定范围内对拉萨城镇居民社会保障现状问卷调查，经过定量分析获取信息，从而搜集拉萨城镇居民社会保障所存在的问题，为援助对策提供可靠依据。

1.4.4个别访谈方法

个别访谈法是调查者通过与被调查者面谈口问的形式来搜集有关拉萨城镇居民社会保障现状的信息资料的一种方法。本人通过与社会保障管理部门面对面交谈的方式来进一步了解社会保障管理工作状况及形成的原因，从而寻找解决其弱势状况的途径。

1.5研究的重点、难点、创新点

（这部分内容是在开题报告中说明研究计划的，现在论文已经写完，无需在正文中出现）

研究重点：本文研究重点在于通过梳理拉萨城镇居民社会保障现状和发展方向，针对拉萨城镇居民社会保障所面临的问题进行分析，通过学习先前学者的研究成果，对拉萨城镇居民社会保障提出可行性建议，通过系统的措施对策来实现拉萨城镇居民社会保障水平提升。

研究的难点：1、资料收集工作是本次论文写作的难点之一。由于拉萨地处西部边远地区，因此针对拉萨城镇居民社会保障的理论研究成果不是很多，因此造成了前期资料准备存在一定程度上的困难。2、数据收集存在的问题。由于拉萨地区社会保障水平长期以来依靠中央财政，对各级筹集资金数据存在一定程度上的差异，收集拉萨城镇居民社会保障相关数据渠道较少，为研究工作造成了一定程度上的困难。

本文创新之处主要有两个方面。第一个创新点：长期以来国内外社会保障研究学者重视社会保障重要性研究，由于我国处于政治、经济改革的关键时期，社会保障工作面临着新的发展契机，由此可能面临着更为严峻的考验，所以在对拉萨城镇居民社会保障工作进行研究过程中，就必须要对拉萨所处的政治经济环境予以考量，从而能够准确地判断出拉萨城镇居民社会保障工作开展的情况和未来的发展思路。

第二个创新点：在以往研究过程中，研究工作者往往侧重于社会保障制度建设，或者侧重于具体的社会保障工作，但是社会保障工作是一项融合了理论和实践的双重保障工作。本文以社会保障制度为研究基调，同时结合了拉萨地区独有的社会保障工作项目，以理论和实践相结合的方式推进拉萨地区社会保障工作的有序开展范贤武.社会保障[Z].即墨年鉴.2004

。

1.5.1研究思路（这部分内容是在开题报告中说明研究计划的，现在论文已经写完，无需在正文中出现）

（1）确定论文选题，制定计划安排

结合自身所从事行业，综合比较自身优势和兴趣点，以及理论与实践的价值，确定论文选题；在论文设计工作期间，首先制订一个计划表，合理安排每个阶段所应完成的任务。定时定量、保质保量地阶段性完成论文。

（2）围绕论文选题进行文献回顾

在确定自己的研究方向和研究题目后，应首先需要查阅大量的中文、

外文文献资料，从而全面地、正确地了解掌握所要研究的问题，对课题的背景以及研究现状进一步把握。

（3）研究设计，确定分析方法

综合运用观察法定性、定量分析法、调查法等方法以及谈话、问卷、

个案研究、测验等科学方式，对现象进行有计划的、周密的和系统的了解，并对调查搜集到的大量资料进行分析、综合、比较、归纳，从而提出规律性的认识。

（4）设计论文框架结构

在对研究对象已经深入了解之后可以拟定论文提纲，详略得当地安排需要

在论文中陈述的内容。经导师审核过后可以开始论文撰写。除请教指导老师外，广泛请教专家和从业人员的意见和观点，注重主题与章节之间的逻辑联系，避免在正式撰写论文是出现淹没主题、盲目展开、不知所云的现象。

（5）撰写毕业论文

在论文撰写时应先拟定提纲并不断完善，用正确的逻辑思维和严谨

的数据组织方式，紧紧围绕以确定的理论假设或具体问题，按照论文提纲完成毕业设计论文。其中对论文的格式要求严格按照规范进行排版。

（6）规范化检查和修改论文初稿

根据指导老师的意见和建议，修改并完善初稿。

（7）提交终稿，论文答辩

在论文终稿确认后提交，并在精心准备之后进行论文答辩。

1.5.12研究内容

全文共分为五个部分，第一部分为文献综述部分。在第一部分中，本文详细介绍了本课题的研究背景、研究意义和实践价值、国内外研究现状、研究方法、研究的重点、难点、创新点、研究的基本思路和内容。在文章第一部分，重点阐述了拉萨地区城镇居民社会保障研究目的和意义，并对前期学者所做的研究进行了梳理，通过详细梳理，本文解释了拉萨城镇居民社会保障工作开展的必要性，并对本文整体研究思路进行了梳理，从而能够有序开展本论文课题研究。

第二部分为拉萨城镇居民社会保障重要性和现状。在第二部分，本文首先阐述了拉萨城镇居民社会保障重要性，并且从经济发展动力和社会稳定前提这两个角度分析了拉萨城镇居民社会保障开展的重要性。其次在第二部分详细介绍了拉萨城镇居民社会保障现状，具体可以分为三个方面，分别是社会保障体系有所完善、社会保障内容有所丰富、项目保障建设有所进步。社会保障内容可以分为五个方面，分别为养老、医疗、失业、最低生活保障、工伤生育

这五个方面。项目保障建设可以细分为农牧民生工程、发挥财政保障作用和加强资本经济建设这三个方面。

第三部分主要阐述了拉萨城镇居民社会保障存在不足。拉萨市城镇居民社会保障不足问题可以分为如下七个方面，其中包括社会保障体系有待完善、项目建设改革有待完善、社保覆盖范围存在不足、社保服务工作有待提升、资金筹集工作开展不力、企业积极性不足、城乡保障体系失衡。

本文第四部分针对拉萨城镇居民社会保障存在的问题，本文拟定了三个对策来予以解决，分别是改革社会保障制度、实现资金多元化发展、激发企业社保活力。改革社会保障制度可以具体划分为完善社保制度、扩大保障范围、提升社保水平这三个方面。

第五部分详细阐述了拉萨城镇居民社会保障发展方向。提升拉萨城镇居民社会保障水平，始终要以制度改革为主要动力，通过多种方式改革，稳步推进拉萨城镇居民社会保障水平提升。

1.5.2可能的创新点

本文创新之处主要有两个方面。第一个创新点：长期以来国内外社会保障研究学者重视社会保障重要性研究，由于我国处于政治、经济改革的关键时期，社会保障工作面临着新的发展契机，由此可能面临着更为严峻的考验，所以在对拉萨城镇居民社会保障工作进行研究过程中，就必须要对拉萨所处的政治经济环境予以考量，从而能够准确地判断出拉萨城镇居民社会保障工作开展的情况和未来的发展思路。

第二个创新点：在以往研究过程中，研究工作者往往侧重于社会保障制度建设，或者侧重于具体的社会保障工作，但是社会保障工作是一项融合了理论和实践的双重保障工作。本文以社会保障制度为研究基调，同时结合了拉萨地区独有的社会保障工作项目，以理论和实践相结合的方式推进拉萨地区社会保障工作的有序开展范贤武.社会保障[Z].即墨年鉴.2004

。

（每一章结束后，新的一章应另起一页）

2.拉萨城镇居民社会保障重要性和现状

2.1拉萨城镇居民社会保障重要性

2.1.1经济发展动力

健全拉萨城镇居民社会保障体系有利于推动拉萨地区经济社会持续发展。改革开放一来，拉萨地区获得了突飞猛进的增长，拉萨地区社会财富不断增加，随着社会财富的不断增加，不同城乡之间、不同群体之间的收入差距也逐步扩大，使得社会矛盾日益明显。只有妥善处理这些矛盾，才能确保各方利益均衡，使得矛盾得以化解，从而避免社会产生震荡。相反如果这些矛盾不能够得到有效解决，那么就有可能导致社会不稳定局面出现，最终影响社会发展，影响经济水平提高。社会保障一直是调节社会公平的调节器，发挥着重要的作用。以我国目前发展阶段来所，一方面要坚持以效率优先的原则，另一方面也要坚持公平第一的原则，只有不断地完善社会保障体系才能稳步推进社会保障体系建设，实现我国社会的可持续发展。在社会保障体系建设中，社会保障制度建设尤为重要。只有不断完善我国社会保障制度，才能稳步推进我国社会保障制度有序开展，实现社会群体公平正义。改革开放以来，经过多年发展，我国拉萨地区已经初步建立了社会保障体系，其中包括社会保险、社会救助、社会福利三方面因素，同时容纳了基本养老、基本医疗和最低生活保障制度等。社会保障制度改革以城镇居民养老保险制度、机关事业单位养老保险制度和社会保险关系为基础，从而最大程度上保护参保者的合法权益，实现拉萨地区城镇居民人人享有基本的社会保障陈卿.社会保障体系建设[Z].路桥年鉴.2002

。

覆盖范围能够反映出社会保障制度整体成效，我国作为世界上人口最多的国家，社保目标是实现人人老有所养，病有所医的局面，实现最基本的养老保险。以雄厚的资金作为支撑来实现资金有效调节，推进风险机制分解，保证我国社会保险制度有序推进，从而能够推进我国社会稳步发展。党的十七大一来，我国社会保障范围也逐步扩大，从国有企业扩大到各类企业，从单位职工扩大到城镇就业居民。拉萨地区城镇居民社会保障应当容纳城镇就业群体参保、体制转轨下的历史遗留问题，推进我国各项保险有序开展。拉萨地区通过引导符合条件的群众参保，对困难群众予以支持，才能赢得群众的支持，获得持久发展。

2.1.2社会稳定前提

城镇居民社会保障水平提高，有助于维系我国社会稳定。从目前来看，我国社会保障水平不断提升，城镇职工养老金不断上调，城镇居民基本医疗保险水平也不断提升，最低生活保障标准、失业保险待遇和工伤待遇都有所提高，人民群众社会保障水平和档次不断提升。由于我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，因此我国面临着人口多、底子薄等问题，社会保障水平具有不可逆性。因此我国社会保障水平主要是用于保障基本生活水平，实现阶段性的提升，逐步缩小地区之间的差异，使得社会保障制度能够获得持续发展。稳步提高社会保障水平，需要以企业退休养老人员待遇、医疗等多种因素予以综合考虑。对于企业退休人员来说，其养老水平需要随着经济发展水平和工资上涨幅度的提升来提高自身养老水平，从而能够提高整体的保障水平。对于医疗来说，要逐步把常见疾病治疗纳入到医疗保险范围内，从而能够实现群众整体效益提升，实现人人有所医的局面，同时提高医疗报销水平。在工伤保险方面，国家保险部门把一次性工亡补助提升到城镇居民可支配收入水平的二十倍，同时建立了完善的丧葬补助和抚恤标准，从而能够有效地降低社会风险。

充足的资金是推行社会保障持续推进的关键因素。在社会保障过程中，要逐步扩大资金来源渠道，从而能够全方面的推进我国社会保障水平不断提升，从而有助于推行我国社会保障水平呈现出上升水平。当前我国社会逐步步入老龄化社会，在这种情况下，增加社会保障资金对于保障我国社会可持续发展显得尤为重要。随着我国社会保障制度逐步完善，增加社会保障物质基础，有助于推进我国社会保障制度能够获得持久的发展动力，从而能够推进我国社会保障制度获得长久发展。从目前的数据来看，我国政府尤其是中央政府逐步加大对社会保障资金支持，从2008年到2010年全国财政支出中社会保障支出占据了13%以上比例杨雪平.加强社会保障体系建设[Z].海宁年鉴.2005

，社会保障资金规模不断扩大。以拉萨地区为例，无论是中央政府还是拉萨政府对社会保障资金支持力度不断增加，推进我国社会保障资金不断扩大。加强各类社会保险基金征收，可以根据我国财政整体水平和社会保障水平来推进财政在社会保障中的支出比例，从而能够拓宽筹资渠道，同时开辟社会保障基金水平。社会保障水平同样包括了管理和服务水平，只有建立健全的服务水平，才能保证社会获得可持续发展。建立健全完善的管理体系，有助于推进我国社会保障水平不断提升，推进我国参保者整体受益水平，实现更高层次上的管理和服务。通过多年来的有效管理，拉萨地区社会保障管理服务体系有所提高，第一，拉萨地区社会保险整体统筹层次有所提升，完善了职工养老保险和基础养老保险统筹方案，实现了医疗、失业和工伤保险。第二，拉萨地区建立了社会保障基层服务平台，对社会保障工作人员能力进行了有效提升，从而能够全方面提高服务管理效率。第三，拉萨地区建立了全国联网的社会保障信息统计系统，能够在第一时间内对社保对象进行有效统计和审理，从而能够确保参保者进行统一管理，实现社会保障有序开展。

2.2拉萨城镇居民社会保障现状

2.2.1社会保障体系有所完善

拉萨城镇居民社会保障体系逐步完善，同时拉萨城市居民最低生活保障也有所提高，提升为月人均330元，拉萨市共计有城市低保对象4507户、10320人，其中农村五保供养范围为1320人，按照每人每年2000元的供养标准予以供养。城镇居民最低生活保障制度也有所改善。针对拉萨市城镇居民社会保障存在的制度不健全问题，拉萨市结合自身实际情况，出台了《拉萨市城市居民最低生活保障工作规程》，对城市低保养老制度予以完善，实现了动态管理下的应保尽保，推进了整个城市社会保障工作有序开展。

拉萨地区城市低保始终以低标准起步，稳步推进各项保障制度完善，并对保障对象予以区分，划分为重点保障对象、特殊保障对象和一般保障对象这三种类别，通过发放农村低保金的形式，来实现农村低保工作有序开展。拉萨地区农村低保金发放由县级财政予以发放，由乡级财政系统建立低保金发放台账，统一管理发放手续，确保发放工作足额开展。

拉萨市五保供养政策得到了进一步落实。拉萨市严格贯彻落实国务院国务院《农村五保供养工作条例》和《西藏自治区实施〈农村五保供养工作条例办法〉》，对符合五保供养的群众予以应保尽保，实现了农村五保工作的有序开展，同时提高了相应的供养标准。

2.2.2社会保障内容有所丰富

拉萨地区及时发放离退休养老金。2008年拉萨地区养老保险金全部上缴自治区财政部门，资金发放由自治区政府下划。以2008年拉萨养老保险数据为例，拉萨地区征收养老保险金额达到了6117万元，已对象了离退休人员养老保险、体检费8130万元，确保了离退休人员养老保险金额能够及时足额发放。拉萨按照“人民放心、中央放心”的要求，发放住房补贴1629万元，推进了房改工作有序开展。在医疗保险方面，拉萨市政府稳步推进医疗保险制度改革，即便是在资金紧张的情况下，想方设法满足城镇居民和企业职工看病的需求，争取做到有病就医的局面。目前全市参加医保的职工为27165人，基本医疗保险征收4529万元，实现了应保尽保。在低保方面，拉萨市政府累计发放低保临时性物价生活补助资金202.2万元，发放农村低保临时性物价生活补助资金285万元，各个区县及时下达和兑现低保，确保低保对象能够享受到最低的生活保障。2012年拉萨政府补助1.47亿元，完成了6902户农牧民安居任务，完成了生态沼气入户工程任务，同时各级政府对购买农机具产品予以一定程度上的补助。为了更好地照顾孤寡老人，拉萨政府扩建了16所养老院，赡养了1141位孤寡老人居住。拉萨免费向农牧区配送碘盐1402吨，实现了碘盐人口覆盖率达到96%以上，拉萨政府筹集资金解决了安全饮水问题，同时为了提高当地教育水平，拉萨地区改善了教学条件，改善了教师工作和生活条件。

（1）养老

1987年西藏地区建立了养老保险和失业保险，从此标志着西藏社会保险制度开始起步。2006年以后西藏地区开始推行自治区统筹管理发展，并制定了相关的养老保险实施规则。随着中央和自治区整体财政投入不断加大，拉萨地区企业离退休人员养老金能够及时足额发放。2008年底，拉萨地区参加基本养老保险的职工共计8.4万人，每个人每月能够领取1699元，基本养老金能够按时足额支付，同时拉萨政府按照国家相关规定，不断提高企业离退休人员的基本养老金水平。从拉萨养老保险的实施范围来看，自2011年到现在的养老保险几乎也是属于全覆盖的范围，人们对社会养老保险的认识也有了提高。人们开始逐渐的参与到这个项目中来。拉萨具体的养老保险实施策略情况如下：

第一，从0岁到60周岁期间，个人自愿缴纳一定金额的社会养老保证金

从孩子尚未出生起一直到60周岁以前，农村的每个人可以按照自己的意愿，每年缴纳一定金额的社会养老金，这个缴费金额一般不做具体的限制，因为拉萨各个镇的发展情况不一样，一般根据每个镇的发展状况统计一个基数。当然也有最低与最高的缴费金额，最低是农村上年度的最低生活保障领取的标准进行累计然后进行分摊，确定余下的缴费年限。最高标准不得大于最低标准的十倍。2011年，每年每人最低的缴费金额是300元；2012年，每年每人最低的缴费金额是600，也就是缴费金额随着社会的发展以及各个镇的经济发展来确定。这部分的人需要缴费到60周岁，60周岁以后根据个人的缴费水平享受每年的养老金，期间政府会补助个人享受金额大约为40%，打个比方说，如果一个人到了60周岁以后，每年享受100元，则其中自己缴纳的水平是60，另外的40是由政府补助，这个比例只是一个大约数。

第二，从2011年开始，已经到了60周岁的老人，无需缴纳，每年享受养老保险补助。在2011年的时候，到了60周岁的老年人开始享受养老保险免费领取，2011年老人每年享受550元的社会养老保证金。

第三，个人缴纳一定年限的养老保险，如果没有到60周岁就去世，那么其个人的养老保险金可以由家人全部提出或者是直接国际到家人名下。

第四，个人缴纳一定年限的养老保险金，从60周岁开始领取，如果在70周岁之前去世，那么其养老金可以由家人继续代领到70周岁。

（2）医疗

2007年10月1日西藏开始实施城镇居民医疗保险制度。只要是具有自治区户籍的人员，并且在县以上城镇居住的居民、学龄前儿童、中小学生、大专生等全部纳入到医疗保险覆盖范围之中，同时也包括内地西藏班学生。拉萨财政系统每年缴费金额高达2800万元以上，从而能够保证医保制度稳步推行。拉萨地方政府对缴费对象划分为不同的类型，其中对于学生来说，每年缴费只需30元，空缺部分由政府部分予以承担。对于生活条件较差的人来说，可以由政府全额补贴，这些人主要是享受城镇居民最低生活保障的人员、完全丧失劳动能力的残疾人员和没有收入的孤寡老人等。对于具有自治区户籍并且居住在县以上城镇的居民全部纳入到医疗保险范围之内。2008年拉萨城镇职工参加基本医疗保险人数多达20.3万人，城镇居民参加基本医疗保险人数为13万人，稳步推进了拉萨地区城镇居民基本医疗保险的全面覆盖。拉萨农牧区医疗保障制度也逐步完善，农牧民免费医疗标准提高到了140元每人。拉萨地区在医疗保险方面引入了商业补充医疗保险机制，为全区非公务员参保工作人员和退休人员进行了统一投保，实现了城镇职工和离退休人员的大病医疗保险。拉萨地区针对日益增多的医疗需求，拉萨新兴建设了卫生医疗机构339个，收养各类人员1701人，稳步推进了拉萨地区医疗保险有序推进。

（3）失业

西藏地区在自治区党委、政府领导下，稳步推进积极的就业政策，实现了就业工作稳步开展。西藏政府将就业情况看做是西藏整体发展的指标，并针对下岗再就业人员制定了专业的就业培训和就业安排，通过培训就业人员来稳步推进就业工作开展，从而能够保证就业工作获得有序发展。从目前掌握的数据来看，西藏地区失业保险人数达到了七万人以上，失业补偿标准有所提升，达到了340元，能够保障失业人员基本生活，推进了失业保障工作地有序开展。

失业保险、工伤和生育保险工作有序开展，征收失业保险619万元，征收工伤保险35万元，审核支付工伤待遇6人，有效地维护了职工合法权益，能够推进职工再就业工作有序开展。2012年拉萨政府购买公益性岗位资金1115万元，及时足额下发医疗经费，确保农牧民和城镇职工能够解决看病难问题。拉萨政府积极做好就业和再就业安排工作，共计安排公益性岗位1500个，实现了城镇新增就业人数4544人,实现了城镇登记失业率4.3%以内控制。与就业工作同时开展的社会保障工作，养老保险、医疗保险和工伤保险等逐步开展起来，城镇居民低保工作每月最低生活保障制度有所提高，提高了50元，特殊保障对象年均提高了210元，农村残疾人康复十点工作有序开展，就业工作开创了崭新的局面。

拉萨地区建立健全了就业、再就业工作责任机制，不断增加经费投入，实现了劳动力就业培训和指导，开拓了劳动力就业新局面。按照社会主义市场经济体制的要求，拉萨政府建立了养老、失业、医疗三重保险制度，城市居民最低生活保障金落实到位1141万元，实现了低保户全面覆盖。针对用工过程中出现的劳务纠纷，拉萨地区加强了劳动用工监察和劳动争议处理工作，对劳动关系予以规范，妥善解决民工工资问题，保护劳动者切身利益。

拉萨地区就业工作同样存在一些问题。第一，社会保险资金征收难度比较大，尤其是县级财政征收能力不足，难以负担起养老保险问题，一些国有企业由于自身经营不善，无法建立完善的医疗保险和失业保险。第二，劳动保险系统人员少，工作任务多，难以承载相应的工作任务。第三，社会就业结构不合理，城镇下岗和失业人员劳动技能不足，难以适应市场经济竞争。

（4）最低生活保障

西藏地区1997年开始建立城镇居民最低生活保障，并首先在拉萨地区进行了试点工作，随后在全自治区范围内进行了推广工作。2000年之后西藏地区已经建立了覆盖全自治区的城镇居民养老保险制度，同时将所有符合条件的城镇贫困户纳入到了最低生活保障范围之内，并不断提高最低生活保障标准。2007年西藏地区开始实施农村居民最低生活保障制度，并对享受最低生活保障的农户条件予以规划，家庭年人均纯收入低于800元的符合农村最低生活保障制度。同时西藏民政管理部门对按照不同的级别来划分不同的低保户，重点可以分为长期患病丧失劳动能力的农民、老年人和残疾人。拉萨民政部门对享受低保待遇的人员进行考察，确定低保对象，定期足额发放低保金。最高低保可以享受每人每年420元的救助，全年共计发放低保救济金6665万元，23万农村居民享受到了低保待遇，切实保障了贫困人口的生活。

（5）工伤生育

2007年3月1日西藏地区开始推行生育保险，生育保险制度开展标志着西藏建立了五大社会保险工作。2007年1月1日西藏地区建立了工伤保险制度，拓宽了保护范围，同时将一部分非公务员管理事业单位人员纳入到了工伤保险范围之内。截止到2008年，拉萨1.9万名职工参加了职工工伤保险，拉萨地区城镇居民工伤和生育保险工作得以有序开展。

2.2.3项目保障建设有所进步

按照“以人为本”的理念，拉萨社会保障工作得以有序开展。住房、养老、失业各项社会保障工作得以顺利进行。截止到2012年7月份，拉萨城镇居民人居住房面积有了显著提高，居民总住房面积达到了286万平方米，全市城市化率高达30%以上。同时拉萨市整体交通情况有了根本上的改变，全市城市纵横道路骨架网络初步构建成功，其中柏油、水泥道路干道达到了46条，总长度为150多公里。同时整个城市的排水系统也得到了根本改观。城市供水、排水管道网络已经初步形成规模，排水管道总长达到了100多公里，每天能够为城市供水16万吨，实现了自来水95%以上的覆盖率。为了满足能源需求，拉萨市建立了14座水力、火力、地热发电厂，总装机容量达到了16万千瓦。以1965年数据为参照物，拉萨市共计有12条公共交通线路，每12户居民有一辆私家车。便利的交通条件满足了城市居民出行的需求，提升了城市品位，拓宽了城市综合实力，实现了民族文化特色保留和交通条件改善。国家和内地支持是拉萨发展的基础。以拉萨市区建筑拉萨饭店、西藏人民会堂为例，这些建设项目都是在中央支持下予以建设的，投资费用高达1.73亿元。国家以每年数亿拨款形式来支持拉萨地区城镇基础设施建设。随着经济发展，拉萨整体规模不断扩大，2015年拉萨城市面积将达到214平方公里，拉萨在建设过程中，始终以打造生态和谐的宜居城市为目标，打造现代化新兴城市。

伴随着经济发展速度加快，拉萨城市规模也逐步扩大。2005年拉萨城市规模延伸到了74平方公里，2015年拉萨将达到214平方公里。拉萨建设目标是追求人与自然和谐发展，按照高标准要求来建设规划，创造最佳的人居发展环境，实现拉萨城市品位提升，完善城市功能，不断提升城市竞争实力，使得拉萨发展成为经济发达、城乡一体化的现代化新型城市。长期以来，拉萨将招商引资工作作为工作重中之重，以更为优惠的政策为依托来实现招商引资的成功，2012年拉萨招商引资到位资金10亿元，取得了非常明显的效果。

拉萨教育文化事业获得了长远进步。2011年拉萨教育、文化、卫生方面投资比去年增长1%以上。目前拉萨中小学校有602所，在校生达到了7万人以上，基本上实现了“普六”和“普九”的教学目标。拉萨全市适龄儿童入学率达到了98.7%。拉萨卫生工作开展顺利，基本形成了完善的防疫保健综合体系，在农牧区推行合作医疗保险制度，实现了人人享受保健的目标。拉萨地区文化广播事业也逐步发展壮大，县乡村文化馆广播覆盖率高达90%，丰富了人民群众的精神生活。

（1）农牧民生工程

拉萨政府以三农为工作重点，有步骤开展农牧民生工程。拉萨地区积极争取自治区政府财政资金20036万元，及时落实企业贷款贴息，实现了农业综合开发专项资金4592万元，特色产业项目资金1540万元，以资金作为保障，保障了农村安全饮水项目有序开展，推动了基层建设工作有序开展。

拉萨对农牧地区道路、水利等基础设施情况予以完善，不断改善农牧民生产生活条件，保护环境多样性特征，不断拓宽惠农范围，在农牧区工作中，拉萨将农牧区税改工作作为工作重点，及时落实农牧区专项资金，保障农村科技、文化能够获得充足的资金保障，及时兑现粮食直补费用，对粮农补贴数据进行全面统计，进一步对拉萨市粮食生产情况予以管理和控制，为解决三农问题提供更好地思路，保障农牧民生活水平不断提高。拉萨市安排了3254元进行支农，不断调整农牧业经济结构和农村经济运行效益，实现农牧业特色化发展，推进农田水利建设等各项工作有序开展。同时拉萨政府对农牧民进行培训，提高工作技能，增强其工作能力。

（2）发挥财政保障作用

拉萨市“六大工程”建设项目关乎到拉萨市未来发展进度。拉萨市财政部门全力支持该项目建设工作，始终把服务好“六大工程”建设项目作为一种重中之重的工作予以开展。在项目建设过程中，拉萨市财政部门始终坚持充分发挥财政保障作用。一方面为了确保工程项目能够如期开展，相关财政部门及时根据工程建设情况予以拨付资金，确保不耽误项目开展。以拉萨生态园林建设项目为例，具体可以划分为城区绿化和城区外周边环境绿化项目，具体工作由林业局和建设局予以承担。另一方面拉萨财政部门在面临着风险的情况下，本着认真态度积极参与到工程建设中来，确保财政工作能够有序开展。

财政保障作用是推进拉萨社会保障工作得以有序开展的关键和支撑。拉萨市的“六城同创”工作是一项系统工作，能够促进拉萨市精神文明、物质文明和社会文明协调发展，推进拉萨整体品味提升。在开展拉萨社会保障工作的过程中，财政保障作用能够稳步推进拉萨城镇居民社会保障工作的改善，实现多渠道地筹措。拉萨财政部门通过整合资金24100万元，推动了“六城同创”工作的有序开展。以具体建设数据为例，拉萨城市10条道路建设，使用了扩建资金11661万元，10个单位开展创城活动，使用了经费555万元。在全民建设器材投入上，拉萨投入了120万元购买健身器材，实现了全民健身活动有序开展。

（3）加强资本经济建设

拉萨市加强资本经济建设，稳步推进项目建设极度。以2008年拉萨项目建设为例，2008年西藏自治区财政厅规划拉萨建设项目为117个。拉萨市基本建设预算为70246.11万元，在资本经济建设项目过程中，拉萨结合国民经济基本建设投资计划，下达财政预算基本建设预算为84141.01万元，实现资金统筹运作。

拉萨市在资金运用过程中，一方面对基本建设项目予以大力扶持，另一方面也对“六大工程”重点建设项目予以资金支持，实现了基础设施建设步伐前进，在利用资金过程中，拉萨政府力求通过转变公共资源来增加财政收入，从而能够更好地为社会保障和项目建设提供资金支持。比如说拉萨市针对车辆吉祥号予以拍卖，通过这种拍卖形式，拉萨市政府获得了一部分财政资金，可以应用到建设项目中来，实现了公共资源的有效使用。

政府资金同样用于支持企业改革推动企业向着更好地方向发展。2008年拉萨为了推动企业更好地发展，落实财政扶持资金2582.61万元，推动了工业企业获得更好地发展，对23家先进集体进行了表彰，提升了工业企业增产增收的积极性，着力于推进企业技术改造力度，一方面鼓励企业进行技术改造升级，另一方面鼓励企业打造出具有自身特色的品牌和产业，从而能够提升企业发展后劲。以2008年企业发展扶持资金数据为例，拉萨市政府下达扶持资金832万元，推动了中小企业全面发展。

3.拉萨城镇居民社会保障存在不足

从中华人民共和国成立以来，我国社会保障制度不断得以完善。在社会保障制度建立之初，我国社会保障制度与计划经济体制下的劳动用工制度相适应，主要用于服务产业工人和国家工作者，社保对象主要为公办机构人员的医疗和养老。随着我国社会主义市场经济体制建立，我国社会保障制度得以完善，从国有企业扩展到整个社会范畴之内。同时由于我国部分社会保障制度形成于我国计划经济时代，与我国社会主义市场经济体制不相一致，由此导致我国社会保障制度与我国当前社会发展情况不相适应，造成了一些社会保障存在的问题。

3.1社会保障体系有待完善

我国社会保障体系有待完善，尚未形成统一的管理模式。我国社会保障由多个行政部门予以管理，难以形成统一的管理操作，使得我国社会保障管理各个项目难以统一协调。以养老保险为例，我国劳动部门和人事部门分别管理企业职工和机关事业单位养老保险问题，使得退休人员待遇存在较大差距，因此只有建立起完善的基本养老保险制度，才能实行统一管理，使得我国社会保障制度能够有序开展。我国社会保障管理体制没有理顺清楚，体制问题依然是我国社会保障制度发展的最大障碍，由于社会保障体系在行政上隶属于多个部门，因此不利于我国社会保障体系能够获得均衡发展。

3.2项目建设改革有待完善

我国社会保障制度项目建设改革进展较慢，与社会发展整体进度不一致。在社会主义市场经济要求下，我国社会保障项目建设改革进度要有所提升。一方面我国社会国家保障项目要有所提高，另一方面我国应当建立企业补充保险和个人储蓄性保险。在社会救济方面，我国社会保障部门要建立由国家财政负担的社会保障项目，实行统一的覆盖。对于居民养老保险、医疗保险等，我国社会保障部门要建立多层次的社会保障制度，从而推进我国项目建设改革有序推进。

3.3社保覆盖范围存在不足

拉萨地区社会保障覆盖范围不足是社保工作面临最大的问题。拉萨国有企业是我国传统社会保障项目主要范围，但是国有企业同样是社会保险的重中之重。拉萨地区现行较为健全的社会保障制度主要围绕国有企业开展，这些失业保险和医疗保险同样在国有企业中开展。非公有制企业就业参保水平比较低，参保水平比较低。因此要建立水平较高的个人账户管理制度，一方面减少劳动者流动障碍，另一方面也能够实现企业、部门之间的无缝隙对接，从而能够建立统一的市场道路，实现养老保险全民覆盖。

3.4社保服务工作有待提升

社会保障服务是社会保障中的重要内容，只有推行完善的社会保障服务才能推进社会主义各项事业有序开展。在社会主义市场经济体制下，企业与职工属于劳动契约关系，二者通过相互选择的方式来订立劳动契约，企业与职工之间的劳动义务关系，主要存在于工作期间。一旦劳动者解除了劳动合同，那么企业就没有义务再去承当相应的事务，这样就把企业从社会事务中解脱出来。从目前情况上来看，我国社会化事务开展较慢，使得我国社会保障面临着非常大的压力。社会服务工作开展与居民需求存在着较大的差距，因此不利于推进我国社会保障工作的开展。

社会保障立法有待完善。社会保障制度改革的关键在于立法问题。只有建立完善的社会保障法律体系，才能规范整个社会保障制度，从而能够推进整个社会的发展进度。当前我国社会保障制度主要是依据国务院有关部门的行政规章来进行操作。因此当前我国社会保障项目开展不力，针对我国社会保障制度立法依然存在着比较大的差距，所以在进行社会保障项目立法过程中，我们可以根据单项法律法规，通过相互比较，实现社会保障立法的有序开展。

3.5资金筹集工作开展不力

3.5.1资金筹集渠道单一

社会保障资金筹集不到位，造成了我国筹资渠道非常单一，使得我国社会保障项目开展受阻。从西藏情况来看，由于西藏地区十年来社会保障资金虽然规模有所增加，但是整体上规模依然比较低。从财政来源上来说，主要是通过财政资金的投入来推进社会保障工作有序开展。由于资金数量有限，因此西藏整体社会保障工作开展有限，使得社会保障在推行过程中不得不中断。目前拉萨农村养老保险仍然是自愿投保的方式进行的，而且投保的基数仍然很低，这样下去，到养老金领取的时候，也很难保障其基本生活水平。就按照城镇老年人去年领取的保险金来看，每个老人的领取金额是550元，因为老年人没有劳动能力，老人手里几乎没有任何积蓄。每年靠这点钱解决生计是很困难的。

政府的养老保险的财政问题一直是中国财政的大问题，先不说原来的社会养老保险体制存在的巨大的财政缺口。新型的养老保险体制也将会存在巨大的养老保险的财政缺口。目前拉萨的社会养老保险仍然以个人缴费为主，但是对于那些已经到了60周岁的老年人，则完全依靠政府补助。拉萨人口老龄化问题已经很严重，政府在以后的实施中每年都须有有大量的财政支出。而我国目前的农村政府普遍的都是属于“吃饭财政”。这在拉萨来说，情况更加严峻。我们都知道，政府财政的主要来源就是税收。而拉萨是一个农业为主城市，政府的税收来源很少，因此财政自然而然就会紧张。拉萨城镇人口少，绝大多数的都是农村人口，在一个几乎没有税收来源的政府，若干年后面对人口数量庞大的老年人群体，其财政负担不言而喻。

3.5.2资金运作方式单一

总的来说，政府社会养老保险金的资金保管方式与非营利组织的资金保管方式基本相同，不同的是，今年年来，由于政府财政短缺以及非营利组织的改革，政府已经很少给非营利组织补贴。但是社会养老保险不同，政府每年都需要补贴其金额的百分之二十到百分之四十。而且，非营利组织的行政办公费用与人员的工资都来源与非营利组织资金的利润，但是养老保险金不是这种情况。拉萨目前的社会养老保险金的收入，一部分用来支付目前农村虚领养养老保险金的之处，还有一部分用来资金的投资。就目前社会上普遍的资金运作方式来看，拉萨政府的可以将养老金交到国家银行，虽然安全，但是利率很低，这对于巨大的财政支出来说显得微不足道；还有一种方式送给专门的资金管理部门，虽然盈利高，但是风险也大。就养老保险金的性质来看，既应该保证其资金的安全性，又应该增大其利润，这是一个很矛盾的事情，也给政府的工作增加了难度。在实际操作中，政府应该首先考虑的就是资金的增值利率，这对于资金利润来说十分重要。但是就目前我市农村保险资金的实行办法中，其缴费期的利息是复利率2.5%，但是一旦养老保险金进入领取期，仍然以以前的规定计算，也就是按照复利率的8.8%来计算，这就增加了给付风险。

3.6企业积极性不足

企业对社会保障缺乏积极性。按照国家规定，企业应当建立基本养老保险制度，通过实施新制度来扩大覆盖面，推进社会保障工作开展。但是在现实生活中，多数非公有制企业不愿意参加养老保险制度全面覆盖，使得企业下岗职工无法领到养老金，一些企业职工因为企业停产而得不到基本养老保障，从而引发了上访事件和群体矛盾。

3.7城乡保障体系失衡

3.7.1城乡保障体系加大

农村的发展一年不如一年，城市的发展却一年比一年好。农村和城市老年人的生活状况的差距也是显而易见的，政府对农村养老保险的推行在出台了《农村社会养老保险基本方案》后基本上是不闻不问。有项调查表明，进城务工者中有82.4%的单位不为其交纳养老保险，比“城里人”（46.1%）高出很多，由此表明，进城务工者在养老保险方面的整体水平很低。政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社会公正，切实地保障农民权益。

城乡社会保障体系不均衡，使得城乡二元结构越发明显。虽然西藏社会保障体系有所建立，但是对于拉萨地区来说，很多农户依然没有被纳入到社会保障范围之内。虽然拉萨地区已经推行了两个确定的政策，能够确保国有企业和企业下岗职工、退休人员获得基本生活保障，但是出于农牧区的农民显然难以得到社会保障，这种两元分化的社会保障体系显然是不能够满足社会保障需求的。城市和农村低收入家庭面临着住房、就业等多方面的问题，成为了影响拉萨地区社会发展的主要障碍。

3.7.2农村养老保险开展不力

拉萨的农村人口占据总人口的90%以上，到目前为止，未纳入农村社会养老保险范畴的仍然很多。不得不说一点，从拉萨农村到城镇打工的农民工所缴纳的社会养老保险既没有被纳入到城镇养老保险体系中，也没有被纳入到农村养老保险体系中，从法律的角度来讲，仍然处于空白状态。

拉萨城镇老年人的参保意识并不高，这也是有多种原因的，一是受到计划经济体制和传统养儿防老观念的影响，对现行以个人缴费为主，集体和国家补贴为辅的社会养老保险制度认识不足，没有参加养老保险的意愿;二是收入水平较低，大部分农民还在温饱线徘徊，按照养老保险缴费标准缴费，有较大的经济压力；三是农保开展初期，政府为了完成任务指标，强制农民参保，导致农民对农保失去了信心。再者，养老金管理不规范以及严重缺乏，我国农村的养老基金增值主要依靠银行存款，购买国债。在农村养老保险制度推行初期的有效运行，主要是由于银行利率较高的缘故。但是随着银行存款利率的下降，应付利息与银行存款利息严重倒挂。我们显的农村养老保障基金主要是靠国家补贴以及政府支助，政府的资金来源主要是来源于镇上的企业，拉萨的企业发展不足，很多企业还需要政府的扶持，所以保障基金的来源主要是国家。资金缺乏也是参保率不高的一个原因。

4.拉萨城镇居民社会保障提升对策

4.1改革社会保障制度

4.1.1完善社保制度

社会保障总体水平体现了一个国家整体的发展成果，标志着一个国家成长的重要指标。当前我国社会保障需求不断加大，与此同时我国社会保障资源相对不足，在这种情况下，我国社会保障面临着巨大的压力，只有不断完善我国社会保障制度，才能推进我国社会保障制度获得持久发展。当前我国社会保障制度存在诸多不足之处，需要进行进一步完善和整理。当前我国正处于政治、经济转型的关键时期，因此我国社会保障制度就必须要与当前的经济体制改革和国民经济发展要求相一致。完善社会保障制度是符合社会化大生产