国有投资工程项目的工程造价控制

PAGEPAGE14国有投资工程项目的工程造价控制谈奥体工程的造价控制一、奥体工程投资以及工程造价控制方面简介作为南京市承办十运会的重点工程项目，奥体工程是一项经济与社会效益并重的国有投资建设项目。为了最有效地使用资金、节约成本，提高工程的经济效益和社会效益，奥体指挥部在工程造价的控制方面取得了巨大的成就。（一）招投标管理建设工程施工招标就是通过投标人之间的竞争，由投标人确定一个合理价格的过程，此价格也是工程实施中结算和工程竣工结算的最主要的依据。对于项目的投资者来说，选定一个合适的承包商，以最低的价格保证工程质量和满足使用功能，是投资者追求效益最大化和造价控制的目的，是工程成败的关键。在承包商的选择上，由于奥体工程是国有投资建设的大型工程建设项目，故奥体工程全过程采用了分标段公开招标、综合评标的方式选择施工单位。（二）施工合同管理通过招投标选定承包商之后的工作就是选择制订合理的施工合同。首先，应根据不同的工程，需要选择合理的施工合同形式，奥体工程采用的是单价包干的施工合同。对于此类大型政府投资项目，其立项、设计方面都有不完善的程序，且工期较紧，选择单价包干合同应该是最为适宜的。此类合同在招标时由招标人提供工程量清单，投标人报列单价，工程结算时工程量可以稍作调整，单价不变，由承包方承担价格上涨的风险。而合同价款按招标文件中的工程量清单计价方式报价计算，采用单项工程综合单价包干和措施项目综合合价包干形式计价，结算时工程量按实调整；而对于签证费用（少量属于业主要求调整，但单项费用少于3000的除外）也按此计价方式计价；甲供材按暂定价进入工程量清单，结算时调整，乙供材不作调整。其次，施工合同中必须制订施工过程中较易制约对方的、与工程造价密切相关的造价计价体系条款，之所以称造价计价体系条款，是因为这些条款均与最终工程结算造价密切相关，与工程经济效益密切相关。这些条款体现在合同的各个方面。以奥体工程来说，在合同中制定了诸如施工组织与工期、质量与验收、合同价款与支付、工程内容、材料供应、工程变更、违约、索赔和争议以及环境保护等各项约束条款。举例“施工组织与工期”环节来具体说明业主如何制约承包商，为以后可能要采取的各项措施避免索赔。合同约定“承包商的工期延误违约金：每延误一日，为合同价款的0.05％。”“业主保留根据整个工程建设的实际情况，对本合同项下工程施工进度进行协调的权力，包括对关键工序的关键工期的合理调整。在进度协调时，若因承包商的原因出现赶工，承包商必须采取一切措施赶工，并不得向业主提出任何与此相关的费用要求。”类似的约定，在工程其他进度环节内也有约定。对于某些设计不完善的工程，例如体育馆钢屋盖工程，指挥部借鉴FIDIC条款中的根据单位工程结算工程量超出投标工程量的百分比来相应调整单位工程结算综合单价的方法制订施工合同。例如合同约定“结算工程量超出投标工程量的10％-20%,单价下调5％，超过20％，单价下调10％。”防止了施工企业为了中标，少报工程量，降低投标价。再次，工程建设中，材料价格的比重占总投资的40-70％，且随着工程量清单的实施，大多数施工合同均采用单价合同形式，而由于承包商购买材料设备时支付的价格普遍低于造价管理部门发布的材料市场指导价以及承包商增加材料价格在综合单价中的比重，导致其加大对材料供应方式的重视程度。为了尽量减少在材料价格上过多的支出，降低工程造价，奥体指挥部在材料采购上使用了五种方法：（1）对大型的设备采购、大宗材料的买卖均实行公开招标；（2）少量材料购买实行比价采购；（3）对一些特殊的设备、材料，在一时难以获知其具体市场价格时，以暂定价进入工程量清单，最后结算按实调整；（4）与施工单位共同采购，签订三方采购合同；（5）施工单位提供材料并附有材料规格、价格、数量、质量认证等证明文件。而在于材料、设备的管理方面，指挥部严格执行验收、入库、领料制度，并且对领用材料的单位、用途、领用人、日期等做详细的记录，便于进度款计量、甲供材费用的扣减以及财务审核。如此，既能保证材料的物美价廉，又可以增加材料采购管理的透明度。最后，任何工程都无法回避索赔这一内容，为了不至于陷入十分被动的索赔局面，奥体工程指挥部制定了比较严密的合同条款，尽可能多地研究施工过程中可能产生的问题，例如，对于工程量清单，由于目前所使用的工程量清单格式还没有被广泛应用，也就致使无法判断具体实施中会产生哪些问题，为了减少索赔等事项的发生，指挥部除了在工程量清单格式中有对单项工程的描述外，合同专用条款中也对每项工程内容作了特别描述，减少了疑义产生的可能性，尽可能地杜绝合同外索赔的产生。（三）签证管理任何工程建设项目，无论其规模多小，结构或建筑上在施工过程中总会发生一些变化，何况奥体工程此类大型的国有投资项目。一旦工程发生变化，就需要以签证的形式作为合同的补充文件。因此，签证也是合同的一部分，需要严谨地办理。首先，在签证的办理方面，指挥部建立了工程签证管理制度，明确施工、造价等有关部门、人员的职责、分工，确保签证的质量，杜绝了不实以及虚假签证的发生。具体办理时，严格奉行签证的及时性，对于没有图纸、表格、施工工艺或变更发生部位描述不清等资料不全的签证，坚决不予办理。其次，签证发生时，必然有单位工程单价以及工程量的核定工作。在此方面，指挥部在合同内约定签证的单位工程单价按以下方法核定：（1）工程量清单中有相同项目的，执行相同项目的单价；（2）没有相同项目的，执行相似项目的单价；（3）既没有相同，也没有相似的，按招标文件规定的计价方式核定单价。具体操作步骤：由施工单位上报具体的变更内容、变更项目单价及其单价分析，经施工管理部门审核，然后请工程造价咨询服务机构人员进行审核后报指挥部造价处复核、审批。任何签证工作都按此步骤操作，体现出工程造价审核工作的“三级复核”程序，基本上杜绝了出现错误的可能性，严格地控制工程造价。最后，指挥部严格执行签证资料的保管制度，对于每一份签证、变更等技术资料进行编号、分类、保存，以免因遗漏而影响工程结算，造成不必要的损失。（四）结算审核管理工程竣工结算是一项技术性、经济性和政策性很强的工作，审查时必须遵循有关政策及定额中的规定，做到实事求是。指挥部委托的中介咨询服务机构对奥体中心的工程量、定额套用、设备与材料价格、各种票据、签证和相关取费进行了认真地审核，为国家节约了大笔的建设资金。1、中介咨询服务机构对工程量的审核主要是按设计图纸要求仔细核对工程量，重点审核容易产生重复计算和隐蔽工程部位。2、对于以清单方式招标的奥体工程，结算审核的依据是工程施工合同、工程签证以及竣工资料等数据资料。而在工程施工前期和施工期间，指挥部已经就工程施工合同和工程签证资料的制定保管有了明确的措施、制度，保证了竣工结算有据可依。按照以上的步骤以及操作方法，加上中介咨询服务机构的全过程参与工程造价审核服务工作，结算审核就有了完整的依据，保证了结算审核的顺利进行。二、奥体工程造价控制的问题以及从基本建设程序的过程中分析产生问题的原因：（一）设计单位对设计工作不负责任，设计不够完善、不够全面。从工程建设各个阶段工作对整个项目造价影响来看，设计阶段占40%-70%，工程造价控制的重点应该在工程实施前的投资决策和设计阶段，当项目投资决策确定以后，设计阶段的造价控制就变的十分重要，而这一阶段恰恰是政府投资项目普遍控制的最薄弱的环节，如果等到事后控制，超出已成必然，只能是尽量减少超出，实为亡羊补牢之举，因此，设计阶段是工程造价控制的首要关键环节。在这最重要的环节，奥体工程就没有做好工作，设计粗糙、概念模糊，导致施工中设计变更不断，盲目增加新工艺、新方法，造成后期投资的增加，不利于工程造价控制。例如：体育馆钢屋盖工程，因当时工程上马时，设计严重欠缺，深化设计由投标单位来完成，导致工程量清单等投标报价手段完全由施工单位掌握，合同价2400多万，而结算报价4300多万，个别单项工程工程量超出投标工程量的30％以上，工程造价控制出现严重问题。（二）施工合同约定没有预见性，特别是对需要施工单位深化设计的工程合同不够细化。首先，对于要求施工单位进行深化设计的工程，在合同中除了对工程量及单价外也没有特殊的规定，且对工程量的增加没有一个比较有把握的、有预见性的认识，导致相对的合同中的关于工程量和单价的约定失去了效用。还是例举上文提到的体育馆钢屋盖工程，合同中约定对于单项工程工程量超过10％、20％时，其单价都有一定比例的下浮，但是，施工单位的结算报价中工程量普遍提高30％以上，从中不难发现我们工程造价控制工作中还有比如统计、对比等的工作没有做到位。其次，对于由投标人提供的材料，即乙供材料的要求，在合同内约定的范围、幅度过大，失去了约束作用。每一个标段，都有多家施工单位参与投标，而这么多家施工单位按照招标文件要求上报的工程量清单中乙供材的厂家、品牌、规格各不相同，那么所谓的比较也就失去了意义。（三）工程招标方法不合适，对投标单位资格预审的入围要求过高。招标文件规定：“上一阶段中标者，不允许参加下一阶段竞标，影响了最优、最低价标，有可能导致围标、默契标的产生”。奥体工程是大型政府投资项目，入围投标有很高标准的要求，直接导致只有少数几家施工单位参与投标，而在此基础上的为了保证工程按时、保质完成，指挥部明确“上一阶段中标者，不允许参加下一阶段竞标”的要求，基本上使得每家入围的施工单位都可以投中一个标段，保证能分得一杯羹，既然如此，何必在价格上相互竞争、而让渔翁得利呢？例如：体育馆室内装饰装修工程，分了两个标段，分别由两家装饰工程公司承包，可是，看看他们投标报价的工程量清单，基本上都要高出市场价。（四）变更、签证的办理以及由此产生的责任主体的问题：签证的责任归属，是一个矛盾较大的问题，如何来确定责任主体，也就是追究施工、设计或者监理的责任的问题？这和上面提到的合同条文问题也有联系。施工中的合同管理工作操作比较困难，制定合同的人员实际施工经验不足，对施工中可能遇到的问题的预见性不强，对于奥体中心，各工程项目有先后顺序，应该可以从之前的工程施工中发现很多问题，及时修改合同条款，防止类似问题的重复出现。因合同条文不够细化产生了很多问题，比如：施工中签证办理的困难，因为没有明显的合同条款约定，很多签证属于可办可不办的范围，主要是人工、机械方面的签证，不办理的话，施工单位确实有损失，就这么扯皮，最后，拗不过施工单位，还得办理，导致提高工程造价。例如：工程施工中，施工单位正在进行墙体工程的砌筑，比如某3号墙体已经砌筑完毕，这时，甲方要求变更，3号墙体不需要砌筑，或者设计上发现3号墙体设计有误等，那么，施工单位应要求，打掉已经砌筑完成的3号墙体，那么这其中的人工、机械、材料等费用如何处理，涉及到合同、设计的责任，或者监理没有及时通报，也有责任，也就是责任的归属问题。如果没有明确的合同约定或者事实依据，签证的办理将是十分困难的，势必影响造价控制。变更签证内容不全，涉及到的施工工艺、方法表述不够清楚，图纸、表格不全，而监理对签证的真实性、有效性或者工程量、人工工日、机械使用量计算不准确。（五）由于各种原因，中介机构工程造价咨询服务工作没有完全开展。首先是《工程造价委托咨询服务合同》的签订问题。据查阅，其合同都签订于“2004.3.5”，合同明确该工程服务类别为“工程审计”。但是，中介机构都是很早就介入到工程中来，而且对于这种大型工程来说，中介机构的尽早介入是合理控制工程造价的主动手段。这种合同签订的方式一方面明确了工程造价咨询机构的工作内容，使其很难介入全过程提供工程造价咨询服务，另一方面导致工程造价中介机构很难保证自身的利益，对于奥体工程工程造价方面的咨询服务也就不能尽力，以致咨询服务质量低下。（跟踪审计和全过程工程造价咨询服务的区别？）其次，对奥体工程的参与不够，如没有参加工程量清单的编制工作。实行工程量清单以后，招标单位承担了招标的风险，主要在于工程量清单编制的准确与否。通过专业工程造价人员来熟悉施工图纸，合理编制准确的工程量清单，就能够有效预防缺漏项的产生，也是合同顺利履行的有力保证。没有发挥自身技术优势，协助招标人与中标人进行合同谈判。参加对工程施工合同的商洽签订工作，能加强工作的连贯性，控制招标成果在合同内不受歪曲，确保招标人的利益。没有参加制定工程施工组织设计或施工方案，尤其是特殊工程，如大跨钢结构、网球场沥青摊铺、游泳池瓷砖铺贴工程等。合同约定双方竣工后按实结算，但是对于隐蔽工程签证，中介机构没有协同施工管理人员现场核实工程量、办理签证；非现场结算，导致对工程量的把握不够准确。最后，在工程结算过程中，中介机构没有对奥体工程付出100％的努力，没有做到现场办公，对以工程量清单形式招标的工程来说，结算审核时掌握合同条款是非常重要的，例：奥体某桩基工程结算审核，中介机构对此部分合同不了解，对工程量清单不熟悉，导致缺审较多的款项，幸亏审计厅审计后发现，避免了不必要的损失；三、对策：（一）从基本建设程序上来讲，工程项目的每一环节都是环环相扣的，项目投资决策完成以后，就必须有完善的设计，才能保证下一环节工作的顺利开展。对于工程设计工作，应该严格执行限额设计制度，在设计过程中工程造价专业人员应该充分参与进来，着重进行对工程设计的价值分析，对工程的功能进行经济性分析，在合理控制工程成本的的基础上，实现工程的最优化设计。加快制定对设计方的责任等方面的法律制度，强化设计单位、人员的责任意识，索赔风险意识。（二）与接轨国际，实行最低价中标，用更仔细、更认真的态度来评标，坚持最佳经济效益和保持公开、公平、公正的评标原则，坚决按照相关法律、法规，依法办事；大力实行公开招标，增加竞争者数量，国际上一个标段的投标单位数量一般都有8－12家；推行资格后审制度，只要投标人的资质满足招标工程要求即可参与投标，对信誉、业绩、技术能力、财务状况等进行资格后审，增加入围投标人的数量；加强对投标人的名称、数量等的保密工作，以免其结盟。（三）发挥工程造价专业人员在订立施工合同时对相关问题的可遇见性分析、对比等工作中的重要作用。以上面提到的体育馆钢屋盖工程为例，造价专业人员应该对工程的工程量、单位工程价格等进行充分的预见性分析，也就不至于工程竣工结算时，每一项单位工程的工程量都至少超出投标工程量的30％以上而合同中却没有合理的综合单价调整项目约定了。对于材料价格方面的问题，为了便于横向分析、比较，选择合理低价的最优投标人，在工程量清单中乙供材料供应栏目内应该限定2-3家材料厂家、品牌、规格、型号供施工单位投标报价。（四）合同管理是工程项目管理的起点，施工合同确定工程项目的质量、工期、价格三个目标值。这三大目标正是控制质量、进度、投资的三个方面依据，是将施工合同的目标作为项目实施的目的的。订立施工合同需要有相关现场施工经验和造价知识的专业人才的参与，在合同执行过程中进行分析和预见性的管理，对工程及时跟踪，发现问题，在下一标段的施工合同中及时改进，以此来进行有效的动态管理，采取有效的、合理的措施避免可能出现的任何造价控制方面的纠纷。（五）工程造价咨询服务机构需完善本身的工程造价咨询服务内容，发挥工程造价控制方面的重要作用，全面介入工程造价控制工作，提供全过程工程造价咨询服务工作。首先，签订一个合理的《工程造价委托咨询服务合同》，使委托与被委托方在一个平等的平台上开展工作，保证工程造价咨询服务工作的顺利开展。《工程造价委托咨询服务合同》是工程造价中介机构为委托方进行工程造价咨询服务的依据，委托方应该在合同内尽可能细的约定委托工程造价咨询服务机构的工作内容、金额、双方责任、义务、权利等。然后，工程造价咨询服务机构就能够进行有效的工程造价控制，为工程建设各个重要环节提供有效咨询。例如：业主方委托工程造价咨询服务机构为其编制工程量清单，而工程造价咨询服务机构应该以高度的责任心对待工作，保证编制的工程量清单的准确性，并对此负法律和经济责任；施工组织设计是为了控制项目计划投资而从小处着手，放眼全过程，为