西部民族地区的灾害问题与综合治理-文档

西部民族地区的灾害问题与综合治理灾害问题是制约西部民族地区发展，并导致其难以摆脱贫困落后面貌的重要原因，而现行减灾模式亦不利于西部民族地区的灾害治理。因此，亟需高度重视西部民族地区的防灾减灾工作，树立发展与减灾同步、减灾与脱贫相结合的新理念，在兼顾西部民族地区特殊性的前提下，通过科学规划国土资源开发布局、推进针对灾害问题的综合治理等措施，切实减轻灾害因素对西部民族地区发展的负面影响，最终促使西部民族地区走上健康、持续的发展之路。灾害问题综合治理作者许飞琼，女，中央财经大学保险学院副教授。地址：北京市，邮编 100081。自古以来，中国就是多灾之国，各种灾害，尤其是水灾、旱灾、地震等自然灾害一直是威胁国计民生的重大负面因素。近数十年间，尽管国家重视防灾减灾工作，并在大江大河治理与抢险救灾等方面取得了巨大成就，但我国的灾害问题仍然处于不断恶化之中。据统计，在“十一五”期间，我国仅自然灾害就造成 22亿人次受灾，10.3万人因灾死亡、失踪，直接经济损失达 2.4万亿元。水利部副部长鄂竞平曾通报，20世纪90年代以来，全国年均洪涝灾害损失约占同期全国 GDP勺1.8%,而在严重干旱年（以2000年为例）的旱灾直接经济损失占 GD用勺2.5%,一般干早年（20世纪90年代平均）的旱灾直接经济损失占 GDP勺1.1%c以农作物灾害为例，20世纪70年代年均受灾面积是 4112.4万公顷，成灾面积占受灾面积的32，19%；进入本世纪头十年，年均受灾面积上升到 4444.8万公顷，成灾面积占受灾面积之比高达53.85%，灾情日趋严重的趋势非常明显。存这样的大背景下，少数民族聚居的西部地区因地质构造特殊，地理地形差异大，自然条件相对恶劣，各种灾害更是频发，灾害成为西部民族地区仍然处于落后与贫困状态的一个深刻原因。因此，研究西部民族地区的灾害问题并对其进行综合治理，客观上关系到少数民族人口的治贫脱贫，关系到民族团结与社会安定以及西部民族地区的长远发展。本文以西部民族地区为考察对象，揭示西部民族地区的灾害问题及其深刻影响，在剖析现行减灾模式的条件下，提出强化西部民族地区灾害综合治理的政策建议。一、西部民族地区的灾情分析西部民族地区（包括广西、贵州、云南、四川、西藏、新疆、青海、宁夏、甘肃、陕西、内蒙古、重庆等 12个省、自治区、直辖市）是我国少数民族的主要聚居区，土地面积达 600余万平方公里，约占西部国土面积的 90%。分布有 5个自治区、27个自治州（盟）和83个自治县（旗），跨居南北 30多个纬度，形成了特有的复杂气候条件，加之地理与地质结构复杂，使西部民族地区成为自然灾害群生群发的地区。（一）自然条件相对恶劣，容易形成各种灾害少数民族聚居相对集中的西北地区，以高原、山地、沙漠、戈壁为主，干旱与水资源短缺是基本的环境特征，其河流亦多为季节性河流，除陕西省降雨量较多外，其他省区的降雨量都在400毫米以下，属于干旱、半干旱地区。特别是兰州、包头以西的广大地区，除伊犁河谷外，年降雨量多在 200毫米以下，属严重干旱地区。 在全球气候变暖的大背景下， 西北地区的气候十旱化还在增强， 南疆地区的沙尘暴持续不断， 内蒙古草原的荒漠化更是成了当今风沙天气、沙尘暴的主要发源地。同时，北疆地区的大雪与冰川融化还会生成水患。在少数民族聚居相对集中的西南地区面积约占全国总面积的12%，位于我国三大灾害带中的沿江灾害带与山前灾害带的交汇部位，是典型易灾的喀斯特岩溶地区，其碳酸盐岩出露地区的面积达91—130万平方公里。该地区山高沟深，耕地极少，土质极差，地质灾害严重，地方病与传染病流行。加之该地区的多山地貌和江河众多，极易形成洪涝灾害，近年来在降雨量充沛、水资源集中的同时，又连年发生大面积干旱。与此同时，由于中国大陆构造变形的主要动力来自印度板块对青藏高原的推挤，全国的地震分布具有明显的西强东弱特征，新疆天山南北、青藏高原、川滇地区、内蒙河套盆地、宁夏银川盆地和六盘山区等都是强震集中发生区。可见，西部民族地区的自然条件是相对恶劣的，这种与人居条件不相宜的自然环境，容易生成各种自然灾害。因此，西部民族地区的防灾减灾任务较之其他地区更加繁重。（二）灾种多样，灾害频发，灾情严重从历史统计与近年来的灾情公布情况来看，西部民族地区的灾害种类除海洋灾害外，几乎涵盖了世界上所有的自然灾害。以地震为例，有历史记载以来，以东经107度为界，西部共发生 7级以上地震91次，东部只发生过 27次。汶川大地震使北川羌族自治县遭到毁灭性的打击；青海玉树地震同样使大批藏族同胞失去了赖以生存的家园。旱灾、水灾是西部民族地区最主要的灾种。北部干旱区几乎年年干旱，有些年份是一年多旱，近年来在西南地区也频繁发生旱灾；水灾主要发生在西南半湿润地区，在云南、贵州、广西、四川等省区无年不灾，这一灾种在新疆北部、甘肃等地区也不时发生。雪灾是西部民族地区又一主要灾种，它是由于大量的降雪与积雪对牧业生产及人们日常牛活造成危害和损失的一种气象灾害。我国的草地面积约占世界草地面积的 13%，占国土面积的40%，其中牧区草地主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海和甘肃等地，这些省区每年为国家创造约 20%的畜牧业产值。而一旦发生雪灾，不仅影响冬季放牧，而且严重威胁着因前期十旱累积而特别脆弱的冬季畜牧业生产，从而制约我国畜牧业的可持续发展。此外，西部民族地区还有风灾、沙尘暴、冷冻害、冰雹、滑坡、泥石流等各种灾害。以哈萨克族集中聚居（占当地总人口的51.76%）的新疆阿勒泰地区为例，据笔者调研， 2012年就先后遭受雪灾、低温冷害、旱灾、雹灾、洪涝、地震、病虫害等自然灾害46次，受灾人口占总人口的 21%以上。西部民族地区还是我国荒漠化和沙化最严重的地区，新疆、内蒙古、西藏等地区的荒漠化面积占全国沙化面积的 80%。日益严重的荒漠化导致了沙尘暴频繁发生，它又进一步加剧了西部民族地区生态环境的恶化，进而成为制约当地发展的重大因素。西部民族地区还是水土流失最严重的地区，据统计，西部地区的水土流失面积达 297万平方公里，占全国的 83%。可见，西部民族地区是多灾之国中的多灾地区。（三）农牧区生产具有脆弱性在灾害学研究中，脆弱性通常指在一定的政治、经济、文化背景下，孕灾环境区域内特定受灾体对自然灾害表现出的易于受到伤害与损失的性质，是区域自然孕灾环境与各种人类活动相互作用的产物。一般而言，西部民族地区的社会经济发展相对滞后，农牧业生产占有重要地位，农牧民亦构成了少数民族人口的主体，其共性是受气候及自然环境变化的影响巨大，从而在生产与生活中表现出较其他地区及群体更为显著的脆弱性。一方面，西部民族地区的农牧业迄今仍然是传统型农牧业，新疆、西藏、内蒙古等还有部分牧民处于游牧、半游牧状态，基本上“靠天”吃饭，一旦遭灾必定造成农牧业损失。在北疆地区、藏北地区及内蒙古，雪灾是导致牧业生产损失和影响牧民生活的重要因素，一旦遭遇大雪灾，牧民往往要遭受损失。因为草料供给通常只能按照正常年景的需要储备， 而如果未发生大雪灾，过量储备草料同样会形成重大损失。正是这种农牧业生产的脆弱性，使农牧区群众在灾害面前往往很被动。另一方面，西部民族地区居民的收入水平与生活水平虽然有了较大提升，但很难主动采取防御或抗御自然灾害的措施， 特别是游牧、半游牧状态下的牧民更不具备抵御各种自然灾害的能力。而这些地区的旱灾、水灾、雪灾、风灾、雹灾、沙尘暴等自然灾害频繁，生态环境十分脆弱。加之人口增长、不合理的耕作方式、毁林毁草开荒等不合理开发，原本脆弱的生态进一步遭受破坏；水土流失日益严重，有的地方连最基本的生存条件都难以保障，形成人口、资源、环境的尖锐矛盾，陷入资源破坏、环境退化、贫困加深的恶性循环中。如新疆的塔里木河、甘肃的石羊河等就是生态脆弱河流，对人类活动干扰十分敏感，遭受破坏恢复难度极大。西部民族地区同时还是地方病高发区， 地方病和传染病流行，更加剧了这些地区的生产与生活脆弱性。 在这样的条件下，一些在其他地区可能不会致灾的自然现象， 在西部民族地区却可能造成极大的损失，而要想依靠群众自己的力量来抵御各种灾害的袭击显然是十分困难的。（四）抵御自然灾害的能力薄弱在严重的自然灾害面前，西部民族地区如果不能减轻灾害及其损害后果，便不可能彻底根治贫困落后局面，并走上正常、健康、持续发展道路。防灾减灾需要相应的财力投入与人力投入，而西部民族地区发展相对落后、财力薄弱，也缺乏相应的防灾减灾人力与技术投入。以财力为例，尽管中央财政对西部民族地区的财政补助数据未公布，但从这些地区的财政收支预、决算数据来看，可以发现，西部民族地区的地方财力是十分有限的。如西藏的公共支出 90%以上靠中央财政补助，新疆的公共支出 60%以上靠中央财政补助。2011年中央财政对广西、内蒙古的补助规模均超过1500亿元。宁夏 2010年全区公共财政支出557.5亿，而公共财政收入只有153.6亿，这一年中央转移支付给了宁夏300多亿。在人力方面，不仅居民居住分散，难以形成防灾减灾的合力，更重要的是无法吸引专业的防灾减灾人才，呈现的是灾情日趋严重，而防灾减灾专业队伍建设却异常滞后。财力与人力方面的双重制约，直接影n向着西部民族地区的防灾减灾效果。（五）灾害问题具有典型的灾害一贫困链条效应在东部地区，尽管各种灾害也常常发生，但因灾致贫的现象基本上得到了根治，因为发达地区灾后的自我修复能力很强，补偿机制也较健全。而在西部民族地区，灾害贫困的链条关系依然紧密，多数民族聚居地区是灾贫交加，灾害频发导致贫困加深，而贫困又制约着防灾减灾能力的提升。即使是在平灾之年摆脱了贫困，灾年重返贫困的现象也时有发生，成为不少集中连片地区致贫的最主要、最直接原因。如青海藏区由于自然灾害频发，因灾返贫率就高达 25%，远远高于全国平均水平。根据国家民委对民族地区农村贫困的监测结果，2007年末，民族地区农村绝对贫困人口为773.6万人，占当年全国绝对贫困人口的 52.3%；低收入人口占全国低收入人口的 52.1%；绝对贫困发生率为 6.4%，比全国高出4.8个百分点。民族地区的贫困人口占农村人口的比重比全国平均水平高出14个百分点。因此，如果不切断灾害一贫困之间的链条，西部民族地区就无法真正摆脱贫困与落后。二、现行减灾模式不利于西部民族地区的防灾减灾西部民族地区的灾害问题长期以来得不到有效治理，除了自然规律和自身抵御灾害能力薄弱外，还与国家现行的减灾模式密切相关。毫无疑问，要减轻西部民族地区的灾害危害，必须尊重自然规律，并提升西部民族地区的防灾减灾能力，但如果不重视国家现行减灾模式的缺陷并加以改进，这一目标仍会长期落空。我国现行的防灾减灾模式，是20世纪50年代形成的，它具有中央政府主导、部门分割、重救轻防、资源配置失衡等典型特征。从国家层面出发，防灾减灾T作在近十年间确实得到了重视，但现行的防灾减灾模式并不利于西部民族地区的减灾。（一）重发达地区轻落后地区的防灾减灾取向，使西部民族地区成了国家防灾减灾体系中的短板与薄弱环节在国家的防灾减灾政策体系与资源配置中，由于发达地区人口稠密、物质财富集中，一旦发牛灾害所造成的直接损害后果也会较为严重，因而会受到高度重视。而西部民族地区由于地广人稀、城镇化率低，在实践中不可能得到与东部地区同等程度的重视。总体而论，国家关注东部、中部地区的灾害问题要高于西部地区，各种防灾减灾投入也是东部、中部地区要多于西部地区。例如，我国的防灾减灾主要是各种灾害监测、预报与各种防洪、抗旱、抗震工程建设，东、中部地区的灾害监测网络化建设是健全的，绝大多数城镇对灾害是设防的，而西部地区则明显不足。在水利建设方面，国家一直将注意力放在大江大河的治理上，但又主要集中在这些江河的中下游地区，对于其西部源头则关注不够，投入也就严重偏少。再如，在水资源开发利用方面，全国的平均水平在 20%以上，东部地区部分流域高达 80%以上，而西南地区的水资源异常丰富，但由于投入不足，水资源的开发利用率仅11.2%，工程性缺水问题非常严重，这是导致西南地区连年干旱的重要原因。尽管在国家财力薄弱的条件下，采取这样的取向有其合理性，但在国家财力持续超速增长之后，再长期如此就更加难以扭转东、 西部发展失衡和西部民族地区与发达地区差距日益扩大的格局。因此， 在西部民族地区财力薄弱与群众抵御灾害能力严重不足的条件下，特别需要国家层面更多关注西部民族地区的防灾减灾，这在现阶段显得至关重要。（二）部门分割、重救轻防的现行防灾减灾体制。使西部民族地区的灾害问题难以得到有效的治理一方面，我国现行的灾害管理体制基本上是按照灾害种类分类管理的，在实践中表现出条条分割与块块分割，往往形成重部门单一行为、轻部门协同与社会联动的现象，直接影响着防灾减灾的效力。根据现行体制，政府系统的涉灾部门就多达 30多个，地震、水旱灾害、病虫害、水土流失、海洋灾害、台风、火灾、爆炸、交通事故、传染病等分别由地震、水利、国土、农业、海洋、公安、安监、卫生等部门主管。不仅如此，还存在着“条外有条”、“块外有块”及特殊的“条块关系”，如党、政、军在重大灾害面前的一体化指挥问题，跨区域的灾害治理问题，以及上级垂直领导的行政机关、企事业单位与当地政府管理的脱节，都是现行体制未能有效解决的问题。这种体制虽然有一定的便利，但因缺乏综合管理机制和部门之问的有效协调机制，带来的是灾种分割、城乡分割及管理分割，并具体表现为政策分割、资源分割，其后果便是灾害管理中的缺漏与交叉并存，进而直接影响着防灾减灾资源的合理配置，有时甚至相互之间产生抵消作用。在西部民族地区，除直接涉灾部门的管理分割外，国家的扶贫政策与减灾政策并无直接关联，扶贫投人不考虑减灾效果，而防灾减灾又未被当作有效的扶贫，这对于切断西部民族地区灾害一贫困之间链条的迫切要求显然极为不利。例如，在西南民族地区、新疆阿勒泰地区等，国家投入的扶贫款主要用于上工业项目，没有专门的防灾减灾支出，而一些丁业项目上马后，虽然能够在短期内带来部分经济增长的效应，却进一步导致了灾情的恶化，并未带来长远的缓贫或减贫效果。再如，在灾害监测与灾情信息方面，亦存在着部门之间相互封锁、信息发布不畅等现象，它直接影响着防灾减灾的推进，这种状态在西部民族地区表现更为突出。另一方面，长期以来，我国在应对灾害问题时形成了重救轻防的传统。在防灾方面往往投入不足，而一旦发生灾害，特别是巨型灾害，救灾与灾后重建却又不计成本，其带来的直接效应就是对灾害问题忽视事先防范。地方政府与公众防灾意识淡薄，如西部民族地区的城镇大多不设防，乡村更是普遍不设防。甚至在一些西部民族地区遭灾后的重建中，亦不乏忽视防灾的例子，有的灾区高标准重建后又在时隔不久后的自然灾害中毁掉。如2008年汶川大地震后，国家投入了巨额的重建费用，但在陇南与川北地区因忽略灾后重建的防灾措施，致使一些已经重建好的公路设施在2009年的洪灾中再次被冲毁，巨额重建投入化为乌有，这些地区的灾后生产与居民生活亦受长期影响。由于国家现行的防灾减灾模式直接延伸到西部民族地区，其缺陷在西部民族地区又被放大了，它导致的结果必然是西部民族地区的灾害问题长期难以得到有效的治理。（三）公共资源配置失衡，使西部民族地区畸高的减灾救灾成本往往得不到有效顾及从总量而言，我国的防灾减灾投入不足，投入结构亦不良。近30年来国家在防灾减灾方面的投入不仅未随着国民经济的高速增长而增长，许多地方基础设施防灾标准偏低或已年久失修，在一些领域甚至出现严重的负投入现象。如农田水利基本建设在许多地区全靠吃计划经济时代兴修的水利设施的“老本”，西部民族地区水利建设的荒废是水旱灾害恶化的重要原因。在国家总量有限的投入中，西部民族地区分得的份额更是偏少。例如，在地质灾害治理方面，西南地区是多发区、重灾区，这一地区在20032007年问因地质灾害导致的直接经济损失占全国的比重平均为 36.7%，而防治地质灾害的投入却只占全国的 18.5%。在水土保持方面，全国有646个水土流失严重县，但国家投入长期偏低，最高的2009年投入为29.94亿元，不到当年GDP勺万分之一，只有200多个水土流失严重县开展了重点治理，绝大多数水土流失严重县无钱治理。这对于主要受害于水土流失及其衍生灾害的西南民族地区的自治县而言，无疑是对有效减灾的极大制约。与此同时，由于西部民族地区复杂的地理与气候条件，加之居住分散，其防灾减灾基础设施的建设成本也会大大高于内陆及沿海地区。例如，农村饮水安全是民生工程，也是减灾工程。根据国家制定的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，2011—2012年中央投资于该项工程的资金分别达到202亿元、280亿元，国家针对民族地区与西部地区农村饮水安全工程建设的人均投资为580元，较全国人均投资 536元高 8.2%，但也需地方配套资金。然而，西部民族地区地广人稀，人均投资虽然要高于全国水平，但集中起来却解决不了问题。在牧业区，对灾民的救助不仅是要解决人的吃穿住用等问题，还需要解决牲畜的饲料及避难场所等问题，因为牲畜既是牧民的生产资料，又是牧民的生活资料，牧区的救灾必须是人畜同救，一旦牲畜因灾死亡，牧民也就失去了一切。然而，对牲畜的救助迄今尚未纳入中央政府的有效救助范畴。笔者在阿勒泰地区的调研中，牧民就反映因对牧畜救助乏力而对其来年的生活与生产造成直接影响。此外，在救灾工作中， 即使西部民族地区的灾民能够得到足够的救助，但实施救助的工作成本却要高昂得多。如新疆、西藏地区因疆域辽阔、地形复杂，救灾成本就要高于东部省的 3— 5倍，因为要将救灾物资等顺利运送到灾区与灾民手中，必然要耗费更多的人力、物力，其中交通工具的使用成本就要高若干倍，但国家在这方面显然还未充分考虑并采取相应的特殊扶持措施。以救灾物资储备基地建设为例，国家先期设立了天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、成都和西安等 11个中央级救灾物资储备库。近年来虽开始建设新疆乌鲁木齐、青海格尔木国家级救灾物资储备库，但西部民族地区一旦发生大的灾害，救灾物资运距过远、运输时间过长的问题依然无法解决，不仅影响救灾工作的时效，而且大大增加了运输时间和运输成本。现行政策体系下的公共资源配置并不利于西部民族地区减灾救灾。（四）资源税收政策与生态补偿机制不健全，既使西部民族地区发展不足，亦使西部民族地区灾情趋向恶化西部民族地区是我国十分重要的资源供应区域，石油天然气等矿产资源、森林资源储量丰富，更是我国大江大河流域的主要发源地，具有极为重要的战略地位。长期以来，东部发达地区在利用西部地区的资源时往往需要西部地区付出相应的环境代价，然而，我国并未建立起能够让西部民族地区合理分享的资源税收政策。同时，作为大江大河流域的发源地，以及为了保障东部地区的环境，西部民族地区还肩负着保持水土的重大责任，而相应的生态补偿制度却迄今仍未建立起来。例如，青海是著名的“三江源头”，却长期处于落后状态，近几年来开始步入快速工业化轨道，生态环境亦面临着破坏的危险，一旦“三江源头”受到污染，损害后果将波及全局。如果不让青海发展工业，其落后局面又不可能改变，伴随少数民族人口的增长，对自然资源的索取同样会恶化生态环境，导致自然灾害进一步恶化。此外，我国一直采取政府包办救灾的方式，特别是四川汶川地震、青海玉树地震、甘肃舟曲特大泥石流灾害等发生后，这种传统事实上得到了强化，从而使应当伴随市场化改革而发展起来的市场机制（如商业保险）与社会机制（社会救灾）受到了抑制，进而影响了利用市场资源与社会资源防灾减灾的动员能力。例如，2008年我国南方发生冰雪灾害，直接经济损失 1516.5亿元，保险补偿20亿元，仅为灾害损失的1.3%；2008年汶川地震损失8451亿元，保险补偿16.6亿人民币，只占地震损失额不到0.2%在这种极为有限的损失补偿中，西部民族地区的保险灾害损失补偿几乎为零。一些在西部民族地区发展的企业，甚至包括部分中央企业亦更多考虑自身经济利益而忽略防灾减灾。与此同时，计划经济时代曾经流行的让农牧民出义务工来兴修水利等防灾设施的政策亦被取消，而国家又未同时建立新的投入补偿机制，从而导致防灾减灾实际投入的下降。类似情形尽管在东部地区也存在，但发达地区的保险业发展水平、社会救灾慈善事业的发展还是较西部民族地区要发达得多，自我组织能力与资源动员能力也强得多。因此，群防群治传统的舍弃与取消农牧民兴建水利设施义务工的做法，对西部民族地区的防灾减灾工作影响明显要大于东部、中部地区。三、重视对西部民族地区灾害问题的综合治理西部民族地区的灾害问题是一个十分复杂的发展问题，也是一个值得高度重视并需要采取有力措施加以治理的问题。从历史经验来看，西部民族地区的灾害问题并非不能有效治理，因为其面对的主要是自然灾害，而自然灾害一般有其客观规律，只要尊重自然规律来应对，便能够取得成效。西部民族地区灾害问题的治理应当是一项综合性的治灾治贫与发展工程，迫切需要有效协同、多管齐下。（一）必须确立发展与减灾同步、减灾与扶贫脱贫相结合以及综合治理灾害问题的新理念西部民族地区因灾致贫与因灾返贫现象时有发生，这就要求多灾地区应当树立减灾就是发展、减损即是增长的新理念，因为能够治理灾害并使灾害损害后果得到减轻，就等于获得了实质性的增长与发展。因此，西部民族地区的发展应当是必须包含减灾在内的发展，扶贫与脱贫工程应当是包含减灾效果在内的民生工程，在考虑和推动西部民族地区的发展时，不能只见 GDP曾长，同时还应当看通过对灾害问题的有效治理而带来的减灾效果。为此，国家埘西部民族地区的扶持政策，以及西部民族地区的考核制度均应当充分体现出发展与减灾同步、减灾与扶贫脱贫相结合的发展理念，将减灾作为治贫、缓贫，乃至灭贫之根本。与此同时，还需要树立对灾害问题进行综合治理的防灾减灾理念，统筹防灾减灾的各个阶段、各种措施手段、各类资源。因为在自然灾害与人为灾害日益交织在一起、灾害链条与灾害损害后果链条及其对整个经济社会的影响日益复杂化的背景下，如果仍局限于灾种分割下的具体灾种应对，忽略各种灾害问题并非孤立的事实，便只能采取相互分割的技术方案与手段，其综合防灾减灾效果必定不好。因此，必须打破传统的灾种分割格局与传统体制的束缚，强化针对灾害问题的综合治理，包括统筹规划应对灾害的工程措施与非工程措施，合理布局防灾减灾设施，整合当前过度分割的资源配置，力求取得综合的防灾减灾效果。（二）科学规划国土资源开发布局，在全国灾害治理一盘棋中优先治理西部民族地区的可控灾害西部民族地区承载着国家的环境保护、 资源供应，以及民族团结、戍边卫国等重大责任，需要科学规划国土资源开发布局。国家应当充分考虑到西部民族地区的生态保障功能， 既不能让西部民族地区不发展，也不能只顾短期利益滥开发、乱开发。在保护西部民族地区生态方面还需要继续加大力度， 应当面向西部民族地区实施生态修复工程，对西部民族地区的可控灾害从优处理。例如，在笔者调研过的新疆阿勒泰地区，季节性冰雪融化导致的泥石流等灾害其实是可控灾害， 只要建设相应的拦蓄工程即能够取得长期的减灾效果，但因当地财力薄弱而缺乏治理，致使类似灾害后果年年发生，甚至一年多发。在笔者调研过的黔西南地区，其降雨量丰沛，水灾、干旱其实是可控灾害，只要搞好水利建设，即能够获得一劳永逸的防灾减灾效果， 但同样因缺乏投入而年年遭遇灾害袭击。在新疆、西藏、内蒙古、甘肃等少数民族牧区，亦可以通过修建牧民定居点，并发展饲草生产来从根本上解除雪灾等对畜牧业及牧民的长期危害。 可见，西部民族地区的许多灾害是完全可以有效控制的， 要避免其反复致害，就必须有相应的投入，中央政府无疑需要承担起更多、更大的支援责任，并需要有相应的倾斜政策，包括财力投入与人力、物力投入。因此，国家应设立防灾减灾专项预算，其中也应为西部民族地区设立专项防灾减灾补贴制度。在西部开发与扶贫政策的投入中，亦应单列一块专门用于西部民族地区的防灾减灾， 优先并重点治理西部民族地区的可控灾害。如此所产生的必定是长期的综合的减灾效果。（三）因地制宜，突出重点，治本与应急相结合西部民族地区的灾害主要是自然灾害，而自然灾害受地理地形与地质条件的影响，大多有规律可寻，即灾害发生的季节性与地域性特征明显，灾害治理需要因地制宜。如西藏的雪灾主要集中发生在秋冬年初，且主要集中在藏北的那曲地区和阿里西部地区；新疆的雪灾主要发生在冬季，地域则是以北疆与西疆地区为主要发生地。如果提前做好了牲畜转场与草料准备，是可以减少，甚至避免牲畜损失发生的。再如，对牧区的防灾减灾，关键在于最大限度地降低灾害性天气过程造成的损失，如果在提前预报灾情信息的同时，大力发展高效节水灌溉饲草料地，提高草地载畜能力，并建立饲草料贮备信息报告制度，提前安排饲草料缺口区域的供应对策，受灾牧畜便可以安全度灾，灾害损失便可避免或者得到有效控制。同时，治理西部民族地区的灾害问题还需要突出重点，即区域主要灾害的防控至关重要。例如，贵州铜仁地区和黔西南布依族自治州11个县、甘肃临夏回族自治州7个县，全部为水土流失严重县，对这些地区的灾害治理就必须强化水土保护，不仅要继续推进退耕还林政策，还要在工业化、城镇化进程与各类工程项目建设中将保持水土纳入优先范畴并加强监管。此外，还需要针对西部民族地区的区情调整国家现有的治理政策。例如，国家对大江大河的治理主要集中在其中下游区域，而作为这些主要河流源头的西部却得益甚少； 近年来国家加快推进中小河流治理亦有流域面积规定， 西部一些河流（如新疆阿勒泰地区）因流域面积或河流长度不够而不能纳入， 这种无法兼顾西部西部民族地区区情的国家政策， 导致西部民族地区的一些可以控制的灾害长期得不到有效根治。 因此，对西部民族地区的防灾减灾，国家必须充分考虑当地的灾种结构与灾情特征，需要有适合当地的灵活政策，只有解决好西部民族地区的主要灾种危害，才能使西部民族地区的灾害问题得到有效治理。（四）重视提升西部民族地区公众的防灾减灾素质，建设防灾减灾专业人才队伍在普及宣传防灾减灾知识，并提升公众的自觉意识与应对灾害的技能的同时，对西部民族地区特别需要考虑其特有的习惯与传播方式，以提升其防灾减灾素质。因此，应当设立民族语言的防灾减灾专题节目、读本及其他相应的具有民族特色的防灾减灾宣传品等，并通过防灾减灾知识及技能传授与相应的政策扶持，让西部民族地区的群众把防灾减灾（如修建房屋选址时考虑如何避灾，以及增强建筑物的防震功能等）变成维护自身生命与财产安全的自觉行动。在地震、山体滑坡、泥石流、洪水等灾难多发地区，更要有针对性地进行防范和自救知识的宣传普及， 并定期开展防灾演习，做到警钟长鸣，有备无患。另一方面，还应当尽快形成西部民族地区的防灾减灾专业人才队伍， 包括将西部民族地区的防灾减灾人才培养与专业队伍建设纳入到西部开发与西部民族地区发展战略中去。 让西部民族地区能够吸引并留得住所需要的防灾减灾专业人才， 强化西部民族地区基层灾害信息员队伍建设，真正构建起专业防灾减灾与群防群治协调配合的灾害治理格局。