“共同但有区别的责任”原则的适用及其限制

“共同但有区别的责任”原则的适用及其限制摘要:在减缓承诺、资金机制与衡量、报告和核实等三个方面,《哥本哈根协议》坚持了“共同但有区别的责任”原则,但在强化“共同责任”的同时弱化了“区别责任”。“共同责任”来源于“不损害国外环境”原则和“人类共同关切事项”概念。“区别责任”来源于发达国家的巨额排放和能力优势。“共同但有区别的责任”原则的适用受到“生态空间的再分配”目标的支持,然而可能受到“防止气候系统受到危险的人为干扰”目标的限制。因此,我国应当形成和发展不损害人类共同环境利益并且促使中国人能够过“善的生活”的气候变化法律与政策。关键词:气候变化;哥本哈根协议;共同但有区别的责任中图分类号:D912.6文献标识码:A文章编号:0257-5833(2010)07-0080-10《联合国气候变化框架公约》 (以下简称《公约》 )缔约方会议第十五届会议暨《京都议定书》缔约方会议第五届会议,于2009年12月7日-19日在丹麦首都哥本哈根召开。 12月19日,缔约方会议最终同意“注意到”(takingnoteof)草拟于26国领导人磋商会议并且修改于 5国(中国、印度、巴西、南非和美国)磋商会议的《哥本哈根协议》 (CopenhagenAccord)。《哥本哈根协议》在很大程度上坚持了“共同但有区别的责任”(CommonbutDifferentiatedResponsibilities)原则,但在强化“共同责任”的同时弱化了“区别责任”。根据《公约》和《京都议定书》,“共同但有区别的责任”原则拥有哪些概念要素,该原则的适用又可能受到哪些限制?一、“共同但有区别的责任”原则在《哥本哈根协定》中的适用减缓承诺(mitigationcommitments)、资金机制(financingmechanism)以及衡量、报告和核实(MRV)是哥本哈根会议的三个关键议题,也是《哥本哈根协议》的三项主要内容。这三个方面的谈判集中体现了“共同但有区别的责任”原则的适用以及发达国家和发展中国家的相互妥协。(一)减缓承诺在哥本哈根会议中,发展中国家一直在努力地维护“巴厘路线图”(BaliRoadMap)所确立的“双轨制”(thetwin-trackprocess)。“双轨制”的主要内容是 :(1)继续通过“《京都议定书》之下《公约》附件一缔约方进一步承诺特设工作组”(AWG-KP)(注:该工作组成立于 2005年在蒙特利尔举行的 “作为《京都议定书》缔约方会议的《公约》缔约方会议第一届会议”(COP/CMP1)。SeeDecision1/CMP.1,FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.1.)就发达国家 2012年以后的进一步减排承诺展开谈判 ;(2)通过“《公约》之下的长期合作行动问题特设工作组” (AWG-LCA)(注:该工作组成立于 2007年在巴厘举行的“《公约》缔约方第十三届会议” (COP13)。SeeDecision1/CP.13,FCCC/CP/2007/6/Add.1.)就目前、2012年之前和2012年以后的长期合作行动展开谈判 ,以充分、有效和持续地执行《公约》。因为温室气体排放大国美国退出了 《京都议定书》以及中国和印度等发展中大国排放量的持续增长 ,所以美国的减排承诺和发展中大国的减缓行动成为长期合作行动进程中的重要议程。一方面,美国国会要求中国和印度等发展中大国的减缓行动与发达国家的减排承诺具有 “可比性”,否则美国既不加入《京都议定书》 ,也不通过其国内气候立法。另一方面 ,其他发达国家也要求美国的减排承诺与它们的减排承诺具有“可比性”。这两个方面的“可比性”要求导致日本、澳大利亚、加拿大、英国和德国等发达国家试图搁置《京都议定书》进程,专注于长期合作行动进程。例如 ,12月14日,哥本哈根会议主席赫泽高(ConnieHedegaard)提出建议,先谈AWG-LCA草案文本,希望在2010年达成“单一协议”。非洲集团以退出全体会议的形式反对这种弱化《京都议定书》的程序,反对“单一协议”。为了支持非洲集团的行动 ,“77国集团与中国”也威胁集体退出谈判。 在这种情形下,赫泽高同意先谈AWG-KP草案文本,再谈AWG-LCA草案文本。“哥本哈根协议草案”序言曾经包含“承认我们将会通过一个或更多法律文件的坚定决心”的段落。这个段落意味着或者达成“单一协议”或者继续“双轨制”的双重可能性。由于最后的《哥本哈根协议》删掉了这个段落,发展中国家在一定程度上维护了“双轨制”。《哥本哈根协议》一方面要求附件一国家承诺单个或联合地实施2020年整个经济领域内(economy-wide)的量化目标,因而也明确要求同时作为《京都议定书》缔约方的附件一国家按照《京都议定书》进程进一步提高减排承诺;另一方面要求非附件一国家在可持续发展背景下以符合《公约》第4(1)和4(7)条的形式实施减缓行动。因为《公约》第4(2)条规定了附件一国家的减排承诺,第4(1)和4(7)条规定了非附件一国家的差别待遇,所以《哥本哈根协议》在减缓承诺方面坚持了“共同但有区别的责任”原则。然而,从“巴厘路线图”开始,国际社会应对气候变化的“共同责任”在强化,“区别责任”在弱化(注:参见谷德近《巴厘岛路线图:共同但有区别责任的演进》,《法学》2008年第期。)――《哥本哈根协议》也因此要求发展中国家实施减缓行动,并且在附件二中列举发展中国家“适合本国的减缓行动”(nationallyappropriatemitigationactions)。在这个意义上,《哥本哈根协议》有限地接受了澳大利亚的“时间表方法”(schedulesapproach)。按照澳大利亚的“时间表方法” ,每个缔约方必须提出一个国家时间表 ,发达国家缔约方在国家时间表中登记其整个经济领域内的量化排放限制或减排承诺 ,发展中国家缔约方在国家时间表中登记“适合本国的减缓行动”(注:SeeDraftprotocoltotheConventionpreparedbytheGovernmentofAustraliaforadoptionatthefifteenthsessionoftheConferenceoftheParties,FCCC/CP/2009/5.)。在这种“时间表方法”中,发达国家和发展中国家的“区别责任”明显在减弱。鉴于发达国家对发展中大国的减缓行动的“可比性”要求,《哥本哈根协议》的“时间表方法”进一步弱化了“区别责任”。随着发展中国家的温室气体排放量的持续增长 “,区别责任”在减缓承诺方面的适用将受到越来越多的限制。(二)资金机制根据“共同但有区别的责任” 原则,发达国家应当向发展中国家提供适应和减缓气候变化的资金。根据《公约》规定 ,发达国家缔约方应当向发展中国家缔约方提供发展中国家缔约方履约的“议定全部增加成本” (agreedfullincrementalcost)(注:《联合国气候变化框架公约》 ,第4(3)条。)。尽管在理论上“议定全部增加成本” 似乎是很清楚的 ,在实践中却仍然依靠发达国家和发展中国家之间的讨价还价。中国和印度要求发达国家将其 GDP的0.5-1%用来支付发展中国家的减缓和适应措施。非洲国家要求发达国家将其 GDP的1.5%用来支持发展中国家应对气候变化。在哥本哈根会议中,中国谈判代表团表示,没有期望从美国和英国等发达国家提供的资金中获得很大好处,支持最不发达国家、小岛国家和非洲国家优先使用气候基金,但仍然坚持要求发达国家按照《公约》规定向发展中国家提供新的和额外的资金。发达国家和发展中国家围绕资金的额外性、可预见性和管治等问题展开了激烈的辩论。第一,鉴于发达国家的历史责任,发展中国家要求发达国家提供的资金是官方发展援助(ODA)以外的额外资金。发达国家则辩称,由于应对气候变化要求改变发展模式,发展援助也应考虑应对气候变化的需要――其言下之意是将官方发展援助的一部分用来支持发展中国家应对气候变化。 第二,发展中国家要求气候基金应当是可预见的(在数量上是稳定的 ,在时间上是及时的 )。12月9日,英国、墨西哥、澳大利亚及挪威在哥本哈根会议上发布了一份名为“气候资金:关于管治的一些建议”的非文件(non-paper)(注:这份非文件列出了一些基本原则 ,提出一种管理气候资金的全面架构

,建议设立一项或多项气候基金

,并且强调利用私营部门 (特别是通过碳市场扩展 )融资的重要性。SeeClimateFinance:ProposalsonGovernance:Anon-paperbytheGovernmentsoftheUK,Mexico,NorwayandAustralia,ements/december/9-dec-governance-paper/,2009-12-30 。)。这份非文件提出了一种“根据评估的出资” (assessedcontributions)的机制――除最不发达国之外的所有国家都要根据GDP、排放量、人口和碳强度 (carbonintensity)等标准出资,因此发展中国家也要向气候基金出资,但将会是气候基金的净受益者。然而,发展中国家援引“共同但有区别的责任”原则强烈反对关于发展中国家也要向气候基金出资的建议。最后,鉴于发达国家的历史责任,发展中国家要求气候基金在实质上由发展中国家进行管理。发达国家更倾向于由世界银行来管理气候基金。关于资金的额外性、可预见性和管治的辩论都涉及“共同但有区别的责任”原则。《哥本哈根协议》原则性地承认“应当向发展中国家提供累进的、新的和额外的、可预见的和充足的资金” 。《哥本哈根协议》要求发达国家集体提供新的和额外的资源,在2010年到2012年的三年间提供300亿美元,并在适应和减缓两个领域平衡分配。《哥本哈根协议》还宣布,在“有意义的减缓行动”(meaningfulmitigationactions)和“履约透明度”(transparencyonimplementation)的背景下,发达国家承诺在2020年以前实现每年联合融资 1000亿美元的目标,以满足发展中国家的需要。这种融资将会利用非常广泛的资金渠道 ,包括公共资金和私人资金 ,双边资金和多边资金 ,以及其他可能的资金来源。其中新的多边适应基金将通过有效的资金安排来分配,并成立一个在其间发达国家和发展中国家享有平等代表权的管理结构。该基金的主要部分应当通过“哥本哈根绿色气候基金”运作。在资金机制方面 ,《哥本哈根协议》 在很大程度上坚持了“共同但有区别的责任” 原则。然而,我们也应注意在资金机制方面“共同但有区别的责任”的演化趋势。首先,不论是三年300亿美元的“快速启动”基金,还是2020年以前每年1000亿美元的中期基金,与《公约》规定的“议定全部增加成本”都仍然存在相当大的距离。如果承认发达国家在温室气体排放上的历史责任,那么它们应当提供更多的资金支持发展中国家适应气候变化。然而 ,《哥本哈根协议》中的 300亿美元和1000亿美元不仅用于适应气候变化,而且用于减缓气候变化。由于发达国家出资在发展中国家减缓气候变化的温室气体排放减少量可能计入发达国家的减排承诺,发达国家远远没有支付发展中国家履约的“议定全部增加成本”。其次,每年1000亿美元的资金支持承诺没有提及“额外性”的要求 ,因此发达国家很可能将“官方发展援助”中一部分资金用于气候变化,并计入1000亿美元的资金支持承诺。最后 ,发达国家将每年1000亿美元的资金支持与“有意义的减缓行动” 、“履约透明度”勾连起来。“有意义的减缓行动”和“履约透明度”无疑表明发达国家和发展中国家“区别责任”的弱化。这意味着中国和印度等发展中大国在减缓行动和透明度方面将会受到越来越大的压力和限制。(三)衡量、报告和核实在哥本哈根会议中 ,发展中国家开展的减缓行动是否受制于衡量、报告和核实程序 (MRV),也是发达国家和发展中国家激烈辩论的焦点之一。 2007年《巴厘行动计划》提及“发展中国家缔约方在可持续背景下开展的‘适合本国的减缓行动’,这些行动得到技术、资金和能力建设的支持和扶持 ,以可衡量、可报告和可核实的方式提供” (注:BaliActionPlan,paragraph1(b)(??),SeeDecision1/CP.13,FCCC/CP/2007/6/Add.1.)。一些发达国家主张,发展中国家采取的所有“适合本国的减缓行动”必须受制于衡量、报告和核实程序。印度主张,只有那些得到发达国家技术、 资金和能力建设支持的“适合本国的减缓行动”可以受制于衡量、报告和核实程序。中国则根据“共同但有区别的责任原则”主张,发展中国家开展的“适合本国的减缓行动”不需要受制于衡量、报告和核实程序,而且发达国家提供的技术、资金和能力建设支持必须是可衡量、可报告和可核实的。在哥本哈根会议中 ,中国和印度都同意得到国际支持的减缓行动受制于国际的衡量、报告和核实程序,未得到国际支持的减缓行动只能受制于国内的审查程序。在衡量、报告和核实程序中,中国最为反对核实程序 ,担心这种核实过程会侵犯国家主权。美国以其国会的要求为由坚持要求 ,中国和印度等发展中大国的所有减缓行动受制于国际的衡量、报告和核实程序。美国甚至以发展中大国减缓行动必须符合透明度要求为条件提出发达国家在2020年以前每年联合融资1000亿美元的承诺。最后的《哥本哈根协议》体现了发达国家和发展中国家的相互妥协。《哥本哈根协议》宣布,非附件一缔约方应当根据缔约方会议将来通过的指南经由两年一次的国家通报来提供关于其所采取和设想的减缓行动的信息。非附件一缔约方采取的减缓行动将会受制于其国内衡量、报告和核实程序,其结果要经由两年一次的国家通报予以报告。非附件一缔约方将会通过国家通报来交流关于实施其减缓行动的信息,这些信息可以根据确保国家主权得到尊重的、明确界定的指南进行“国际磋商和分析”(internationalconsultationsandanalysis)。因为未得到国际支持的发展中国家减缓行动主要受制于国内衡量、报告和核实程序,所以《哥本哈根协议》坚持了“共同但有区别的责任”原则。然而,由于发展中国家应当经由两年一次的国家通报报告国内衡量、报告和核实的结果,并且实施其减缓行动的信息受制于“国际磋商和分析”,发达国家和发展中国家在衡量、报告和核实方面的“区别责任”无疑也在弱化。二、“共同但有区别的责任”原则的概念要素1992年《里约环境与发展宣言》原则 7界定了“共同但有区别的责任”原则“:各国应本着全球伙伴精神,为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素,各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认,鉴于他们的社会给全球环境带来的压力,以及他们所掌握的技术和财力资源,他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任”(注:1992年《里约环境与发展宣言》,原则7。)。显而易见,“共同但有区别的责任”原则包括“共同责任”和“区别责任”两个概念要素。“全球伙伴关系”是“共同责任”的规范性表达。“全球伙伴关系”则源于国际社会“认识到我们的家园――地球的整体性和相互依存性”(注:1992年《里约环境与发展宣言》,序言。)。“区别责任”的前提性事实是发达国家和发展中国家在环境压力和技术与财力资源两个方面的既有差异。南加州大学斯通(ChristopherStone)教授根据动词时态“(place”而非“placed”)将原则7中“给全球环境带来的压力”解释为“现在给全球环境带来的压力” ,不包括“过去给全球带来的压力”(注:ChristopherStone,CommonbutDifferentiatedResponsibilitiesinInternationalLaw,98Am.J.Int’lL.276,291(2004).)。然而,根据谈判历史,原则7中“导致全球环境退化的各种不同因素”应当包括过去、现在和将来“导致全球环境退化的各种不同因素”。因此,原则7中“给全球带来的压力”也应包括过去、现在和将来“给全球环境带来的压力” 。(一)共同责任“共同责任”实际上是“不损害国外环境”原则在全球环境问题上的拓展。“不损害国外环境”原则是指各国必须确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的原则。 1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》原则 21和1992年《里约环境与发展宣言》原则 2都明文宣布了“不损害国外环境”原则 ,但是它们都没有提及各国的不同社会经济情势 ,也就没有区分发达国家和发展中国家。“不损害国外环境”这项国际习惯法原则同等地适用于发达国家和发展中国家。当“不损害国外环境原则”拓展到气候变化和生物多样性等全球环境问题上 ,国际法中就出现了“人类共同关切事项”(commonconcernofmankind)的新概念。在气候变化领域中 ,“共同责任”在语义上来源于“人类共同关切事项”。“人类共同关切事项”表明了一种明显不同于永久主权、共同财产、共享资源和共同遗产的法律地位 ,但是这个概念要求国际社会把气候变化作为一个全球整体问题来对待(注:SeePatriciaBirnie,??AlanBoyleandCatherineRedgwell,InternationalLawandtheEnvironment,??3rdedition,OxfordUniversityPress,2009,Chapter3.)。《公约》不仅“承认地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的问题”(注:1992年《联合国气候变化框架公约》 ,序言。),而且将“共同责任”具体化为各缔约方的合作义务。公约各缔约方“承认气候变化的全球性要求所有国家根据其共同但有区别的责任和各自的能力及其社会和经济条件尽可能开展最广泛的合作,并参与有效和适当的国际应对行动”(注:1992年《联合国气候变化框架公约》,序言。)。这意味着所有国家,不论其是发达国家,还是发展中国家,都要积极参与气候变化国际法的谈判、缔结和实施。尽管各国对“人类共同关切事项” 的解释可能有所不同 ,但是各国都同意在应对气候变化上承担“共同责任”。然而,“共同责任”并不必然意味着共同的义务。“共同”意味着在保护全球环境方面的团结,因而也隐含着在实现所追求的目标方面以公平的方式分担义务。这可能意味着在某些特定情形下对不同主体之间的“区别责任”的接受(注:SeeDepartmentforPolicyCoordinationandSustainableDevelopment,ReportoftheExpertGroupMeetingonIdentificationofPrincipleofInternationalLawforSustainableDevelopment,Geneva,Switzerland,26?C28September1995.)。伦敦大学学院桑兹 (PhilippeSands)教授认为,“共同责任”确保所有国家参与国际环境法 ,“区别责任”确保国际环境法在政治上为各国所接受 (注:SeePhilippeSands,“InternationalLawintheFieldofSustainableDevelopment”,65BYIL343?C344(1994).)。(二)区别责任在气候变化领域,“区别责任”首先来源于发达国家的巨额排放(过去和现在的温室气体排放)。1991年6月,41个发展中国家的部长在北京举行了“发展中国家环境与发展部长级会议”。会议发布的《北京宣言》宣布:“正在谈判中的气候变化框架公约应确认发达国家对过去和现在的温室气体的排放负主要责任,发达国家必须立即采取行动,确定目标,以稳定和减少这种排放”(注:1991年《发展中国家环境与发展部长级会议北京宣言》,第13段。)。《公约》序言也宣布:“历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家;发展中国家的人均排放仍相对较低”。我们可以看出,《北京宣言》明确宣布发达国家源于巨额排放的历史责任和当下责任(historicalandcurrentresponsibility)。《公约》仅在序言中提到了发达国家的历史排放和当下排放,在第三条(原则)中笼统地提及“共同但有区别的责任”原则。《公约》第三条(原则)规定:“各缔约方应当在公平的基础上,并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此,发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”(注:1992年《联合国气候变化框架公约》第3(1)条。)。这种条文安排一方面体现了发达国家和发展中国家在公约谈判过程中的相互妥协,另一方面也为后续谈判(例如京都谈判和哥本哈根谈判)提供了一项充满争议的原则。桑兹教授认为,发达国家在气候变化问题上的历史责任体现了“污染者付费原则” (注:SeePhilippeSands,“InternationalLawintheFieldofSustainableDevelopment”,65BYIL343?C344(1994).。)名古屋大学松井芳郎

(YoshiroMatsui)教授也认为

,就发达国家的巨额排放而言

,“区别责任”可以被概括为“污染者付费原则”以某种形式的适用 (注:SeeYoshiroMatsui,“SomeAspectsofthePrincipleofCommonbutDifferentiatedResponsibilities”,??InternationalEnvironmentalAgreements:Politics,LawandEconomics,??Vol.2,2002,p.155.)。在康内尔大学舒(HenryShue)教授看来,公平(equityorfairness)原则是在限制全球变暖的国际努力方面的“区别责任”的核心(注:SeeHenryShue,“AfterYou:MayActionbytheRichBeContingentUponActionbythePoor?”,??1Ind.J.GlobalLegalStud.343??(1993-1994).);公平原则是指:“如果一方过去在没有获得他方的同意的情形下给他方强加了一定的成本从而不公平地侵害了他方 ,那么未经同意的被侵害方应有资格在将来要求侵害方至少承担与此前不公平侵害程度相等的不平等负担以恢复平等” (注:SeeHenryShue,“GlobalEnvironmentandInternationalInequality ”,75Inter’lAff.533?C540(1999).)。在印度最高法院资深大律师乔德哈利(SubrataRoyChowdhury)看来,“由于导致全球环境退化的不平等份额,责任⋯⋯也必须是不平等的 ,并且与导致这种退化的不同份额相当” (注:SubrataRoyChowdhury,“CommonbutDifferentiatedStateResponsibilityinInternationalEnvironmentalLaw:fromStockholm(1972)toRio(1992)”,inK.Ginther,E.DentersandP.DeWaart(eds.),??SustainableDevelopmentandGlobalGovernance,??MartinusNijhoff,1995,p.333.)。《北京宣言》也宣布公平原则是“区别责任”的公平基础――“应从历史的、积累的和现实的角度确定温室气体排放的责任,解决办法应以公平的原则为基础 ,造成污染多的发达国家应多作贡献” (注:1991年《发展中国家环境与发展部长级会议北京宣言》 ,第12段。)。上述这些主张“区别责任”植根于“污染者付费原则”和“公平原则”理论,被国际法学者统称为“应得权益理论”(entitlementtheory)。在气候变化领域 ,“区别责任”其次来源于发达国家的能力优势(技术和财力资源)。《公约》第四条(承诺)规定“:发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺,将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行,并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项” (注:1992年《联合国气候变化框架公约》第4(7)条。)。就发达国家事实上拥有应对全球环境威胁的能力优势而言,发达国家往往将它们应当承担更多的责任与福利主义考虑联系起来。换言之,在发达国家看来,它们是基于慈善援助来支援发展中国家应对气候变化。这种主张“区别责任”植根于“福利主义考虑”的理论被一些国际法学者称为“能力/考虑理论”(capacities/considerationstheory)。就发达国家的技术和财力优势主要源于工业化进程而言“,发展中国家要求发达国家通过减少 CO??2排放率先应对全球环境威胁;作为过去排放的主要受益者,发达国家应当承担应对气候变化的绝大部分成本”(注:AndrewHurrellandBenedictKingsbury, “TheInternationalPoliticsoftheEnvironment:AnIntroduction ”,inAndrewHurrellandBenedictKingsbury(eds.),??TheInternationalPoliticsoftheEnvironment:Actors,InterestsandInstitutions,??OxfordUniversityPress,1992,p.40.)。换言之,发达国家两个半世纪以来一直从掠夺性地开发资源和破坏环境中获得了巨额的经济利益 ,因而应当承担支付保育资源和改善环境的大部分成本的义务 (注:SeeDuncanFrench,“DevelopingStatesandInternationalEnvironmentalLaw:TheImportanceofDifferentiatedResponsibilities”,49Int’l&Comp.L.Q.35(2000).)。这种理论建立在“受益者补偿”原则基础之上。在气候变化领域中 ,“污染者付费”与“受益者补偿”都指向发达国家的历史排放。与“污染者付费”原则相比 ,“受益者补偿”原则有些微妙的不同。由于历史排放的主体 (前代人)已经逝去,发展中国家基于“污染者付费”原则的历史责任论辩在国际社会受到了发达国家的质疑。由于历史排放的受益者 (当代人)仍然在世,发展中国家基于“受益者补偿”原则的历史责任论辩在国际社会得到了稍微广泛一些的接受。除了基于发达国家的巨额排放和能力优势主张“区别责任”以外,一些国际法学者提出了促进实效理论(promotiontheory)――“共同责任”为形成国际行动的意愿提供了基础 ,“区别责任”则为促进国际行动的实效提供了基础。另一些国际法学者提出了“发展中国家的特殊需要” (specialneedsofdevelopingcountries)原则――新国际经济秩序 (NIEO)的构建和国际环境法的未来发展都要求发达国家在通过和实施国际协定方面给予发展中国家以优惠待遇 (注:SeeDuncanFrench,“DevelopingStatesandInternationalEnvironmentalLaw:TheImportanceofDifferentiatedResponsibilities”,49Int’l&Comp.L.Q.35(2000).)。因此,《公约》宣布要“充分考虑到发展中国家实现持续经济增长和消除贫困的正当的优先需要”(注:1992年《联合国气候变化框架公约》,序言。)。《公约》第四条(承诺)也要求所有缔约方在履行公约项下各种承诺时考虑“共同但有区别的责任”,以及各自具体的国家和区域发展优先顺序、目标和情况(注:1992年《联合国气候变化框架公约》,第4(1)条。)。三、“共同但有区别的责任”原则的适用局限剑桥大学拉加马尼 (LavanyaRajamani)博士认为,“共同但有区别的责任”原则的适用具有三个方面的局限性 :(1)该原则的适用不应背离公约的目标和目的 ;(2)该原则的适用应当承认和回应“发达国家”和“发展中国家”等预先决定的政治范畴的变化情况 ;(3)当发达国家和发展中国家之间的相关差异不再存在时,则要停止适用该原则 (注:LavanyaRajamani,“DifferentiaTreatmentinInternationalEnvironmentalLaw”,OxfordUniversityPress,2006,pp.162-175.)。丹佛大学霍尔沃森(AnitaM.Halvorssen)博士也主张,“共同但有区别的责任”原则的适用具有两个方面的限制:(1)该原则只能在一段有限的时间内适用,以允许发展中国家达致与发达国家同样的经济增长水平(并且同时处理环境问题);(2)该原则的适用不应与条约的目标和目的相抵触 (注:SeeAnitaM.Halvorssen,CommonbutDifferentiatedCommitmentsintheFutureClimateChangeRegime:AmendingtheKyotoProtocoltoincludeAnnexCandtheAnnexCMitigationFund,18Colo.J.Int’lEnvtl.L.&Pol'y247,255(Spring,2007))。然而,《公约》目标和目的的界定具有一定主观性 ,并非显而易见。《公约》第二条 (目标)规定:“本公约以及缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的最终目标是 :根据本公约的各项有关规定,将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。 ”(注:1992年《联合国气候变化框架公约》第 2条。)因此,《公约》的最终目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上” 。自《公约》缔结之日起 ,美国等一些发达国家就一直以实现 《公约》最终目标为由对“共同但有区别的责任” 原则的适用进行严格的限制。 然而,发达国家的这种解释在很大程度上忽视了 《公约》的另一个目标,即“生态空间的再分配” (redistributionoftheecologicalspace)(注:LavanyaRajamani,??DifferentiaTreatmentinInternationalEnvironmentalLaw,??OxfordUniversityPress,2006,p.238.)。首先,《公约》在第二条中强调了实现最终目标的时间范围,以确保自然地适应气候变化、 粮食生产安全和经济可持续发展。只有在发达国家和发展中国家之间重新分配生态空间,才能确保各缔约方自然地适应气候变化、 粮食生产安全和经济可持续发展。其次 ,《公约》在序言中宣布 ,各缔约方注意到“发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加,以满足其社会和发展需要”(注:1992年《联合国气候变化框架公约》序言第3段。)。发展中国家的“份额”的增加无疑意味着发达国家在全球温室气体排放总量的相对比例的减少。在将《公约》的上述两个目标作为一个整体进行解释时,我们就会发现《公约》的目标和目的既支持又限制“共同但有区别的责任”原则的适用。在支持“共同但有区别的责任”原则的适用方面,《公约》的目标和目的的实现并非对发展中国家和发达国家的义务和负担不加区分,相反要求发达国家减少其在全球排放中的份额,以给发展中国家的可持续发展让出一定的生态空间。发达国家缔约方为此必须率先大幅度强制减排,并向发展中国家提供资金和技术转让。这不仅是实现《公约》目标和目的的必要手段,也是《公约》主要条款的具体要求。我们根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)科学报告假定“气候系统受到危险的人为干扰水平”的临界点是全球平均气温比工业革命前上升22℃。根据国际能源署(IEA)2009年11月18日发布的《世界能源展望2009》,要想把全球平均气温上升2℃的概率限制在50%之内,大气层中温室气体的浓度要稳定在450ppmCO??2当量左右。在国际能源署450情境下,我们要把2020年的全球CO??2排放量控制在307亿吨,比参考情境中的相应排放量少38亿吨③SeeExecutiveSummary,WorldEnergyOutlook2009,InternationalEnergyAgency,November,2009.)。按照这个数据,如果发达国家缔约方根据《公约》和《议定书》率先大幅度强制减排,并且通过向发展中国家提供资金和技术转让以尽可能使其适应气候变化 ,那么全球可能实现 2020年307亿吨的控制目标,进而实现《公约》“防止气候系统受到危险的人为干扰”的最终目标。在这种假设情形下,发达国家缔约方率先大幅度强制减排,并且减少了其在全球排放中的份额,因而也实现了《公约》“再分配生态空间”的目的。然而,如果发达国家一如既往地拖延强制减排或小规模强制减排,仅向发展中国家提供少量的资金,那么全球实现不了2020年307亿吨控制目标的主要责任理所当然地归因于发达国家。在限制“共同但有区别的责任” 原则的适用方面 ,如果发达国家根据《公约》和《议定书》履行了各项义务,并且其在全球排放中的份额显著下降,如此仍然不能实现“防止气候系统受到危险的人为干扰”的《公约》最终目标时,那么各缔约方可能要重新确定发达国家和发展中国家的义务和负担。根据《世界能源展望 2009》,全球CO??2排放量在参考情境下到2020年将增至345亿吨,到2030年增至402亿吨――在2007-2030

年期间每年平均增长

1.5%。在

2007-2030

年期间与能源有关的

CO??2排放中

,中国

CO??2排放将增长

60亿吨,印度将增长 20亿吨,中东将增长 10亿吨,这三者一共占据了全球110亿吨增长量的四分之三 ??③。我们假设发达国家缔约方在2010年到2030年履行了《公约》和《议定书》项下的各项义务,率先大幅度强制减排 ,并向发展中国家提供了足够的资金和技术转让。 在这种假设情形下 ,如果中国和印度自2020年起不在可持续发展框架下降低 CO??2排放强度的话,那么两国在 2030年以后的温室气体排放量可能要危及《公约》最终目标“防止气候系统受到危险的人为干扰”的实现。因此,中国和印度至少要自2020年起开展减缓行动,大幅度降低CO??2排放强度。在这个意义上,中国和印度在2009年底承诺了2020年CO??2排放强度控制目标,不仅为哥本哈根气候谈判争取了主动 ,而且在一定程度上降低了 2020年后的减缓压力。然而,事实情形并非假设情形那样 ,美国等发达国家一直试图抛弃“共同但有区别的责任”原则 ,拖延减排行动,向发展中国家提供的资金也远远不够。这一点在哥本哈根会议中表现极为突出。四、哥本哈根之后的中国气候变化法律与政策“共同但有区别的责任”原则要求发达国家率先承担强制减排承诺,并向发展中国家提供资金支持、技术转让和能力建设支持。发达国家在《公约》和《议定书》生效以来没有或者没有全面履行相应的责任 ,现在却以《公约》的目标和目的为根据来限制发展中国家的温室气体排放。因此,在未来的一段时间内,我国可以一如既往地援引“共同但有区别的责任”原则要求发达国家在应对气候变化方面承担主要责任。然而,一如上文所述《,公约》目标和目的在将来可能构成对适用“共同但有区别的责任”原则的限制。如果发达国家没有按照《公约》“率先对付气候变化及其不利影响”,我们当然可以根据“共同但有区别的责任”原则谴责发达国家违背国际条约 ,将其经济利益凌驾于人类共同环境利益之上。但是,发达国家违背国际条约、背离“共同但有区别的责任”原则的行为并不构成我们浪费能源、大量排放温室气体的正当理由。如果每个国家都采取浪费能源、大量排放温室气体的发展模式,那么整个地球在不远的将来恐怕只会演变成一个超级的垃圾焚烧炉,整个人类恐怕只能深陷于人为的痛苦和灾难之中。如果科学发现《公约》最终目标的实现在不远的将来必须依靠发达国家和发展中国家共同的强制减排 ,那么我们只能在“生态空间的再分配”意义上适用“共同但有区别的原则”,中国在绝对排放量上也可能要与发达国家一样承担强制减排义务。“共同但有区别的责任”原则植根于发达国家的巨额排放(历史排放)和能力优势(技术和财力资源)。按照当前的经济增长速度,中国与一些发达国家在排放量和经济能力两个方面的距离将越来越近。我国当前已成为世界温室气体排放第一大国,人均排放量也已超过世界平均水平。发达国家据此辩称,如果中国、印度和巴西等新兴经济体不承担有约束力的减排承诺,那么将危及《公约》目标的实现。在排放量方面,我国在当前气候国际谈判中主要依靠人均累积排放量标准。在不久的将来,我们的人均累积排放量也将超过一些发达国家。中国可能在 2010年超过日本成为全球第二大经济体 ,甚至可能在未来二十年内取代美国成为全球第一大经济体。在经济能力方面,我国在将来气候国际谈判中恐怕也只能主要依靠人均GDP标准。与政治决策者一样 ,我们的普通民众必须警觉地知晓我们在应对气候变化领域所面临的各种“危机” 。危机的一面是危险,另一面则是机会。在世界风险社会中,我国凭借温室气体排放量步入了世界第一大国的位置。换言之,在如何对待CO??2这类全球公共害品(publicbads)的问题上,我们被推到了国际社会的前沿阵地――全世界都在看中国的眼色行事。我们必须学会如何处理气候变化这类全球性环境问题。全球环境风险为我国赢得了增强全球影响力的机会。假如我国没有处理好应对气候变化的问题,我们也就丧失了一次塑造“负责任大国”身份的机会。本文并不打算鼓吹我们要承担我们力所不及的责任,而是强调我们要把握塑造“负责任大国”身份的