政府类基金研究之总览篇：风好正是扬帆时新阶段地方政府类基金的探索实践及我行应对举措

1/1敬请参阅尾页之免责声明1/1敬请参阅尾页之免责声明政府类基金研究之总览篇——风好正是扬帆时：新阶段地方政府类基金的政府类基金研究之总览篇——风好正是扬帆时：新阶段地方政府类基金的探索实践及我行应对举措政府类基金概念逐渐延伸，出资来源和支持领域日趋丰富。政府类基金的政府出资来源由财政为主过渡至国有出资平台、国企和财政并行，主要包括财政系（政府投资基金）和国资系两大类；支持范围从创投逐步扩展至产业投资、基础设施建设、公共服务、区域协调发展等领域；与市场化基金相比，市场化运作程度和对收益的要求相对较低，但政策性和对政府出资的安全性要求较高。地方政府类基金当前处于优化回升阶段，层级下沉，向中西部扩散。基金管理和运作机制不断优化，受财政运作和地方招商方式变化、国企资本化运作改革、财政国资需发挥“压舱石”作用等影响，地方层面热度回升；分布情况方面，出现层级向区县级下沉、区域向中西部扩散的趋势，其中中部尤为亮眼。当前地方政府类基金的探索与实践：（1）政策监管层面，趋于市场运作、引导统筹、规范管理的加强与平衡。在“募投管退”各环节推进市场化机制改革；加强政策引导和规划统筹，包括存量基金的优化整合、基金群体系的设计、跨层级跨区域基金之间的配合联动等；加强风险管控及考核督察，数字化管理进程明显加快；（2）基金运作层面：投资方向方面，政策引导促进阶段向前、行业趋同，PSDS投资快速升温；组织模式方面，财政国资、跨区域、政府与第三方联合、“基金+园区+产业”等维度的战略协同加强；（3）生态系统建设层面：政基联动，从单纯投资到生态赋能，进行平台化、生态化建设。业务建议和风险提示。（本部分有删减，招商银行各部如需报告原文，请以文末方式联系研究院）

行内偕作20221128日戴筱頔daixiaodi@岳媛媛0755-83171554温浩鹏wenhaopeng@行内偕作·区域深度|研究院·机构客户部·公司金融总部行内偕作·区域深度|研究院·机构客户部·公司金融总部1/22敬请参阅尾页之免责声明1/22敬请参阅尾页之免责声明目录地方政府类基金的概念及当前发展阶段 3相关概念厘清与界定 当前发展阶段的政策背景及分布情况 地方政府类基金进入优化回升阶段 分布情况：层级下沉、向中西部扩散 当前地方政府类基金的探索与实践 9政策监管体系 10市场运作：在“设募投管退”各环节推进市场化机制改革 10引导统筹：加强政策落地性、存量整合、基金群建设、跨区跨层级联动 11规范管理：加强风险管控及考核督察，数字化进程加快 13基金运作模式 14投资方向：政策引导促进阶段向前、行业趋近 14投资策略：从母基金投资转向PSD配置，直投和S投资快速升温 15组织模式：战略协同模式崭露头角 16生态系统建设 18经营建议与风险提示 20同业服务情况 20我行经营建议 20参与场景建设，围绕生态圈、产业链、投资链开展深度服务 20紧跟国家政策导向，抢抓市场机遇 20结合各地基金发展特征，进行产品设计和业务跟踪 20风险分析 20PAGE22/22PAGE22/22敬请参阅尾页之免责声明图目录图1：近年来政府引导基金新设立情况 8图2：政府引导基金数量地域分布（截至2020年累计值） 9图3：政府类基金企业服务生态、产业链生态、基金群生态建设 19表目录表1：规范文件中各类政府基金名称辨析 3表2：政府类基金类型划分及与市场化基金特点辨析 5表3：政府类基金发展历程和政策背景演进 5表4：我国各地政府类基金存在的共性问题 7表5：TOP20省市政府引导基金数量 9表6：地方政府类基金市场运作层面探索实践及典型案例 10表7：2021年以来，多地启动存量基金优化重组 12表8：2022年以来，多地制定基金群建设计划 13表9：部分省市新设基金投资方向 15表10：部分省市政企联合CVC模式案例 17表11：部分省市“基金+园区”发展案例 18附录附录1关于政府类基金的部分国家政策导向 21当前，在疫后宏观经济面下行和经济发展不确定性加大，及资本招商、基金招商蔚然成风的背景下，政府类基金在国家和区域经济发展中承担的角色越发重要，已成为产业链、投资链、科技链场景的重要组织渠道和运作载体。各地基金的组建运营形成新一波小高潮，同时也呈现出一些与过往不同的趋势变化。本报告重点对地方政府类基金的概念界定、新阶段的政策背景、发展特征进行梳理，以此提出我行服务地方政府类基金及相关主体的策略建议。地方政府类基金的概念及当前发展阶段目前，政府类基金尚无明确统一的官方称谓或定义，常见的名称有规范文件中提出的创业投资引导基金、政府投资基金、政府出资产业投资基金，以及衍生的政府引导基金、政府投资引导基金、政府产业基金等。实践应用中，上述基金多主要指由财政出资或主导成立的政策性基金。表1：规范文件中各类政府基金名称辨析表述方式文件时间发布部委定义投资领域资金来源能否直投《科技型中小企业创业财 政专项用于引导创业投资投资引导基2007部、科机构向初创期科技型中金管理暂行技部小企业投资的基金均为国有或公共创业投资引导基金办法》创业投资领域属性（中央财政专项资金、基金投资收益、利息收益以及捐赠资否（但可跟进投资）《关于创业投资引导基发改商务部由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业金规范设立2008投资企业发展，引导社金）与运作的指会资金进入创业投资领导意见》域。引导基金本身不直接从事创业投资业务创新创业、中小企业发展、产业转型及升级、基础设施和公共服务领域可以是单独国有能（但投资对象仅限于集成电路等战略主导产业及行业龙头企业）由各级政府通过预算安资金或混合国有排，以单独出资或与社资金与社会资会资本共同出资设立，金，其中国有资政府投资基金《基金理办法》2015财政部本投资经济社会发展的金主要为财政预算内资金（财政部门通过一般公重点领域和薄弱环节，共预算、政府性支持相关产业和领域发基金预算、国有展的基金资本经营预算等安排的资金）可以是单独国有非基本公共服资金或国有资金务领域、基础与社会资金混设施领域、住合，其中国有资政府出资产业投资基金政府出资产业投资基金管理暂行办法》2016发改委由政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金房保障领域、域、区域发展领域、战略性新兴产业和先金扩大至所有财政性资金（财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其能进制造业领它财政性资域、创业创新金）需由发改领域部门进行产业政策符合性审查资料来源：公开资料、招商银行研究院考虑到政府基金的概念和内涵在实践中逐渐演化丰富，其政府出资来源已逐渐从财政资金过渡至国有出资平台、国企出资和财政资金并行，本报告提出“政府类基金”概念，主要指各级政府针对区域内的发展需求，单独出资或者联合社会资本共同设立，以股权投资为主要运作方式1，带有特定政策目标的基金类金融工具。除主流的财政系基金（政府投资基金）外，将由国资系统主导、国有企业（含国有投融资平台、城投、产业集团等）出资，但同样服务于区域发展的国资系基金也纳入其中。由于政府类基金设立主体层级以地方性为主2，本报告以地方政府类基金为研究对象，包括省级、地市级及区县级政府类基金。与市场化基金相比，政府类基金市场化程度和对收益的要求相对较低，但具有政策属性是政府类基金最突出的特点总结其政策目的，可从多元化融资体系、政府资金利用、产业结构和区域建设四方面理解：一是可带动私募股权市场的发展，缓解创新型和早初小企业融资难问题；二是创新政府资金使用方式，发挥杠杆放大和引导作用，提升运作效1目前，我国政府类基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。从实践来看，参股是目前的主要运作模式，是指政府类基金向子基金或具体企业或项目进行股权投资，并在约定的期限内退出。2根据投中研究院，截至2021年末，国家级政府引导基金数量占整体数量比重仅为1.60%。表2：政府类基金类型划分及与市场化基金特点辨析类型背景资金来源投资特点主要投资目的市场化运作程度收益要求政府类基金财政系（主导部门）各级财政、国有出资平台或者国企，大部分同时包含一定比例社会资本财政部分通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排投资多带有政国资系近五年开始活跃基金中由国企/国有出资平台出资或作为GP管理人占比较高1.吸引社会资本支持特定产业或区域发展；2.国有资本保值增值相对较低（受财政部、发改委、国资委、相关行业主管部门等监管）受财政预算约《政府出资产业投资基金管理办法》等管辖低（系府出资高国资系（主导部门）国资部分通过国企经营利润结余、地方政府通过国有投融资平台筹集受国资委监管较多，但相对财政系整体资金使用更为灵活、市场化程度较高市场化基金化基金与政府类基金类似，但其商业属性更强，而政府类基金战略属性更强以产业投资基金为主，多以两类公司、龙头国企为运作平台，行业和地域限制较少1.国有资本保值增值，追求超额收益；2.优化产业布局中（需遵循国有资产监管规定）中景基基金等市场化募资，LP类型多元资产配置全面，类型多样，根据市场化需求进行调整，无行业地区等限制1.获取超额收益；2.产业背景基金还追求与实业母公司形成战略协同高高资料来源：公开资料、招商银行研究院地方政府类基金进入优化回升阶段伴随相关政策的演进，我国政府类基金总体经历了起步、成长、井喷、调整、优化回升五个阶段（表3），支持范围从创投逐步扩展至产业投资、基础设施建设、公共服务、区域协调发展等领域，参与主体日趋丰富，政策制度逐步规范完善。阶段特征政策背景代表政策阶段特征政策背景代表政策起步2002-2005以高等级城市的试点发展及对创投企业的支持为主；尚未出现母基金模式。试点探索：借鉴以色列和美国经验，开始探索政府引导创业投资模式；但政策细则不明，缺乏实操指导意义。2002年，《中华人民共和国中小企业促进法》，规定国家设立中小企业发展基金，遵循政策性导向和市场化运作原则。成长2005-2014创投领域及省级（主要为沿海发达省市）基金为主，国家级基金和真正意义上的引导基金开始出现。完善细则：“十一五”确定“自主创新”为国家战略，促进了创投基金的发展；中央逐渐对政府类基金的性质宗旨、组织架构、运行原则和方式等进行规划和安排，为地方政府设立创投引导基金提供了较为明确的法律依据。2005年，《创业投资企业管理暂行办法》，首次提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金；2006年，国务院关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》若干配套政策，鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金；2008年，《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》，国办发文明确规定创业投资引导基金的运作原则为“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”；运作方式包括“参股、融资担保、跟进投资或其他方式”。井喷2014-2016覆盖领域日益全面：从创投拓展至产业投资、公共服务、基础设施（如PPP）等领域；地域范围：由省级逐渐延伸至市、区级单位；范围扩大至全国，各地呈井喷设立状态。鼓励倡导：1.财政补贴2.预算法实施，传统政府融资平台功能受限；3.2014年国常会开始政策潮，一方面各类专门性规范出炉，地方政府有章可依，另一方面鼓励各级政府设立多领域基金，产业基金、基金等迎来设立潮；4.大资管时代，银行、险资等募资渠道通畅。2014年，《关于清理规范税收等优惠政策的通知》要求地方政府将财政资金的使用方式由补贴转为股权；2015年，《政府投资基金暂行管理办法》，2016年发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，财政资金采用股权投资这种方式推广到全国，且可投范围进一步扩大；2016年，中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》，提出充分发挥政府资金的引导作用和放大效应，设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金。调整2017-2020受资管新规、政府规范投融资等政策的叠加影响，在资作、审计监管等方面均承压，新设速度快速放缓，存量基金开始调整。与此同时，国资系基金开始发展。规范管理：1.规范政府投资行为与引导基金使用；2.资管新规出台，募资受限。2017年，国务院《关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》，提出采取市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基金等相关投资基金；2019年国务院《政府投资条例》、2020年财政部《关于加强政府投资基金管理提高财政出资收益的通知》，加强对政府投资资金的预算约束，禁止违法违规举债筹措政府投资资金、以及通过政府投资基金变相举债。2021年，国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，继续强调政府投资基金设立、出资的管理，同时加大基金和绩效信息公开力度；优化回升2020下半年至今以政府投资基金、国资系资金为代表LP慎，关注产业发展和项目落地。国家政策继续强调规范发展，同时鼓励政府基金参与到投资行为中来，尤其是早期投资；2022年密集出台政策疏通“募投管退”端问题；多省市修订优化基金管理办法，出台支持实体经济发展的基金政策。2022年，科技部、财政部《企业技术创新能力提升行动方案（2022—2023年）》，鼓励各类天使投资、风险投资基金支持企业创新创业；2022年《政府工作报告》中明确提出“要发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，充分调动民间投资积极性”；2022年11月，进一步优化募退端制度。证监会和国资委《关于支持中央企业发行科技创新公司债券的通知》、证监会和工信部《关于高质量建设区域性股权市场“专精特新”专板的指导意见》、央行等八部门《上海市、南京市、杭州市、合肥市、嘉兴市建设科创金融改革试验区总体方案》。资料来源：公开资料、招商银行研究院当前，地方政府类基金进入优化回升的新阶段把控和管理效能尚待提升、市场化运作机制尚不完善等问题（表4）；2014-2016（1），多热度回升的背后有五大驱动力：（1）财政和国资资本化运作导向，打通政府资金使用-回收循环链，提高收益性和运作效率；（2）变，以股权投资引导社会资本已成为政府投资的重要补充；（3）土地财政向税收财政转变，产业发展的重要性在当下更加凸显；（4）土地招商、税收招商向资本招商、产业链招商转变，各地在招商引资方面展开新的竞争；（5）政策整体偏正面，国际环境变化及疫情等多方因素叠加影响下，需要作为国家队的政府类基金在稳投资、科技创新、区域和产业政策落实上承担更大社会责任。表4：我国各地政府类基金存在的共性问题类型内容原因政策目标落实不到位引导作用不足：杠杆效应较弱；投资阶段、行业和区域的引导作用欠缺；区域分布失衡。募资受限：资管新规影响，银行资金等社会资本出资受限；对社会资本的吸引力不足：投资受限较多、管理模式僵化、国有资本和社会资本的目标存在不一致。前者更追求政策性，后者更追求收益性，对风险较高的初创企业、创新行业、以及可投项目相对较少的欠发达地区缺失兴趣。缺乏统筹：基金重复设立、无序扩张、资金闲置等。多头设立，缺乏合作机制。政府风险把控和管理效能尚待提升对基金的风险管控和统筹监管尚有缺失；部分基金仍存在政府隐性担保、明股实债变相融资增加隐债风险的问题。多头管理，涉及部门较多；绩效评价机制尚不健全。市场化运作机制尚不完善投资效率和绩效较低。部分基金管理能力有待提升；部分机构机制灵活性欠缺，如设立时缺少对容错机制统筹规划，导致后续基金运作和管理考核受限；部分地区基金设立目标与地区资源禀赋和发展状况不符等。资料来源：公开资料、招商银行研究院图1：近年来政府引导基金3新设立情况（亿元）201202012

新设规模 新设数量（右轴

（支）45040035030025020015010050202020210202020212013201420152016201720182019资料来源：投中研究院、招商银行研究院注：2012年数据为截至当年的累计值2013201420152016201720182019分布情况：层级下沉、向中西部扩散LP扩散特征明显。一是由省级、省会城市向区县级、其他地市下沉募通，2022年一季度，全国新设政府引导基金中区县级占比已达50%，较202114pcts2.0二是从沿海发达省市向欠发达地区扩张，其中中部尤为亮眼。布在长三角、珠三角、京津冀等热点区域，包括江苏、浙江、广东、山东、北京等。但从新设规模和计划看，中西部也快速发展，其中中部尤为突出，不仅传统较优的安徽、湖北继续保持强劲势头，江西、河南、湖南等省份也明显加速，各地纷纷提出“百亿”“千亿”基金设立计划。3因信息可得性问题，选取政府引导基金做为政府类基金代表进行数据统计，下同。图2：政府引导基金数量地域分布（截至2020年累计值）资料来源：清科私募通，招商银行研究院表5：TOP20省市政府引导基金数量地区2022Q1数量/位次2020数量/位次位次变化增量/位次地区2022Q1数量/位次2020数量/位次位次变化增量/位次江苏237/1191/1046/1北京67/1188/6-5-21/20浙江182/2154/2028/2河北66/1262/9-34/13山东160/3141/4119/5贵州63/1357/1306/12广东154/4152/3-12/19陕西62/1455/1407/11安徽145/5117/5028/2湖南59/1542/16117/6四川89/678/7111/10山西51/1647/15-14/14江西84/760/11424/4内蒙古43/1739/1704/15湖北79/865/8014/8广西36/1832/1804/16河南75/961/10114/9上海33/1929/2004/17福建72/1057/12215/7重庆33/1930/1903/18资料来源：清科研究中心，招商银行研究院当前地方政府类基金的探索与实践进入优化回升新阶段，各地纷纷致力于解决既往存在的痛点问题。本节重点从政策监管体系、基金运作模式、生态系统建设三方面入手，对各地政府类基金的探索与实践进行梳理。观察近年来各地的基金设立计划，基金管理办法、子基金遴选方案及合作机构申报指南的变化，可以发现我国地方政府对基金的监管导向更趋于市场运作、引导统筹、规范管理的加强与平衡。市场运作：在“设募投管退”各环节推进市场化机制改革市场化运作机制不完善是掣肘政府类基金运作效率的主要因素之一，国内多省市修订优化基金管理办法，在“设募投管退”环节出台更适应市场需求的基金政策，鼓励发挥市场化运作力量：（1）在设立端，利用市场化原则筛选优质GP（文中指基金管理人）。政府类基金多采用委托管理模式，其管理人逐渐市场化GP，同时致力于扶持培育本地管理机构，提升自身的直投管理能力；筛选标准综合化服务能力（如产业资源、金融资源）理能力等；（2）在募资端，通过提高政府出资上限、放宽子基金及管理人注册地限制、拓展市场化募资渠道（如险资、银行及理财子、产业资本、海外资金、科创债/科创票据）等方式来提高募资效率；（3）在投资端，明确投资定位、丰富投资方式、优化返投机制4，以提升基金出资效率效益；（4）在管理端，GP方、LP方果来给予管理人相应激励；（5）在退出端，建立容错机制、延长存续期、积极推进S基金（SecondaryFund）份额评估细则等，助力缓解退出难题。表6：地方政府类基金市场运作层面探索实践及典型案例（本表格有删减，招商银行各部如需报告原文，请以文末方式联系研究院）4地方政府类基金有着地方属性，在参股子基金时一般会设定返投比例，要求子基金在当地的投资额不低于参股出资额的一定倍数。跨层级联动针对基金政策目标落实不到位、引导作用不足、重复设立和无序发展等问题，多地加大顶层设计，推动完善政策引导和支持机制。主要分为两大方面：强化政策引导，精准惠及重点领域。各地纷纷出台基金政策支持实体经济发展，强调企业培育、产业链补足、招商引资和区域协调发展，并通过提高财政和国资出资比例，培养本土管理机构，根据区域发展战略明确投资领域，加大对初创阶段、重点主题（乡村振兴等）、重点行业、重点项目、重点区域的支持，来落地性。比如，过往部分地区设立的基金主要由外域基金管理团队负责，政府在产业尽调及投放决策中的话语权有限，因此，当前多地也在建立培养本土的专业基金管理团队（如各级国有企业等），以提升直投管理能力和更好地发挥政策效应。加强统筹谋划，提升基金合力。一是优化整合存量基金，推出系统的基金群建设规划表、表8）向。探索，通过统筹管理、归集分散资金、聚集投资重心等方式，加强政府资金政二是促进跨层级跨区域基金之间的配合联动包括央地合作、省市区（县）合作、地方与地方互补合作设立和投资碎片化，助推区域经济发展一体化。如央企国投集团、科技部与广东省、湖北省、成都市等地联合设立的百亿级国投科技成果转化基金，北京国重庆两江新区、四川天府新区成立的首支协同创新私募股权投资基金，成渝地表7：2021年以来，多地启动存量基金优化重组地区时间内容重庆2022.10整合资源新建基金，弥补重庆产业投资基金缺失短板。由市财政局牵头组建重庆市产业投资基金，统筹整合各方资金资源，目标规模400亿元，将用于支持重庆市战略性新兴产业培育、重大科技创新和重要产业转型升级。2021.05整合现有母基金平台，提升创投引导能力。将市科创(产业)引导基金、科创(天使)引导基金整合为重庆市科技创新股权投资引导基金，投向初创期科技企业。湖北2022.03国企改革与基金整合联动，省属国企牵头整合设立500亿元母基金。组建长江产业集团，统筹原股权投资引导基金、创投引导基金等，设立长江创投母基金，规模100亿元，主要培育孵化高新技术领域中小企业；在原长江经济带产业基金基础上更名设立长400亿元，主要承担省级战略性重大产业项目招引和龙头企业发展壮大任务。两支母基金引导放大设立5000亿元的各类基金，聚焦六大重点产业领域，助力湖北产业转型升级和经济高质量发展。贵州2022.03从产业维度出发，出台省级基金优化整合方案，同步开展新设和整合计划。新设产业和520016础设施建设类基金3支，其余清查后，视具体情况注入新设基金或继续保留。上海2021.12市区两级创投资源集聚整合。上海科创集团与浦东科创集团联合重组，组建形成新上海1200360金超过160家，参股基金投资项目超过1800家，培育科创板上市企业51家。福建2021.08以母子基金模式整合财政出资基金。《福建省级政府投资基金设立方案》，设立福建省级政府投资基金作为母基金，优化整合6支省财政出资设立的政府投资基金作为子基金，由母基金承接子基金的财政出资权益，整合后用于支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展，支持基础设施和公共服务领域等。浙江2021.07以存量整合及优化政府运作管理制度为亮点。将原省转型升级产业基金、省乡村振兴投资基金、省农产品流通基金等整合组建成省产业基金整合浙江省转型升级产业基金，实现资金统一运作，同时将对外出资划分为政策性项目（含战略类、技术类项目）和效益类项目，并采用“分类投资、分类决策”管理运作思路。河南2021.07整合资源助力战略性新兴产业发展。450亿元，10501500亿元。统筹整合支持创新50100150亿元。资料来源：公开资料，招商银行研究院表8：2022年以来，多地制定基金群建设计划地区级别时间内容广东佛山市级2022.10由佛山市公用事业控股有限公司牵头，按照产业布局更加科学化、投资方向更加本土化的目标，谋划两大基金群（分别服务重大产业项目招商、上市倍增计划），支增量产业基金（四大产业投资基金+四大股权投资基金），基金总规模计划从53.22亿元跃升至500亿元。河南郑州市级2022.09拟设500亿元产业发展母基金，打造2000亿元基金群，按运作模式不同，分为战略投资类基金、科技孵化类基金和产业培育类基金。深圳宝安区级2022.07成立湾区（宝安）产融合作发展基金，联合头部创投机构及产业链关键企业，将主要投向产业类基金、本地化基金、垂直领域基金、天使基金群、股权投资资金池、政策5180亿元，推动基金群总规模达到2000亿元以上。安徽省级2022.06由省级财政出资设立省新兴产业引导基金，在引导基金下设三大基金群16支母基金即主题基金群（围绕新兴产业）、功能基金群（围绕战略性、政策性目标）、天使基金群（投早投小投科技，填补了安徽地区天使基金投资空白），各基金群分别以“母子基金2000亿元的省新兴产业引导基金体系。海南省级2022.03正式设立海南自由贸易港建设投资基金（省级政府投资基金母基金），通过与社会资本合作设立子基金、“一园区一基金”、项目共同投资和投贷联动等方式，不断放大财政资金杠杆效应，力争形成1000亿元以上规模的母子基金群，支持海南省重点产业、重点园区发展和重大项目建设。资料来源：公开资料，招商银行研究院规范管理：加强风险管控及考核督察，数字化进程加快各地持续强化风险管控机制和考核督察，包括基金的债务风险监控、加强托管要求、运作考核和绩效评价体系建设、后督审计等。值得注意的是，伴随政府对基金统筹和规范要求的提高，政府基金管理的数字化进程提档加速，基金管理系统建设和数字化监管的需求明显增加。行内偕作·区域深度|研究院·机构客户部·公司金融总部行内偕作·区域深度|研究院·机构客户部·公司金融总部基金运作的改革变化同样体现出政策性和市场性双重属性，在实践中日渐呈现投资方向战略化、投资策略丰富化、组织模式协同化等趋势。投资方向：政策引导促进阶段向前、行业趋近投资阶段：向微笑曲线两端延伸，提升对早中期支持力度政府政策引导、“专精特新”工程变相降低筛选成本的背景下，各地开始同步加大了对以早、中期为主的创业投资企业的支持科技成果转化基金、成长期基金、创投基金成立，同时在政府出资比例、差异化考核和激励上予以政策倾斜。以政府引导基金为例，据FOFWEEKLY由政府引导基金参投的种子/天使轮次规模占比，从2021年的1.88%提升至2022H12.84%2020H250%2022H165%未来，投资将更多的向微笑曲线两端集中目。行业方向：投向趋近，聚焦战新产业和地区优势产业生物医药和地区优势产业。2019H124%2022H155%当前政府类基金对绿色投资和中国特色ESG投资的关注度持续提升。300100行内偕作·区域深度|研究院·机构客户部·公司金融总部行内偕作·区域深度|研究院·机构客户部·公司金融总部表9：部分省市新设基金投资方向类型发布时间投向南宁市产业高质量发展基金2022.08主要投向的新能源汽车及零配件、铝精深加工、电子信息、新材料、林产品生产加工、食品生产加工等六大千亿产业，以及先进装备制造、生物医药等南宁市重点支持的产业领域，同时也将覆盖新兴产业和乡村振兴、文旅健康等领域。安徽产业引导基金（主题基金群）2022.07新一代信息技术、新能源汽车和智能网联汽车、高端装备制造、新材料、智能家电、人工智能、生命健康、新能源和节能环保、数字创意、绿色食品等十大新兴产业。天津天使母基金2022.06聚焦制造业立市目标和“1+3+4”重点产业，支持海河实验室科技成果转化和大学科技园建设，培育引聚高端创新主体资源，为天津市产业链强链补链提供种子企业，推动经济高质量发展。长沙湘江新区产业支持基金2022.06新一代信息技术、先进制造、新材料、新能源、生命健康和现代服务业等高新技术产业。佛山产业投资基金2022.05智能制造、新能源新材料与环保、生物医药与大健康、半导体与集成电路等领域。武汉产业发展基金2022.05光电子、人工智能等引领武汉未来发展的高端产业，支持构建“965”产业集群。盐城工融汇创新能源股权投资基金2022.05盐城市的新能源、新一代信息技术、清洁能源、高端制造等领域。资料来源：公开资料，招商银行研究院PSD5S升温母基金模式6因其资金撬动能力、风险分散性，以及可借力外部优质管理人来弥补政府投资能力的不足等优势，成为当前地方政府类基金的运作主流。但我们也观察到，近年来，政府类基金的投资策略正日渐丰富。首先，多地纷纷设立专项基金，直投活跃度显著提升。策能力要求较高，基金管理人需兼具投资能力和政策意图贯彻能力。因此，前直投基金的管理机构多为国资国企或者采用国资平台、外部市场化机构双GP模式，这也加快了本地政府平台投资人才锻炼和培养。如河南投资集团通5PSD，即新基金(Primary)、二手份额(Secondary)和直投(DirectInvestment)。P策略如传统母基金投资业务，筛选优质头部机构搭建投资组合；S策略看重的是存量市场基金份额的交易机会，俗称二手份额的投资；D策略包括直投、追踪式、追加型投资。6政府类基金母基金模式运作框架：大部分地方采用有限合伙(LP)结构，通过母基金出资参与股权投资基金（普通合伙人，GP）。母基金一般由基金管理委员会、出资平台和专家评审委员会进行管理，并委托基金管理机构进行子基金的实际投资与运作。过与中金资本合资成立的河南中金汇融私募基金管理有限公司，有效提升了直投、母基金投资等领域的本土化运作能力。其次，随着绩效考核的加强和大量基金到期日7的临近，政府对分红和退出的关注明显提升，部分发达地区陆续开始试水S（Secondary，二手份额）投资策略。首先，越来越多政府类基金将DPI8（DistributedtoPaidinCapital，投入资本分红率）作为对子基金的重要考核指标，如浙江省产业基金公开征集效益类子基金时，明确要求子基金管理人过往所管理的基金已清算的加权平均DPI不低于1.2；其次，近两年私募股权投资二级市场交易日益活跃、机制逐渐完善，为提高政府类基金的流动性及退出效率提供了新的解决方案。多地开始发力S基金或者S策略，20227月上30510S基金、4200最后，传统母基金的投资策略也在优化，由常规的母基金对外投资子基金，逐步向子基金（P）+直投/跟投（D）、子基金+二手份额+直投（PSD）策略转变。针对不同的基金设立目标，多地活化丰富投资方式，开展多样化投资模策略：通过子基金模式综合投资各类标的，提高对优质基金的配置、扶持；通过提高直投比例提升母基金的整体收益水平、和对大项目的支持力度；通过投资二手基金份额或者直接设立S基金来进一步解决政府类基金的流动性及退出压力问题。如郑州市产业基金，针对重大产业项目和龙头企业招引，主要采取直接投针对产业培育类基金主要采取母基金投资策略，通过多种方式选择市场化基金组织模式：战略协同模式崭露头角一是国资国企的协同参与渐成趋势。国资国企在LP募资、GP管理、项目直投及区域产业协同方面发挥更大作用。如著名的合肥模式即是以三大国资平台为纽带，以投促引，通过对京东方、长鑫存储、蔚来的投资，带动了显示屏产业、半导体产业和新能源汽车产业集群的建设和区域产业结构的升级。二是跨区域在项目投资、GP管理方面的联动加强。如四川省、江苏省南通市、浙江省的政府类基金均参与了陕西省政府投资引导基金的募资；深创投7根据中金资本数据统计，目前约4000亿元规模的政府引导基金正进入退出期，约1万亿元规模的引导基金将在未来两年即将进入退出期。8DPI：投入资本分红率，指基金出资人（LP）在基金里的投资，回收/分红了多少。集团参与了安徽省怀宁县的政府引导基金合作设立，重点支持怀宁县“双招双引”、企业创业创新、主导产业发展和乡村振兴。三是政府与第三方联合型基金增多。政府类基金逐渐加强与头部企业（上市公司、龙头企业、链主企业）、高校院所、科研机构的合作，共同设立子基金，围绕产业链供应链的投资布局。如天津市母基金鼓励区域投资平台共同支持高等学校、科研院所、大学科技园、海河实验室、产业技术研究院、科技企业孵化器等机构设立子基金。以近年来较热的政企联合的CVC投资模式为例。这种模式中，政府选择与产业资本合作，以“政府类基金+行业龙头企业+专业投资机构”的模式进行基金运作，不论是对外招商还是本地培育，都会产生较好的产融结合和产业生态圈培育效应。表10：部分省市政企联合CVC模式案例地区案例浙江绍兴绍兴市政府早在2016年就选择与区域龙头合作组建产业引导基金，打造具有战略发展意义的产业园区和产业集群。绍兴市政府与万丰奥特集团组建的万丰越商并购基金、与三花控股集团合作设立三花新能源及智能汽车并购基金，分别为绍兴带来了第一个航空小镇和新能源汽车产业园，有力推动了相关产业集群建设。安徽安徽省近年加大与区域龙头的基金合作安徽省中小企业（专精特新）基金与智能可穿戴设备龙头华米科技等共同设立的华颖智慧物联基金，3210业在合肥设立子公司；2022.09，安徽省铁路发展基金公司、合肥市高质量发展引导基金等5家国资基金推动与光伏龙头阳光电源合作设立碳中和基金，重点投资于新能源产业的成长期项目。广东深圳深圳市政府引导基金与多家CVC合作，包括华大基因、乐视以及深圳威盛上华科技有限公司等。江苏苏州苏州天使母基金与信达生物、雅本化学、科大讯飞等上市公司合作，设立了7支CVC天使基金。资料来源：公开资料，招商银行研究院四是探索“基金+园区+产业”新模式。多地将基金投资与园区建设、产业发展相结合，以基金为资金运作平台，以园区为空间载体，高效聚集政策、资本、项目等资源，一方面为园区企业提供资金和空间保障，助力招商引资全域“一盘棋”，另一方面可改善政府类基金和地方国企的投资分散化碎片化的问题。表11：部分省市“基金+园区”发展案例地区案例无锡锡山2022.11，创新“园区+基金+机构”合作发展模式，锡山6个特色专业园区将分别与6支专业基金、6家专业机构深化战略合作。海南海口2022.07，海南省首支园区基金（海口综合保税区成立的海口综保产业发展投资基金）实质落地。基金由海口市金融控股有限公司作为管理人，采取“母—子基金”方式运作，探索“基金+基地”联动，既可以投资子基金，也可直投项目，重点投向免税品、国际贸易、现代物流、保税加工、先进制造、融资租赁等重点产业；2022.03，海南自由贸易港建设投资基金将发挥引导杠杆作用，与各园区、产业资本和金融资本合作，按市场化方式设立投资基金，“一园区一基金”模式，支持园区产业培育与集聚。湖南长沙2020年起开始试点“一园一区一基金”模式2022.07，湘江国投与岳麓山大科城、岳麓高新区、宁乡市专项定制了“一园一区一基金”。通过“基金+基地”产业培育模式、“专项直投+子基金联动”的运作模式支持园区主特产业发展。下一步，该模式将辐射至各个园区，加快打造工程机械、新材料、电子信息等3个2000亿级产业集群，助力长沙高新区打造5000亿元园区，九华经开区、宁乡经开区、望城经开区打造2000亿元园区；2020年，湘江国投公司与岳麓高新区共同发起设立总规模5亿元湘江智谷产业母基金，试点“一园一区一基金”的运作模式。经过两年时间，已有14个投资项目进入上市流程；18个招商项目已落户园区，完成返投规模超5亿元。江苏苏州2021年，苏州工业园区牵头设立园区科创基金战新领域，采取直投和拨投结合方式，支持园区企业发展，并吸引更多优质项目落地。同时，该基金也吸引了一批投资机构、金融机构将加入园区科技创新“朋友圈”。资料来源：公开资料，招商银行研究院政基联动，进行平台化、生态化建设正成为政府类基金进阶新目标。多地提出要以政府类基金为载体，加大对被投企业、LP、基金的赋能，集聚全要素打造具有较强政策竞争力、生态吸引力、创新孵化力的服务生态，包括企业服务生态、产业链生态、基金群生态等。图3：政府类基金企业服务生态、产业链生态、基金群生态建设资料来源：招商银行研究院企业服务生态，通过政府（政策、空间等）、上下游（产业资本等）、金融、商务、人力、科技、资本运作等资源的导入及对接，构建企业全周期服务生态。通过加强资源配套，不仅能够促进引导目的的实现，同时也会增加企业盈利可能性，从而变相增加政府投资收益。比如北京大兴互联网引导基金配置了包括落地空间、行政审批、政策补贴、资源对接、人才引进等服务，并专门11CVC产业链生态，加大招商图谱研判，着眼重点产业链布局。既重点支持区域内部的航运企业并购重组、船舶交易和拟上市航运企业等，又基金群和产融城结合生态，LPGP和被投子基金。其中的基金小镇即是以政府类基金撬动更多社会资本、创投机构、产业资源汇集的典型案例截至2022年1月，我国包括规划建设中的基金小镇已超80个，广泛覆盖我国21个省级行政区9。经营建议与风险提示（本部分有删减，招商银行各部如需报告原文，请以文末方式联系研究院）参与场景建设，围绕生态圈、产业链、投资链开展深度服务紧跟国家政策导向，抢抓市场机遇结合各地基金发展特征，进行产品设计和业务跟踪风险分析9资料来源：充分发挥“产业+资本”叠加价值，尚贤湖基金PARK打造无锡“金”名片-36氪(36)。附录1关于政府类基金的部分国家政策导向募投管退鼓励银行及理财子、险资、海外资金（QFLP）等长期限资金参与创业投资基金、政府出资产业投资基金。（1.2021.01，中共中央办公厅、国务院办公厅《建设高标准市场体系行动方案》，鼓励银行及银行理财子公司与创投、政府出资产业投资基金合作，研究完善保险机构参与私募股权投资的相关政策；2.QFLP试点，鼓励政府类基金探索