1.深圳城市更新探索与实践王嘉-新型城市化背景下的规划应对

面向实施的旧城改造规划面向实施的旧城改造规划面向实施的旧城改造规划——深圳市城市更新探索与实践深圳市城市规划设计研究院2011.072用地900平方公里规划目标，延续现有土地供应速度，现存土地资源在10年内就会被消耗殆尽。3在此背景下，旧城改造成为城市空间资源拓展的主要手段深圳市的旧城改造实践，经历了从旧屋村、零星地块改造转向大规模的旧城区、城中村改造过程，既有经验，也暴露出诸多问题。深圳城市旧城改造发展历程表更新阶段主要方式对应城市发展阶段对象主要特征突出问题萌芽期(80年代初-90年代初)自发零星式改造城市萌芽期老旧建筑为主开发单位和旧村自发性的小规模拆旧建新为主改造零散混乱，缺乏规划的控制和引导，忽视对整体城发展期(90年代初-本世纪初)粗放式成片改造城市快速扩张期旧村、老工业区旧商业中心以市场为动力的自发式更新为主；政府开始参与局部片区改造改造手段单一、忽视对人居环境的要求、改造强度过高、突破上层次规划控制指标等；缺乏整体统筹规划；“城中村”问题加速期(本世纪初-至今)大规模专门化改造城市提升完善期城中村、历史街区、老商业区、旧工业区、旧仓储区、旧居住区等更新内涵规模扩大，方式更多样；政府积极参与，出台一系列政策法规，并成立专门机构。现实问题复杂性造成改造难度加大；忽视社会问题和市4深圳布吉金稻田片区现状为旧工宿舍；设施匮乏、环境恶化、发展动力不足。金稻田片区现状建设图5政府希望通过旧城改造提升城市功能、改善环境品质、完善配套 城市更新单元范围以城市更新单元为基本单位，以更新单元规划为依据，确定规划 要求、协调各方利益、落实更新6 目如何实现更新单元要求通过改造落实大共利益项目：——贡献道路、学校、绿地等独立占地设施占拆迁总面积的5%；——贡献社区服务设施、保障规模的8%；——贡献170个公共停车位。问题核心：缺乏保障公共利益的有效手段金稻田更新单元承担公共设施分布图7 二：原有产权人利益如何平衡更新单元涉及47个产权地块、度出发希望尽可能多的分得空间增量，而尽量少的承担公共问题核心：缺乏科学分配权益的有效机制金稻田更新单元产权地块分布图8依据经验，更新项目利润率在14%左右在经济上才具有可行性，在打包项目范围依据经验，更新项目利润率在14%左右在经济上才具有可行性，在打包项目范围、设定项目捆绑责任过程中，需要充分考虑经济可行性。问题核心：缺乏校核项目可行性有效方法土土地贡献率25.5%净利润率13.53%土土地贡献率27.3%净利润率17.46%土土地贡献率38.4%净净利润率14.18%金稻田更新单元项目划分与经济效益分析9 问题四：如何与现行规划体系有效衔接更新单元规划以个案研究的方式申请调整《法定图问题核心：缺乏针对更新改造的规划编制与审批体系金稻田单元所在法定图则用地图金稻田更新单元用地图10单一主体政府、企业、业主空间管制与利益平衡并重空间规划为主 面临的挑单一主体政府、企业、业主空间管制与利益平衡并重空间规划为主导致上述问题的深层次原因在于：以政府主导、土地管控等方式实现城市发展终极蓝图的规划制度与技术体系，与市场经济下以产权制度为基础的利益平衡需求之间产生偏差。这一偏差主要体现在以下三个方面：传统规划编制和管理体系新形势下城市更新需求参与主体参与主体政府引导、市场运作政府主导、企业执行运政府引导、市场运作政府主导、企业执行规划手段保障公共利益的实现开发主体新时期城市更新的特点保障公共利益的实现开发主体政府 保障系统的运转协调政府设定公益性设施的捆绑改造责任控制极限开发规模设定公益性设施的捆绑改造责任控制极限开发规模经远远超出传统的空间规划层面，其实质是以市场经济参与溢出收益的分成参与溢出收益的分成的不同利益主体的发展权益，具有促进城市空间 相关 相关 权利人 我们的应对转变城市管理思路：在规划目标的制定和实施途径的选择上，充分关注各方权益，平衡各方利益，制定面向实施的城市规划制度和专家专家政府业主业主在这套“规则体系”中，坚场和政府共同推动更新。核心是建立可度量的规则、政政府众业主开发商第三层次：操作指引层次以《深圳市城市更新办法》为基础，深圳已初步建立起面向实施的城市更新技术与制度体系。第三层次：操作指引层次《深圳市城市更新条例》制定中《城市更新单元规划审批操作规则》《关于授权市城市规划委员会建筑与环境艺术委员会审批城市更新单元规划的通知》《拆《《城市更新地权重构操作指引》《城市更新空权转换操作指引》《深圳市城市更新单元规划编制技术规定》《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》《政府参与城市更新溢价分成比例规定》第四层次：技术标准层次《第四层次：技术标准层次《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建比例暂行规定》深圳提出“面向实施的城市更新规划制度与技术体系”，是对深圳现行《法定图则》、《详细蓝图》、《改造专项规划》等规划体制的改良和提升，是“规划理念的革新与方法的探索”。与技术体系。更新单元更新单元—在《笋岗八卦岭片区法定图则》中—划定10个城市更新单元，对每个单元的更新方式、拆除重建地块、空间增量、捆绑建设责任等提出明确要求。在编制更新单元规划前，先对单元内土地与建筑物权属情况进行核查。包括： (1)合法产权土地与建筑物权益确认； (2)未办手续或手续不全土地与建筑物权益确认； (3)非法土地或建筑物权益补偿与处置。O规定城市更新项目均须贡献一定比例的宗地用于公益性设施建设《深圳市城市更新办法实施细则》中明确规定，城市更新单元内可供无偿公共服务设施或者城市公共利益项目的独立用地：从其规定拆迁用地面积拆迁用地面积：443844平米开发建设用地面积：290351平米土地贡献规模：153493平米土地贡献率：34.6%金稻田更新单元拆迁与开发建设用地范围图1920O规定城市更新项目均须配套建设一定比例的保障性住房或创新型产业用房住宅项目均需配建一定量盈利能力进行评估，按照如下比例进行控制：•一类地区配建比例不低于15％、二类地区配建比区配建比例不低于5％；•位于轨道站点500米半径范围内，增加3%；深圳市配建保障性住房比例分区指引图1权益二次分配：多主体间的合理分配围绕轨道交通的密度分区模型制定围绕轨道交通的密度分区模型配能够做到公平、公正与公开：提供公共空间—提供公共空间间增量；——按照贡献各类设施的价值比例基础容积率21制定单元内多个实施主体间利益平衡方案，包括：——各主体分的空间增量；——各自须承担的拆迁责任、土地移交、配套建设及其他绑定责任等；——多个权利主体通过签订搬迁补偿安置协议方式形多主体间的合理分配容积率容积率4.0献率土地1.5万m2贡献保障房6000m2贡献设施7550m2容积率容积率4.1献率土地2.3万m2贡献保障房25300m2 (在标准基础上增配10000m2)贡献设施5760m2容容积率4.2献率土地11.6万m2贡献保障房6000m2 (在标准基础上减配10000m2)贡献设施12300m2金稻田更新单元项目划分与经济效益分析2223O涉及产业升级更新单元应进行《产业发展专题研究》规定要求评估周边地区的产业发展趋势，结合城市更新单元的发展条件，分析产业发展的需24福田区环CBD高端产业带规划图嘉年用地更新产业选择路径示意图福田区环CBD高端产业带规划图嘉年用地更新产业选择路径示意图O涉及调整法定图则用地性质的，应进行《规划功能专项研究》规定要求评估周边地区的功能发展趋势，结合城市更新单元的发展条件，从市场需求、政策导25O涉及突破法定图则确定的建筑总量或居住总量，以及法定图则未覆盖地区，应进行《市政工程专题/专项研究》需求；说明上层次规划和专项规划相关要求和落实情况；进行设施影响评估并提出相应改善O涉及突破法定图则确定的建筑总量或居住总量，以及法定图则未覆盖地区，应进行《道路交通专题/专项研究》划相关要求和落实情况；进行交通影响评估并提出相应的交通改善措施；明确交通设施的种类、数量、分布和规模。更新前交通运行状况分析更新后交通运行状况分析2627O涉及突破法定图则确定的建筑总量或居住总量，以及法定图则未覆盖地区，应究》规定要求评价现状公共服务设施测设施需求；说明上层次规划和专项规划相关要求和落实情况；进行设施影响评估并提出相应的改善措施；明确公共服务设施的O涉及突破法定图则确定的建筑总量或居住总量，以及法定图则未覆盖地区，应规定要求落实、深化上层次规划中有关城市设计内容对更新单元的控制要求，分析观特色要素及空间关结构和景观框架，明确城市设计要素和控制要求；针对重点地平面布局方案和三维效29O对于拆迁范围面积不小于10公顷的更新单元，应进行《建筑物理环境专项研究》规定要求分析更新单元所在区域环境特征，研究单元的空间组织、建筑布局、场地设计、绿化设置等对区域小气候的影响，提出改善区域热环境、光环境、声环境，落实绿色城市基础设施、O对于所有城市更新单元，均应进行《经济可行性专项研究》规定要求通过评估更新项目在不同改造条件(包括功能、强度、捆绑改造要求等)下的开发成本(包括依据特定地区平均水平测算的市场开发成本、依据有关政策测算的拆建补偿安置成本以及约定的捆绑改造成本等)和经营收益(考虑了优惠政策后的经济收益)，计算利润额、利0 地城中村改住宅旧居城中村改住宅工业区改住宅旧居住区改综工业区改住宅O规定公益性设施的类型、模、责任划分、建设方式——规定独立占地的城市基础设施、公共服务设施、保障性住房等拆迁责任和移交要求；——规定配套建设城市基础设施、公共服务设施、保障性住房、创新型产业用房等相关要求(包括类型、规模、位置、产权管理等)。O制定分期实施方案，保证有计划、有步骤的完成更新目标，，O规定各期内各项目实施主体的各项义务包括落实搬迁责任、进行开发建设、移交城市基础设施和公共服务设施用地、配套建设城市基础设施和公共服务设施的相关要求(包括类型、规模、位置、产权管理等)；以及政府主管部门要求落实的其他绑定责任，例如一户一栋，非农建设用地指标落实，征转地遗留问题处理等。O规定更新单元的成果体系，适应现行的规划审批制度，其中管理文件与“规划批复”相衔接。管理文件以规范性条文表达更新单元规划的研究结论和建设要求，是城市规划行政主管部门实施城市更新单元规划管理的操作依据。技术文件管理文件的技术支撑和编制基础。总则方式益衡利益平衡空间控制总则方式益衡利益平衡空间控制、法律效力、生效日期、解释权归属及其它事项规定城市更规定城市更新单元规划的改造目标，拟采用的更新方式及其对应的空间范围。。规定功能布局、建设规模、控制指标、配套设施等要求；以及城市空间组织、公共空间控制、慢行系统设计、建筑形态控制等内容。规定更新单元内各项目实施主体应履行的各项义更新单元范围图地块划分与指标控制图建设用地空间控制图慢行系统规划图市政工程和道路竖向图分期实施规划图通过《深圳市城市更新办法》、《城市更新单元规划审批操作规则》、《关于授权市城市规划委员会建筑与环境艺术委员会审批城市更新单元规划的通知》等规法律地位完成法定图则相应内容的编制和修改，市规划国土部门应当及时将其内容纳入法定图则。经批准的城市更新单元规划是相关行政许可的依据。审批程序——更新单元规划改变已批准法定图则强制性内容的，或更新单元规划所在地区未制定法艺术委员会进行审批。——更新单元规划未改变已批准法定图则强制性内容的，由深圳市规划和国土资源委员会会进行审批。1、更新单元的分类： (1)功能提升型单元：主要目标是挖掘用地潜在价值，需要给予足够的空间增量，为政府提供更多的公益性设施。 (2)设施完善型单元：主要目标是健全服务设施，给予适度的空间增量平衡设施建设即可，可适度降低公益性设施配建比例。 (3)环境改善型单元：主要目标是提升单元的环境质量，改善景观效果，给予适度的空间增量，且必须用于景观界面、节点等特定区域。 2、更新单元的分级：依据更新单元对于地区环境综合改善的重要程度，分为市以区别。401、更新单元的拆分：法定图则划定的城市更新单元通常范围较大，包含的宗地数量较多，更新意愿、诉求、周期的多样性导致实施难度加大，因此需要进行适当的拆分。核心功能的完整性，同时还要考虑剩余地块形成完整单元的可行性；拆分时需要按照类似权益分享制度明确每一2、更新单元的合并：条件允许时鼓励单元进行合并，统一设计和改造，有利于更大范围内城市资源的统筹安排和设施的合理布局。单元的合并首先要考虑功能的联系度，单元意义的空间相邻不能作为单元合并的判断依据(如隔一条快速路)；合并后单元继承了原有单元的权利与义务。41要