城市规划体系与发展趋势

城市规划体系与发展趋势城市规划原理课程系列第八讲西安建筑科技大学建筑学院

CollegeofArchitecture—Xi’anUniversityofArchitectureandTechnologyUrbanplanningsystemanditsdevelopingtrend我国现行的城市规划体系1我国城市规划编制工作发展过程2内容简介现代城市规划体系的基本特征34现代城市规划的价值观与发展趋势一、我国现行的城市规划体系现行城市规划体系的依据现行城市规划体系的组成现行城市规划体系面临的问题一、我国现行的城市规划体系现行城市规划体系的依据以《城乡规划法（2008）》为主干法的城市规划法律法规体系是我国现行城市规划体系的根本依据。依照《城乡规划法》及其相关法律法规所编制实施的城市规划也被认为是我国的法定城市规划。除《城乡规划法》作为主干法外，涉及城市规划的编制、审批、实施以及专项规划的法律法规还有以下几种类型。

有关城市规划编制审批的法律法规《城市规划编制办法（2006）》《城市总体规划审查工作规则（1999）》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法（2011）》

有关专项规划的法律法规

有关城市规划实施的法律法规

有关城市规划编制资质的法律法规《中华人民共和国文物保护法（1982，2002）》一、我国现行的城市规划体系现行城市规划体系的组成国家层面省域层面城市层面一、我国现行的城市规划体系现行城市规划体系的组成国土部门规划部门发展与改革部门一、我国现行的城市规划体系现行城市规划体系的组成存在问题：发展与改革、国土资源、规划三个部门之间管理存在重叠，但权力大小悬殊较大二、我国城市规划编制工作发展过程中国古代的城市规划初创徘徊期：改革开放前的中国城市规划恢复重建期：摆脱计划经济约束的过程摸索学习期：走向市场经济，在实践中发展加速推进期：市场化资本和土地制度改革的推动反思求变期：适应协调多变形势和多元发展更新转型期：向和谐社会、多维决策和科学发展迈进初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）

中国古代城市规划的两种典型思想

封建礼制思想

以管子为代表的变革思想我国奴隶制社会发展的重要时代，形成了完整的社会等级制度和宗教法礼关系，对城市形制也有相应的严格规定。《周礼·考工记》记载”匠人营国，方九里，旁三门，国中九经九纬，经涂九轨，左祖右社，前朝后市，市朝一夫”。周代是我国古代城市规划理念最早形成的时代。二、我国城市规划编制工作的发展过程《管子》仲马篇：“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上，高毋近旱而水用足，下毋近水而沟防省，因天材，就地利，故城廓不必中规矩，道路不必中准绳”。

宋朝商品经济体制下的城市开放空间形态初创徘徊期（1949-1978）中国古代的城市规划思想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市规划编制工作的发展过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）改革开放前的中国城市规划

国民经济恢复时期(1949—1952年)

第一个五年计划时期(1953—1957年)1949年2月毛泽东就指出：“从现在起，开始了城市到乡村并由城市领导乡村的时期，党的工作重心由乡村移到了城市”，“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市（中共七届二中全会）。”

1956年，国家建委颁发《城市规划编制暂行办法》，是新中国第一部重要的城市规划立法。该《办法》分7章44条，包括城市规划基础资料、规划设计阶段、总体规划和详细规划等方面的内容以及设计文件及协议的编订办法。

主要影响在短短的几年内建立了机构，制定了政策、规章、条例、制度和定额指标，组织了规划编制和审批，创建了中国的城市规划体制。可以说，这是中国城市规划的第一个春天。初创徘徘徊期期（1949-1978）中国古古代的的城市市规划划思想想恢复重重建期期（1978-1986）二、、我我国国城城市市规规划划编编制制工工作作的的发发展展过过程程探索索学学习习期期（1986-1992）加速速推推进进期期（1992-1996）调整整壮壮大大期期（1996-2000）更新新转转型型期期（2004-？）反思求变期（2000-2004）改革开放前的的中国城市规规划大跃进极其调调整期(1958——1965年)1958年后，许多城城市在“大跃进”期间利用包括括修订城市规规划在内的多多种手段，盲盲目追求扩大大工业建设和和城市规模，，导致了城市市数量和人口口骤增、土地地资源浪费、、服务设施短短缺乃至环境境恶化。在1960年11月召开的第九九次全国计划划会议上，政政府部门却草草率地宣布了了“三年不搞城市市规划”。1964年“设计革命（古古牧）”在左的思想指指导下开展，，使城市规划划走向另一极极端（节俭、、压规模、降降标准）。随后提出的“三线”建设方针，要要沿海一些重重要企业往内内地搬，各省省、市也各自自搞“小三线”。林彪又提出出把“靠山、分散、、进洞”不建城市的思思想，作为经济建建设的惟一依依据。文化大革命时时期（1966—1976年）“文化大革命”一开始，国家家主管城市规规划和建设的的工作机构即即停止了工作作，由于城市市建设处于无无人管理的状状态，到处呈呈现了乱拆乱乱建、乱挤乱乱占的局面。。特别是在破破“四旧”的运动中，园园林、文物遭遭到大规模破破坏，私人住住房被挤占。。初创徘徊期（（1949-1978）中国古代的城城市规划思想想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市市规划编制工工作的发展过过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）摆脱计划经济济束缚的过程程经济体制、财财政体制、价价值取向、城城市发展的变变化城市规划的任任务1979年3月，国国务院院成立立城市市建设设总局局1980年代开开始酝酝酿起起草《中华人人民共共和国国城市市规划划法》1984年国务务院颁颁发了了《城市规规划条条例》，标志志着我我国的的城市市规划划步入入法制制管理理的轨轨道。。为了避避免大大城市市人口口短期期过度度增长长所带带来的的各种种负面面影响响，中中央政政府制制定了了“控制大大城市市规模模，合合理发发展中中等城城市，，积极极发展展小城城市”的方针针。这一时时期的的城市市规划划虽然然尚未未摆脱脱作为为“国民经经济发发展计计划的的继续续和具具体化化”的认识识，但但已经经开始始从计计划经经济时时期的的被动动和封封闭逐逐渐转转向适适应商商品经经济的的主动动和开开放。。与城市市规划划有关关的标标志性性事件件二、我我国城城市规规划编编制工工作的的发展展过程程初创徘徘徊期期（1949-1978）中国古古代的的城市市规划划思想想恢复重重建期期（1978-1986）二、我我国城城市规规划编编制工工作的的发展展过程程探索学学习期期（1986-1992）加速推推进期期（1992-1996）调整壮壮大期期（1996-2000）更新转转型期期（2004-？）反思求变变期（2000-2004）走向市场场经济，，在探索索中发展展价格“双轨制制”的建立，，拉开了了市场化化改革的的序幕城市规划划的任务务1990年，《城市规划划法》的颁布实实施，使使城市规规划的编编制、实实施和管管理在法法律上得得到了保保障和加加强。1991年建设部部在《城市规划划编制办办法》中，列入入了控制制性详细细规划的的内容并并明确了了编制要要求。规划内容容从重视物质质空间形形态进一步拓拓展到将其与经经济和社社会发展展因素综综合考虑虑。不过从从总体上上看，恢恢复重建建期和摸摸索学习习期的城城市规划划仍存在在着一些些共同问问题，例例如认识识上仍留留有较浓浓厚的“自上上而而下下”的计计划划痕痕迹迹，，规规划划方方法法也也较较为为陈陈旧旧和和单单一一；；缺缺少少区区域域规规划划、、远远景景规规划划和和实实施施规规划划等等。。土地地有有偿偿使使用用，，特特区区和和开开发发区区的的成成立立，，温州州模模式式、、苏苏南南模模式式、、珠珠三三角角模模式式等区区域域经经济济发发展展模模式式与城城市市规规划划有有关关的的标标志志性性事事件件二、、我我国国城城市市规规划划编编制制工工作作的的发发展展过过程程初创创徘徘徊徊期期（（1949-1978）中国国古古代代的的城城市市规规划划思思想想恢复复重重建建期期（1978-1986）二、、我我国国城城市市规规划划编编制制工工作作的的发发展展过过程程探索索学学习习期期（1986-1992）加速推推进期期（1992-1996）调整壮壮大期期（1996-2000）更新新转转型型期期（2004-？））反思思求求变变期期（2000-2004）市场场化化资资本本和和土土地地制制度度改改革革的的推推动动规划划的的任任务务1992年至至1993年间间，，由由于于全全国国经经济济建建设设的的过过热热现现象象，，出出现现了了“房房地地产产热热””和“开开发发区区热热””，带带来来了了某某些些城城市市发发展展宏宏观观失失控控的的现现象象。。1996年5月，，《国务务院院关关于于加加强强城城市市规规划划工工作作的的通通知知》发布布。。《通知知》明确确规规定定要要“切实实发发挥挥城城市市规规划划对对城城市市土土地地及及空空间间资资源源的的调调控控作作用用，，促促进进城城市市经经济济和和社社会会协协调调发发展展”。中央央为为了了扭扭转转基基建建失失控控的的局局面面，，于于1993年至至1995年度度利利用用货货币币紧紧缩缩政政策策实实施施了了第第四四次次宏宏观观调调控控。。此段段时时期期内内的的城城市市规规划划被被定定位位为为一一切切配配合合政政府府工工作作，，为推推动动“经济济发发展展”服务务。。在在这这一一时时期期，，尤尤其其是是沿沿海海开开放放地地区区，，形形成成了了““规规划划权权力力分分散散、、用用地地四四处处开开花花””的的局局面面。。城城市市规规划划被被当当作作实实现现经经济济和和财财政政增增长长目目标标的的重重要要工工具具而而受受到到了了城城市市和和地地方方政政府府（（包包括括乡乡镇镇政政府府））的的重重视视，，进进入入了了一一个个兴兴旺旺红红火火的的时时代代。。可可以以说说，，城市规划进入入第二个春天天。二、我国城市市规划编制工工作的发展过过程初创徘徊期（（1949-1978）中国古代的城城市规划思想想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市市规划编制工工作的发展过过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）宏观调控和建建设引导控制制作用的显现现规划的任务紧缩政策在20世纪90年代后期又转转为“积极的财政政政策和稳健的的货币政策”，通过城市扩张张和土地占用用带来的税收收则基本上可可以由地方享享有。许多地地方政府不得得不通过出让让土地、兴建建开发区和刺刺激房地产市市场来增加财财政收入，这这为日后城市市政府大打“城市经营”的旗号埋下了了伏笔。1996年5月，国务院《关于加强城市市规划工作的的通知》提出“城市规划是指指导城市合理理发展，建设设和管理城市市的重要依据据和手段”，要求“各级人民政府府要切实发挥挥城市规划对对城市土地及及空间资源的的调控作用”。1998年10月，党的十五五届三中全会会通过的《中共中央关于于农业和农村村工作若干重重大问题的决决定》，希望进一步步通过小城镇镇发展吸收大大量农村劳动动力和解放农农村生产力，，提出“发展小城镇，，是带动农村村经济和社会会发展的一个个大战略”。新技术的出现现，计算机技技术（软件））的普及应用用和推广，加加上相关学科科和规划学科科的交叉和应应用，城市规规划的研究视视角更加多元元（政治、社社会、经济、、文化等），，研究方法也也更加复杂（（区域、战略略、遥感、GIS等）。二、我国城市市规划编制工工作的发展过过程初创徘徊期（（1949-1978）中国古代的城城市规划思想想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市市规划编制工工作的发展过过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）适应协调多变变形势和多元元发展规划的任务——大量非法定规规划的出现2001年，中国正式式成为WTO成员国。在扩扩大对外开放放的同时，城城市间吸引投投资的竞争也也在不断加剧剧。而政府则则需要进一步步利用法律和和公共政策来来制定“游戏规则”。法定规划在实实践中面临着着挑战（与经经济全球化和和区域经济一一体化的不适适应性）。这一时期的城城市规划在法法定规划和非非法定规划两两方面都尝试试和探索了新新的内容和方方法。可谓是是城市规划的第第三个春天。。法定规划：总总规、控规、、修规、城镇镇体系规划等等。城市规划划尤其是作为为法定规划的的城市总体规规划和控制性性详细规划越越来越被视为为一项重要的的政府职能，，其公共政策策属性不断得得到加强。非法定规划：：战略规划、、概念规划、、策划、城市市空间发展战战略研究，均均以“经营城城市”理念为为目标。二、我国城市市规划编制工工作的发展过过程初创徘徊期（（1949-1978）中国古代的城城市规划思想想恢复重建期（1978-1986）二、我国城市市规划编制工工作的发展过过程探索学习期（1986-1992）加速推进期（1992-1996）调整壮大期（1996-2000）更新转型期（2004-？）反思求变期（2000-2004）向和谐社会、、多维决策和和科学发展迈迈进2006年修订生效的的《城市规划编制制办法》强调“城市规划是政政府调控城市市空间资源、、指导城乡发发展与建设、、维护社会公平、保障公共安安全和公共利利益的重要政政策之一”，从而为城市市规划的公共共政策属性定定了基调。城市规划以及及相关研究开开始更为关注注社区构建、社区服务、、社区治理、、社会平等、、社会公正以以及公众参与与等内容。在在规划中尽量量避免带来““大拆大建””式的开发而而破坏社区纽纽带和社区归归属感；在空空间布局和设设施配套上体体现更多对老老年人、残疾疾人、妇女儿儿童、贫困人人口和流动人人口等弱势群群体的关怀以以及居民就业业、生活和出出行等的实际际需要。2008年《城乡规划法》的实施取代了了1990年版《城市规划法》，反映了“科学发展观观”和“城乡统筹””的新理念对规规划的指导。。《城乡规划法》、《历史文化名城城和历史文化化名镇名村保保护条例》、《风景名胜区条条例》和《村庄和集镇规规划建设管理理条例》在内的城乡规规划“一法三三条例”的基基本法律框架架初步建立。。从技术上对国国家层面宏观观政策的落实实初创徘徊期期（1949-1978）中国古代的的城市规划划思想恢复重建期期（1978-1986）探索学习期期（1986-1992）加速推进期期（1992-1996）调整壮大期期（1996-2000）反思求变期期（2000-2004）小结：城市市规划的三三个春天第一个春天天：落实国国家层面的的计划项目目（重工业业）更新转型期期（2004-？）二、我国城城市规划编编制工作的的发展过程程第二个春天天：配合地地方政府对对土地资本本的市场运运作第三个春天天：通过非非法定规划划对经济一一体化背景景下的城市市定位进行行重新审视视思考：城市市规划的第第四个春天天何日到来来？三、现代城城市规划体体系的基本本特征城市规划作作为一项政政府职能城市规划体体系构成城市规划法法规体系城市规划行行政体系城市规划运运作体系三、现代城城市规划体体系的基本本特征城市规划作作为一项政政府职能现代城市规规划作为一一项政府管理职职能，是以城市建成环环境为对象、以以土地使用为核心的公公共干预。。目的是要要：克服城市建建成环境开开发中市场场机制存在在的缺陷；；确保城市建建成环境能能够满足经经济和社会会发展的空空间需求；；同时保障社社会各方的的合法权益益。三、现代城城市规划体体系的基本本特征城市规划划体系构构成其中，规规划法规规是现代代城市规规划体系系的核心心，为规规划行政政、规划划技术和和规划运运作提供供法定依依据和法法定程序序。规划法规规系统规划行政政系统规划运作作系统规划技术术系统三、现代代城市规规划体系系的基本本特征城市规划划法规系系统规划法规规系统是是规划行行政体系系、规划划技术系系统和规规划运作作系统的的法律固固化总和和。法规规系统又又构成了了整个规规划体制制的基础础，为规规划行政政、规划划编制和和开发控控制方面面提供了了法定依依据和法法定程序序。行政法的的渊源：：宪法——法律——行政法规规和规章章——地方性法法规和规规章主干法确确定城市市规划工工作的基基本架构构，如国国家的《城乡规划划法》和地方的的《城市规划划条例》；主干法法的实施施需要制制定相应应的从属属法规，，如《XX市城市规规划管理理技术规规定》。主干法及及其从属属法规专项法专项法是是针对城城市规划划中特定定议题的的立法，，如《西安市历历史文化化名城保保护条例例》。相关法城市建成成环境的的建设和和管理包包含多个个方面和和涉及多多个行政政部门，，城市规规划只是是其中的的一部分分。三、现代代城市规规划体系系的基本本特征城市规划划法规系系统城市规划划行政系系统三、现代代城市规规划体系系的基本本特征集权制度度（中央央集权））上级政府府对于下下级政府府城市规规划行政政主管部部门的规规划编制制和规划划管理拥拥有较大大的干预预权（如如英国和和法国））。分权制度度（地方方自治））地方政府府对于规规划编制制和规划划管理拥拥有充分分的自治治权（如如美国）），联邦邦政府并并不具有有法定的的规划职职能。规划行政政系统是是指从国国家中央央政府到到地方城城镇政府府规划管管理部门门的机构构设置，，以及各各个层面面上机构构权责的的界定。。城市规划划技术系系统三、现代代城市规规划体系系的基本本特征规划技术术系统指指各个层层面的规规划应完完成的目目标、任任务和作作用，以以及完成成这些任任务所必必需的内内容和方方法，也也包括各各层面上上规划编编制的技技术规范范。规划编制（1）战略性性规划如城市总总体规划划，制定定城市发发展的中中长期战战略目标标，以及及土地利利用、交交通管理理、环境境保护和和基础设设施等方方面的发发展原则则和空间间策略，，为实施施性规划划提供指指导框架架，但不不足以成成为规划划管理的的直接依依据。（2）实施性性规划（（法定规规划）如控制性性详细规规划，作作为开发发控制（（规划管管理）的的法定依依据，对对于开发发行为具具有法定定约束力力，又称称为法定定规划，，必须遵遵循法定定的编制制内容和和编制程程序。城市规划划技术系系统三、现代代城市规规划体系系的基本本特征规划管理理通则式规规划管理理：主要特征征是开发发控制规规划的各各项规定定比较具具体，作作为规划划管理的的唯一依依据，规规划人员员在审理理开发申申请个案案时，几几乎不享享有自由由量裁权权。具有有确定性性和客观观性的优优点，但但在灵活活性和适适应性方方面较为为欠缺，，如美国国的区划划制度。。个案式规规划管理理：主要特征征是开发发控制规规划的各各项规定定比较原原则，规规划人员员在审理理开发申申请个案案时享有有较大的的自由量量裁权。。具有灵灵活性和和适应性性的优点点，但在在确定性性和客观观性方面面较为欠欠缺，