第一章公安全管理概述

公共安全管理原理

主讲人：杨桂英河南理工大学应急管理学院ygy@.c程的性质《公共安全管理原理》是公共安全管理专业最重要的专业理论课。它要讲授公共安全管理的整个理论体系和基本框架，为学生构建关于公共安全管理的学科体系和理论基础。河南理工大学应急管理学院课程安排与要求课时：44主讲人：杨桂英教材：暂时没有成文的，做好笔记（检查）考试方式：闭卷河南理工大学应急管理学院学习方法听讲——思考——提问——记录——记忆阅读参考资料讨论争论写作业河南理工大学应急管理学院课程内容第一章公共安全管理概述（2学时）第二章公共安全理论与方法（4学时）第三章公共安全管理权益人（2学时）第四章公共安全管理组织（4学时）第五章灾害与危险（4学时）第六章公共安全管理系统（4学时）第七章信息管理与危机沟通（2学时）河南理工大学应急管理学院课程内容第八章灾害减除（4学时）第九章灾害准备（4学时）第十章灾害应对（4学时）第十一章灾害恢复（4学时）第十二章国际公共安全管理（4学时）第十三章安全意识与安全文化（2学时）河南理工大学应急管理学院知识要点基本概念：每一章的重要概念，明确告诉同学基本理论：国内外的公共安全管理的理论体系基本方法：公共安全管理的通用方法河南理工大学应急管理学院建议参考书张沛，潘锋.《现代城市公共安全应急管理概论》，清华大学出版社，2007.11陈国华，张新梅，金强.《区域应急管理实务——预案、演练及绩效》，化学工业出版社，2008.1杨达源、闾国年.《自然灾害学》，测绘出版社，1993年孙绍骋.《中国救灾制度研究》，商务印书馆，2004年金磊.《城市灾害学原理》，气象出版社，1997年W·尼克·卡特.《灾害管理手册》，地震出版社，1993年河南理工大学应急管理学院第一章公共安全管理概述第一节公共安全管理的必要性——人类的安全需求第二节中国公共安全管理的历程第三节西方公共安全管理的历程河南理工大学应急管理学院第一节公共安全管理的必要性——

人类的安全需求美国心理学家马斯洛认为，人的欲求可分为五个阶段：一是生理性欲求，如食欲、性欲；二是安全欲求；三是感情欲求，即与他人的亲近欲望及与他们作朋友的欲望；四是自我尊重的欲求；五是自我实现的欲求。河南理工大学应急管理学院自我实现的欲求自我尊重的欲求感情欲求安全欲求生理性欲求54321河南理工大大学应急管管理学院安全欲求安全欲求：：包括对人人身安全、、生活环境境安全、生生活资料安安全（财产产安全）、、生活稳定定以及免遭遭痛苦、威威胁或疾病病等的需求求。人身安全生存环境安全生活资料（财产）安全安全欲求河南理工大大学应急管管理学院安全属性———大多数数学者认同同安全具有有主观与客客观二元性性即安全就是是客观上不不存在威胁胁，主观上上不存在恐恐惧。安全的主观观感觉，是是指人们对对于自己生生命和相关关事物的无无忧和放心心；安全的客观观存在，则则是指具有有对抗一切切现实或潜潜在威胁的的实实在在在的保障。。公共——公公共安全“公共”的的中文语义义强调多数人人共同或公公用公共安全多数人的安安全公共——可可以简单地地认为，对对于公共的的理解理应应恢复其本本身的含义义，即多数数人共同或或公用公共安全多数人的安安全公共安全--多数人人的安全--有必要进进一步分分析人民的安安全国家的安安全全球的安安全人类的安安全河南理工工大学应应急管理理学院国家安全全——人人民安全全在国家安安全从传传统向非非传统的的转变中中，基于于国家安安全中的的非传统统安全问问题几乎乎涵盖了了除军事事、政治治安全以以外一切切国家安安全的领领域和问问题，因因此有学学者将非非传统安安全问题题理解为为“人的的安全””或“综综合安全全”，提出这样样的安全全是指““行为主主体（不不论是个个人或国国家或其其他集团团）在自自己生活活、工作作和对外外交往的的各个方方面能够够得到或或保持一一种不受受侵害、、免于恐恐惧、有有保障的的状态””。河南理工工大学应应急管理理学院国家安全全——人人民安全全将人的安安全作为为与传统统安全观观相对应应的概念念提出来来是有一一定意义义的但基于国国家安全全角度将将人的安安全视为为国家安安全的一一部分，，那么人人的安全全就可能能在国家家安全的的背景中中背离其其初衷。。所谓的国国家安全全以大规规模牺牲牲人的安安全为代代价的事事件，在在人类历历史中比比比皆是是。也有学者者认为人人的安全全与国家家安全是是目的和和手段的的关系，，那么忽忽视甚至至是背离离目的的的手段研研究，对对于目的的本身还还有什么么价值呢呢！河南理工工大学应应急管理理学院基于人类类安全及及国家安安全的““大利益益”往往往忽视甚甚至是牺牺牲“人人的安全全”的““小利益益”。因因此基于于公共意意义上的的安全，，所研究究的就是是多数人人的安全全，而不不是人的的类安全全或某个个集体（（群体，，或称为为组织））的安全全。河南理工工大学应应急管理理学院公共安全全概念，，是对多多数（个个）人安安全的关关注。这这些个人人分属于于不同的的职业、、社区、、年龄以以及其它它背景条条件等公共安全全的主体体虽然是是个人，，但公共共安全所所关注的的是多数数个人，，亦即公公共安全全是对普普通个体体生命的的普遍关关怀，它它不对属属于个人人的特定定性安全全问题展展开研究究。河南理工工大学应应急管理理学院相对于个个体生命命而言，，安全的的首要价价值在于于生存，，其次是是健康（（包括生生理和心心理健康康等），，再其次次是财产产。当然，随随着我们们对个体体生存与与生活理理解的深深入，对对于生命命、健康康与财产产的理解解也会发发生变化化，从而而公共安安全的内内涵也会会发生相相应的变变化。河南理工工大学应应急管理理学院Concept：PublicSafety公共安全（PublicSafety）是人人们正常的生生活和生产的的秩序与平衡衡状态（Thestatusoforderandbalance））。公共安全全管理是对这这种秩序与平平衡状态的维维护与保持，，对打乱该秩秩序与平衡状状态的各类事事件的应对，，以及对事件件后果的消除除、对秩序与与平衡状态的的恢复的全过过程。公共安安全管理的实实质是政府公公权用于对公公共安全的保保持、保护和和恢复。公共安全管理理是我们自己己采用的学科科名称。河南理工大学学应急管理学学院公共安全管理理﹦EmergencyManagement预防准备应对恢复怎样理解这种种等同河南理工大学学应急管理学学院公共安全管理理管理三要素管理者管理对象管理环境自然环境社会环境自然灾害生产事故公共卫生社会安全广义（常态））狭义（应急））政府其他组织和个个人河南理工大学学应急管理学学院自然状态中的的人类安全：：霍布斯1588年生生于英格兰，，霍布斯一一生研究：““作为文明秩秩序目标的和和平以及作为为达致该目标标手段的政治治科学。”他他提出：首先：：要要理解解人类类和人人类社社会，，必须须返回回到““自然然状态态”下下。那那时，，人类类在政政治上上是平平等的的。““没有有人被被认为为具有有政治治上的的优越越性，，因为为所有有人都都易于于暴死死于同同类之之手。。”他他说，，人类类生活活的自自然状状况就就是““孤独独、贫贫困、、污秽秽、残残忍和和短命命。””其次次：：自自我我保保存存的的自自然然需需要要是是人人们们生生活活于于政政治治共共同同体体内内的的唯唯一一的的真真正正原原因因。。换换言言之之，，我我们们之之所所以以生生活活于于政政治治共共同同体体之之内内，，是是因因为为我我们们要要满满足足诸诸如如生生命命和和安安全全这这类类人人性性的的个个别别需需要要。。第三，我我们应该该“在别别人也愿愿意这样样做的条条件下，，当他为为了和平平与自卫卫的目的的认为必必要时，，会自愿愿放弃这这种对一一切事物物的权利利；而在在对他人人的自由由权方面面满足于于相当于于自己让让他们对对自己所所具有的的自由权权利。””第四，由于政政治社会是为为了自我保存存而存在的，，所以每个人人永远不能放放弃自卫的权权利。河南理工大学学应急管理学学院霍布斯:人的的安全需求与与国家的安全全满足霍布斯认为自自然状态是一一种“一切人人反对一切人人”的战争状状态，其间人人与人之间的的关系就是一一种“狼与狼狼”的关系。。为什么？霍布布斯的假说是是这样开始的的，在自然状状态中，人是是平等的，表表现在人类身身体和心灵上上的平等，即即相同的时间间可以使人们们从同样的事事物中获得相相同的智慧与与经验；但由由于这种能力力上的平等，，就产生了达达到目的希望望的平等，此此时就同一物物欲获得所有有权时，就成成为了仇敌。。霍布斯从而推推导出他要研研究如何使人人类走出这种种状态：“对对死亡的恐惧惧对舒适生活活的向往，以以及人们的理理性，使人类类有可能摆脱脱这种状态，，这种能使人人类竭力走出出自然状态的的条件，总称称为自然法。。”自然法法则是“建立立在理性之上上的普遍法则则，用来禁止止人们毁灭自自身或放弃保保存生命的手手段，并用来来教人认为保保存生命是最最好的行为。。”河南理工大学学应急管理学学院自然状态中的的安全问题：：洛克“再明显不过的是，同种同类创造物，不加区分地生来就具有同样的自然优势，和同样的官能，也应彼此平等，而不应相互间有隶属或属从关系”在这种自然状态中，人人都是自由的，人人都可以用自己认为合适的方法，决定自己的行动。自然状态下，人人都是平等的，任何人都不享有多于他人的权力，一切权力和管辖都是相互的。

洛克认为，在这种自然状态中，人们处置自身及其财产的权利不受限制，但是，他无权毁灭自己和他所拥有生命及财产，除非他能找到比保护其生命更重要的目的，在其《政府论》中，他高度的肯定了造物主，认为所有人都是全能、无比聪明的造物主创造的，大家都是他的仆人，奉命来到人间，为他做事，是他的财产，是他的创造物，每个人的生命只能由他决定，不由得人类自己。而理性即自然法正是上帝意志的体现，他支持人们：任何人都不得侵犯他人的生命、自由和财产。

河南理工大大学应急管管理学院洛克：人的的财产安全全需求与满满足在自然状态态下，每个个人可以保保卫他自己己以及为他他所有的东东西。“凡凡流人血的的，他的血血也必被被人所流””是自然法法的一部分分。一个贼贼正动手偷偷我的财物物时，我甚甚至可以把把他杀死，，这个权权利在设立立政治之后后还是存在在的，固然然，若存在在政治，假假如贼跑掉掉，我必须须舍弃私自自报复而诉诉之于法律律。自然然状态有个个重大缺陷陷，当存在在这种状态态期间，人人要保卫他他的权利必必须依赖自自己，所所以人人是是自己的讼讼案中的法法官。对对这个弊害害，政治正正是救治手手段，但它它不是自然然的手段。。据洛克说说，人脱离离自然状态态，是靠一一个创立政政府的契约约。并不是是任何契约约都结束自自然状态，，唯有组成成一个政政治统一体体的契约如如此。各独独立国政府府现下彼此此间正处于于自然状态态之中。在洛克的政政治哲学中中，“人人类结合成成国家，把把自己置于于政治之下下，其伟大大的主要目目的是保全全他们的财财产；在在自然状态态中，为保保全财产，，有许多事事情阙如。。”河南理工大大学应急管管理学院政府的安全全需求人民拥护被人民认同同不被人民抛抛弃（通过过选举）不被人民推推翻（通过过起义、游游行示威））河南理工大大学应急管管理学院政府对人民民安全需求求的满足满足人民的安全需求安全感，秩序感灾难救援与帮助人民利益的主动保护政府的的安全全管理理责任任河南理工大大学应急管管理学院公共安全管管理：谁的的责任？资产产阶阶级级启启蒙蒙思思想想家家：：人人们们放放弃弃自自然然权权利利，，成成立立国国家家的的目目标标自由由资资本本主主义义时时代代：：守守夜夜人人政政府府，，安安全全是是个个人人问问题题罗斯福新政：：凯恩斯的学学说，挽救资资本主义政府立法：明明确政府的公公共安全管理理责任河南理工大学学应急管理学学院“非典”及其其影响2003年的的“非典”在在我国乃至世世界范围内蔓蔓延。作为一次典型型的公共卫生生事件，在我我国引起了广广泛而深刻的的反思，推动动我国政府在在对公共安全全的认识和管管理发生了革革命性的变化化，并在两年年时间里，基基本建成了我我国突发公共共事件应急预预案体系，初初步形成了我我国的公共安安全应急管理理机制。河南理工大学学应急管理学学院2002年11月16日日，中国广东东佛山发现第第一起后来被被称为SARS的病例。。2003年4月16日，，世界卫生组组织（WHO）正式将这这种当时原因因不明的新疾疾病命名为急急性严重呼吸吸综合症（SeriousAtypicalRespiratorySyndrome，英文文简称为SARS）。这就是2003年在中国国引起广泛关关注与影响的的“非典”（（非典型性肺肺炎的简称））。河南理工大学学应急管理学学院在中国，对于于包括广大医医务人员的绝绝大多数人来来说，“非典典”是一个新新的疾病名称称。尽管“非典型型性肺炎”在在上个世纪30年代已经经有过发生，，之后不同病病原体引发的的非典型性肺肺炎时有发生生和报道但是我国普通通公众对它几几乎一无所知知。河南理工大学学应急管理学学院我国著名的国国情研究专家家胡鞍钢表示示：根据亚洲洲开发银行（（ADB）统统计，全球在在非典期间遭遭受的经济损损失达到590亿美元，，其中中国内地地的经济损失失为179亿亿，占中国GDP的1.3%。非典的影响河南理工大学学应急管理学学院“非典”对于于我国的影响响绝不仅仅是是逝去的那些些生命以及179亿美元元的经济损失失，更重要的的是它在我国国引发了深刻刻的反思浪潮。河南理工大学学应急管理学学院河南理工大学学应急管理学学院这些著述的内内容，可以分分为“非典”专业业著述“非典”科普普知识抗击“非典””纪实以及以“非典典”为背景的的文学作品等等。除了这些内容容，更有相当当大比重的著著述是由“非非典”事件所所引发的对中中国社会发展展的全方位、、深层次的反反思。河南理工大学学应急管理学学院其全方位，是是由于“非典典”之后研究究“非典”影影响的文章，，含概我国各各行各业、方方方面面，从从农村到城市市、从学校到到社区、从经经济到政治、、从商场到公公园、从服务务业到高科技技产业、从医医院到地铁、、民航、铁路路……“非典典”影响几乎乎无处不在。。河南理工大学学应急管理学学院说其深层次，，是因为这些涉及“非非典”的著述述不仅包含对对个体日常生生活方式的审审视，也包括括对人类生活活方式的反思思；不仅包含对各各个行业（银银行、保险、、公共卫生等等等）的各种种规章、制度度的思考，也也包含对各种种体制如应急急预警机制、、政府危机管管理体制乃至至我国政治体体制的反思；；不仅反思我国国的社会发展展观，也反思思传统道德、、文化。也就是说，不不仅讨论“非非典”本身、、抗击“非典典”的经验与与教训，同时时也探究了其其深刻的社会会原因。河南理工大学学应急管理学学院“非典”给予予改革开放的的中国一个深深刻反思的机机会。而“非典”作作为一种疾病病所引起的最最深刻的反思思，是对于“人的安安全”的反思思。以往关于“人人的安全”的的观念是建立立在“国家安安全”与“社社会治安、社社会稳定”的的基础之上的的。因此对于‘安安全’的理解解，我们首先先反应的是国国家的（国防防）安全和社社会公共安全全（治安、秩秩序）。在我国颁行的的《宪法》、、《国家安全全法》、《国国防法》等法法律中，都开开宗明义地强强化这种传统统安全观念。。河南理工大学学应急管理学学院“非典”的发发生，使得““人的安全””问题受到前前所未有的高高度关注。面对死亡的威威胁，全社会会空前关注人人的生命、关关注人的现实实生存环境，，从而改变了了传统安全观观念以国家安安全为中心的的状况。有学者提出，，“国家安全全与人的安全全不仅不是对对立的，相反反，却是高度度互补的。””把“人的安全全”与“国家家安全”相提提并论，具有有非常重大的的意义。作为最直接的的结果，由于于对这种“安安全”（人的的生命安全））的“公共性性”的普遍认认识，使得中中国“公共安安全”科学与与学科得以产产生和发展。。河南理理工大大学应应急管管理学学院“非典典”给给予改改革开开放的的中国国一个个深刻刻反思思的机机会。。而“非非典””作为为一种种疾病病所引引起的的最深深刻的的反思思，是是对于““人的的安全全”的的反思思。其次，，是对我国国现行行社会会发展展观的的反思思。河南理理工大大学应应急管管理学学院20世世纪70年年代末末，我我国走走上了了以经经济建建设为为中心心的改改革开开放之之路，，并取取得了了举世世瞩目目的成成就。。“政府府的战战略目目标，，主要要是国国民经经济生生产总总值（（GDP））或国国民收收入的的增加加，是是经济济发展展的快快速度度。””反映在在普通通老百百姓的的价值值观念念上，，则是是“一一切向向钱看看”。。河南理理工大大学应应急管管理学学院当生命命受到到“非非典””普遍遍威胁胁的时时候，，“人人的安安全””（首首先就就是生生命安安全））受到到空前前重视视，人人们对对于传传统的的以经经济为为中心心的发发展观观提出出了质质疑：：经济是是社会会存在在和发发展的的基础础，但但GDP的的增长长能代代表社社会的的进步步与发发展的的全部部涵义义吗？？河南理理工大大学应应急管管理学学院对于这这种质质疑，，人们们普遍遍认为为，个个体生生命是是社会会存在在和发发展的的主体体，因因此社社会发发展的的核心心应该该是人人的发发展。。单纯的GDP增长不不能代表社社会的进步步与发展，，其实作为为社会组成成要素的政政治、经济济、卫生、、文化、道道德等等任任何方面对对于“人””而言都是是非常重要要的，任何何要素的缺缺失或“疯疯长”所带带来的社会会不和谐状状态，都是是对人的发发展的损害害。重视经济增增长、忽视视人的发展展的传统发发展观，必必然导致社社会发展的的不和谐与与对“个体体生命”的的漠视。河南理工大大学应急管管理学院“非典”给给予改革开开放的中国国一个深刻刻反思的机机会。而“非典””作为一种种疾病所引引起的最深深刻的反思思，是对于“人的的安全”的的反思。其次，是对我国现行行社会发展展观的反思思。对于社会发发展观的反反思，促使使人们反思政府体制以及政政府责任等问题。河南理工大大学应急管管理学院比较核心的的一是政府应应急能力问问题或者说说是政府处处理危机的的能力问题题；二是政府职职能的转变变问题（主主要是向公公共服务型型政府转变变问题）；；三是“泛政政治化”意意识形态问问题；四是政府公公信力问题题（与透明明政府直接接相关）；；五是执政能能力与行政政效力问题题等等。河南理工大大学应急管管理学院“非典”给给予改革开开放的中国国一个深刻刻反思的机机会。而“非典””作为一种种疾病所引引起的最深深刻的反思思，是对于“人的的安全”的的反思。其次，是对我国现行行社会发展展观的反思思。对于社会发发展观的反反思，促使使人们反思政府体制以及政政府责任等问题。河南理工大大学应急管管理学院“非典”给给予改革开开放的中国国一个深刻刻反思的机机会。而“非典””作为一种种疾病所引引起的最深深刻的反思思，是对于“人的的安全”的的反思。对于“人的的安全”的的另外一个个反思思路路，是从这这种安全所所具有的公公共性开始始的。“非典”的的发生使得得人们突然然发现：““往日被社社会地位、、文化程度度和钱财贫贫富分成精精英与大众众、豪富与与穷人、强强者与弱者者等等不同同的人群””，在“非非典”面前前“人人平平等”了。。安全的这种种公共性，，促使中国国自下而上上地要求开开展公共安安全科学的的研究以及及公共安全全管理。人们在反思思政府的同同时也对普通公众众进行了反反思。河南理工大大学应急管管理学院普通公众是是类似“非非典”的公公共安全事事件的直接接受众，其其公共意识识、安全意意识、能力力、素质对对于其安全全同样至关关重要。从保护生命命的角度来来说，在诸诸如“非典典”这样的的公共安全全事件中，，普通公众众承担着与与政府同样样重要的责责任。因此普通公公众在对自自身生活方方式、自救救与互救能能力与意识识进行拷问问的同时，，也在寻求求发挥公共共安全管理理作用的渠渠道。河南理工大大学应急管管理学院两种反思思思路都涉及及到了作为为政府与公公众联系纽纽带的媒体体与民间组组织。“非典”所所引发的与与媒体相关关的反思，，主要集中中在媒体在危危机事件中中的职责问问题。民间组织在在公众越来来越脱离““单位人””的今天，，则应该成为为政府与公公众之间的的联系组织织河南理工大大学应急管管理学院正如一些学学者所表述述的，“非非典”是对对中国全方方位的检验验。改革开放20多年的的时间里，，中国社会会发生了许许多深刻的的变化。而“非典””让每一个个中国人深深切体会了了到这种变变化的利弊弊，从而引引发广泛的的思考。在领导全国国民众抗击击“非典””的过程中中，温家宝宝总理经常常用来激励励国人的一一句话是““一个民族族在灾难中中失去的，，必将在民民族的进步步中获得补补偿。”河南理工大大学应急管管理学院“非典”暴暴露了政府府与体制存存在的不足足与缺陷，，也使“政政府对变化化了的中国国社会、变变化了的国国家与社会会关系以及及变化了的的中国与世世界关系有有了更为深深刻的认识识，对体制制变革的取取向有了更更为明晰的的把握与判判断。”而与之对应应的是，普普通公众也也变得更为为理智、更更为积极。。河南理工大大学应急管管理学院“非典”引引发反思浪潮的的原因河南理工大大学应急管管理学院第二节中中国公共安安全管理的的历程1、历代政政府的灾害害管理内容容2、历代的的救灾思想想与救灾政政策3、历史史上的灾灾害管理理机构河南理工工大学应应急管理理学院公共安全全管理与与灾害管管理公共安全全管理：：着眼于安安全，注注重灾害害的预防防，消除除脆弱性性灾害管理理：着眼于灾灾害的处处理，从从预防、、准备到到应对河南理工工大学应应急管理理学院1、历代代政府的的灾害管管理内容容在研究我我国灾害害史过程程中逐渐渐形成了了灾害理理学、灾灾害工学学以及灾灾害律学学。所谓谓灾害理理学，是是古人对对灾害成成因的理理解与解解释。所所谓灾害害工学，，是指中中国古人人的抗灾灾工程。。灾律学学所反映映的是中中国古代代灾害管管理之上上律朝纲纲、中律律吏政、、下律民民风。积积累了灾灾害成因因、防灾灾、减灾灾、律法法以及思思想道德德等方面面的宝贵贵经验。。河南理工工大学应应急管理理学院古代的灾灾害管理理内容灾害管理灾害理学灾害工学灾害律学河南理工工大学应应急管理理学院灾害理学关于自然灾害害形成的原因因和机理的理理论。代表每个时代代的科学和认认识水平古代的看法———龙王——水旱旱雷雷公电电母风风婆火火神神天对人的行为为的示警地震——“阳伏而不能能出，阴循而而不能蒸，于于是有地震””（西周·伯伯阳父大夫））河南理工大学学应急管理学学院根据我国古代代文献记载，，洪水、干旱旱、地震以及及瘟疫等几乎乎是与人类结结伴而行。因而在中国也也就有了大禹禹、共工以及及女娲的形象象。夏朝我国就已已经具有三种种防灾、抗灾灾措施，一种种是设立管理理治水工程的的长官--水水正；一种是是巫术性的祭祭祀禳灾活动动；一种是储储粮备荒。春秋战国时期期，有记载的的灾害有旱、、水、地震、、山崩、地裂裂、蝗灾、瘟瘟疫、暴雨、、雹灾、雪灾灾、霜灾等。。。孙叔敖兴修水水利、晏子赈赈灾等秦汉时期除了了上面提到的的，还涉及雷雷暴、陆龙卷卷、海洋大风风风暴潮、海海啸以及大雨雨海溢等。这这一时期还有有奇寒的记载载。张衡地动仪，，水利工程也也有所发展。。更重要的是是天人感应说说也发展成熟熟，它反应到到灾害方面就就是天降灾异异是因为人做做错了事情。。根据邓云特统统计，我国自自公元前1766年（商商汤18年））至1937年，在这3703年间间，共发生灾灾害5258次，平均每每6个月强就就有灾荒1次次。防灾、救救灾措施与思思想也逐渐成成熟起来。河南理工大学学应急管理学学院灾害工学对抗自然灾害害而兴建工程程设施的技术术和技能。反映了一个时时代的技术水水平，人民的的智慧大禹治水，黄黄河堤防，都都江堰，鸿沟沟、郑国渠、、大运河河南理工大学学应急管理学学院灾害律学政府管理灾害害的政策、方方针和法规。。灾害律学上律朝纲中律吏政下律民风河南理工大学学应急管理学学院上律朝纲将各种灾难看看作是对历代代君主的告诫诫和警示：巨巨大的灾难和和异变会影响响统治地位，，乃至朝代兴兴衰，注重灾灾害管理———祭天祈祷风调调雨顺，国泰泰民安接受大臣疏谏谏，下“罪己己诏”（是古古代帝王反省省罪己的御用用文书）。逢商连年大旱旱,五谷谷不收,负负责宗教祭祭祀的大臣说说,要用用人为牺牲,向上帝帝祈祷求雨。。于是,汤汤“剪发断断爪”,身身为牺牲,祷于桑桑林,““以六事自责责”,曰曰:“余余一人有罪无无及万夫,万夫有罪罪在余一人。。无以一人之之不敬,使使上帝鬼神神伤民之命””。于是,民大悦,雨亦大大至。罪己次数最多多的是清世祖祖顺治皇帝。。这位少年天天子亲政后,自然灾灾害很多,“水旱累累见,地地震屡闻”,“冬雷雷春雪,陨陨石雨土””。他把这一一切自然现象象都归罪于自自己的“不德德”,上上干天咎,所以,不断自我我反省,屡屡屡下诏罪罪己。临终之之际,又又留下了一道道罪己遗诏,淋漓尽尽致地为自己己列举了十四四条罪状,条条都是是原则问题。。河南理工大学学应急管理学学院中律律吏吏政政制定定一一系系列列关关于于灾灾情情报报告告、、灾灾情情评评估估、、赈赈灾灾等等方方面面的的法法律律法法规规和和政政策策，，成成立立专专门门的的机机构构管管理理灾灾害害，，要要求求各各级级官官吏吏严严格格执执行行————“报报灾灾””““勘勘灾灾””““定定灾灾””““赈赈灾灾””““恤恤灾灾””秦国国的的《《田田律律》》：：报报灾灾的的项项目目有有旱旱、、涝涝、、风风、、虫虫；；报报灾灾的的时时间间限限为为秋秋中中，，漏漏、、误误、、迟迟报报予予以以惩惩罚罚。。河南南理理工工大大学学应应急急管管理理学学院院下律律民民风风对老老百百姓姓做做灾灾害害宣宣传传，，培培养养灾灾害害准准备备和和灾灾害害应应对对的的意意识识和和方方法法、、技技能能。。河南南理理工工大大学学应应急急管管理理学学院院2、、历历代代的的救救灾灾思思想想与与救救灾灾政政策策一、、天天命命主主义义禳禳弭弭思思想想二、、救救灾灾思思想想三、、预预防防思思想想河南南理理工工大大学学应应急急管管理理学学院院防灾灾、、救救灾灾思思想想天命命主主义义的的穰rǎǎng弭mǐǐ思想想消极极的的救救灾灾思思想想积极极的的防防御御思思想想所谓谓天天命命主主义义穰穰弭弭思思想想，，是是中中国国最最原原始始的的救救灾灾思思想想，，是是当当时时的的人人们们认认为为人人间间的的生生产产、、生生活活都都受受自自然然支支配配，，因因而而敬敬天天成成为为当当时时人人们们灾灾后后的的第第一一个个反反应应，，由由此此形形成成了了巫巫术术救救灾灾。。河南南理理工工大大学学应应急急管管理理学学院院防灾灾、、救救灾灾思思想想天命命主主义义的的穰弭弭思想想消极极的的救救灾灾思思想想积极极的的防防御御思思想想所谓谓消消极极救救灾灾思思想想，，就就是是灾灾后后救救助助方方面面的的措措施施。。在在我我国国也也有有很很多多种种类类，，例例如如：：赈赈济济、、调调粟粟、、养养恤恤、、除除害害、、安安辑辑、、蠲蠲缓缓juāānhuǎn、放贷贷、节节约等等思想想。与与之对对应的的就是是这八八种救救灾措措施。。河南理理工大大学应应急管管理学学院防灾、、救灾灾思想想天命主主义的的穰弭思想消极的的救灾灾思想想积极的的防御御思想想一是改改良社社会条条件，，如““重农农”、、“仓仓储””一是改改良自自然条条件，，“兴兴修水水利””、““林垦垦”等等。河南南理理工工大大学学应应急急管管理理学学院院不同同种种类类的的自自然然灾灾害害也也是是分分别别对对待待的的。。人治治条条件件下下，，并并不不注注重重制制度度性性建建设设。。民国国时时期期，，初初步步建建立立了了以以总总统统制制为为核核心心的的中中央央一一级级专专职职救救灾灾体体制制————中央央设设内内务务部部，，省省设设民民政政厅厅，，主主管管全全国国和和地地方方赈赈恤恤、、救救济济、、慈慈善善及及卫卫生生事事宜宜。。新中国成成立以后后逐渐形形成了一一些管理理体制和和应急工工作办法法。河南理工工大学应应急管理理学院首先，根据不不同的灾灾害种类类，形成成了不同同的灾害害研究、、应对机机制。其次，政府统统一领导导的管理理体制。。我我国的救救灾工作作管理体体制是：：政府统统一领导导，上下下分级管管理，部部门分工工负责。。第三，救灾体体制相对对完善，，但在防防灾、减减灾、恢恢复等方方面，与与其他国国家存在在较大差差距。“非典””之后、、特别是是国家应应急预案案体系建建立及逐逐步完善善之后，，发生了了重要改改变。主要特点点河南理工工大学应应急管理理学院救灾思想想赈济思想想调粟思想想养恤思想想除害思想想安辑思想想蠲（juan））缓思想想放贷思想想节约思想想河南理工工大学应应急管理理学院赈济思想想与政策策灾后政府府以粮食食、钱款款和实物物救济灾灾民。河南理工工大学应应急管理理学院调粟思想想与政策策向灾区调调运粮食食、向存存粮区迁迁移灾民民、调整整粮食价价格等等等措施。。河南理工工大学应应急管理理学院养恤思想想与政策策对灾民进进行供养养、临时时收容照照顾等等等救灾措措施。河南理工工大学应应急管理理学院除害思想想与政策策通过治理理灾害发发生根源源或治理理灾害本本身，消消除灾害害的措施施。如治治蝗虫，，防疫病病。河南理工工大学应应急管理理学院安辑思想想与政策策防治灾民民外流采采取的安安抚和稳稳定措施施。如减减免税负负、给田田、遣返返灾民等等等。河南理工工大学应应急管理理学院蠲（juan））缓思想想与政策策蠲（juan））缓就是是免除，，指灾后后减免赋赋税、停停征地租租等等。。河南理工工大学应应急管理理学院放贷思想想与政策策灾后为灾灾民提供供贷款、、实物帮帮助恢复复生产，，稳定生生活。如如种子、、耕牛等等等。河南理工工大学应应急管理理学院节约思想想与政策策凡遇灾荒荒，朝廷廷和各级级官员采采取节俭俭措施，，率先垂垂范，以以度灾荒荒。河南理工工大学应应急管理理学院预防思想想与政策策重农思想想仓储思想想治水思想想林垦思想想河南理工工大学应应急管理理学院3、历史史上的灾灾害管理理机构隋唐以前前，朝廷廷兼管救救灾事务务隋唐以后后，形成成救灾管管理体制制，设立立了专门门的官职职，分工工明确中华民国国时期（（1911－1949），初初步建立立了以总总统制为为核心的的专职救救灾体制制。河南理工工大学应应急管理理学院各个朝代代的救灾灾机构周代：大大司徒职职责之一一是救灾灾秦汉:户户部尚书书（主管管农桑））负有一一定的救救灾责任任隋唐：救救灾是户户部的职职责之一一封建社会会临时派派员为主主：包公公陈州放放粮中华民国国：内务务部的民民政厅河南理工工大学应应急管理理学院中华人民民共和国国民政部河南理工工大学应应急管理理学院第三节西西方公公共安全全管理的的历程Thethreestages:1.Thepre-emergencymanagementstage2.TheCivilDefensestage3.Thematurestage:theexampleofUSA河南理工工大学应应急管理理学院公共安全全管理的的历史进进程西方国家前公共安安全管理理时期民防－－－公共安安全管理理雏形期期公共安全全管理成成熟时期期公共安全全管理是是以政府府设立专专门的相相关管理理机构，，或者对对原有的的政府机机构中明明确公共共安全管管理职责责为开端端的。在在此之前前所存在在的孤立立的、临临时性的的政府公公共安全全管理行行为的时时期，被被称为前前公共安安全管理理时期。。特点是，政府府或立法机关关对某一具体体灾难实施行行政或立法行行为予以管理理，但没有形形成针对此后后发生的灾难难的持久性、、普遍性管理理责任和义务务。简言之，，是一事一管管，一事一议议，不涉及以以后其它新发发生的公共安安全事件。河南理工大大学应急管管理学院公共安全管管理的历史史进程西方国家前公共安全全管理时期期民防－－公公共安全管管理雏形期期公共安全管管理成熟时时期民防组织是是就战争对对平民的可可能打击实实施预防性性、应对性性管理西方国家民民防的大规规模发展是是靠冷战的的推动。冷战是基于于对核战争争的恐惧，，但核战争争没有发生生，自然灾灾害却频频频发生了。。河南理工大大学应急管管理学院公共安全管管理的历史史进程西方国家前公共安全全管理时期期民防－－公公共安全管管理雏形期期公共安全管管理成熟时时期制度完善、、原则确立立、理论成成熟河南理工大大学应急管管理学院第三节西西方公共安安全管理的的历程公共安全管管理是以政政府设立专专门的相关关管理机构构，或者对对原有的政政府机构中中明确公共共安全管理理责任为开开端的。在此之前前，政府也也存在公共共安全管理理行为，但但都是孤立立的、临时时性的，因因而，我们们将这一时时期的公共共安全管理理称为前公共安全全管理时期期(pre-emergencymanagementstage)。。从第一次世世界大战开开始，西方方国家多数数都介入了了两次世界界大战，出出于对敌方方轰炸和间间谍破坏行行为的担心心，参战国国都先后成成立了民防组织，就战战争对平民民的可能打打击实施预预防性、应应对性管理理，公共安安全管理进进入了雏形形期。这一一阶段一直直延续到冷冷战高潮期期。而处在在冷战边缘缘的新西兰兰，这一阶阶段到20世纪60年代初就就结束了，，美国和澳澳大利亚，，则到20世纪70年代才结结束。之后，公共共安全管理理进入成熟期。河南理工大大学应急管管理学院EarlyHistory–1800-1950(US)AsaformalresponsibilityofgovernmentintheUnitedStates,whatwenowcallemergencymanagementbeganwitheffortstoaddressgrowingthreatsoffireanddiseaseinlargecitiesandtownsinthe19thcentury.Emergencymanagementisnotnew.河南理工大大学应急管管理学院EMinUSWoodenconstructionandincreasinglycrowdedurbanareasraisedtherisksofcatastrophicdisasters.河南南理理工工大大学学应应急急管管理理学学院院EarlyHistory––1800-1950(US)In1803,Americanresponsestodisastertookasignificantturn,beginningapatternoffederalinvolvementthatcontinuestothisday.WhenanextensivefiresweptthroughPortsmouth(朴朴次次茅茅斯斯),NewHampshire(新新罕罕布布什什尔尔),communityandstateresourceswereoverwhelmedbytheresponseandrecoveryeffort.Congressrespondedwiththefirstlegislativeactionmakingfederalresourcesavailabletoassiststateandlocalgovernments.Thiscongressionalactof1803iscommonlyregardedasthefirstpieceofnationaldisasterlegislation.河南南理理工工大大学学应应急急管管理理学学院院其意意义义在在于于：：政府府有有责责任任帮帮助助遭遭受受大大规规模模灾灾难难的的个个人人与与社社区区；；联邦邦可可以以对对地地方方灾灾难难实实施施援援助助；；联邦邦的的援援助助只只是是个个案案，，而而不不是是制制度度，，且且是是通通过过法法案案授授权权的的形形式式实实施施的的，，而而不不是是通通常常的的行行政政行行为为实实现现的的。。河南南理理工工大大学学应应急急管管理理学学院院NewZealand新西西兰兰的的例例子子新西西兰兰虽虽然然是是个个地地域域狭狭小小的的国国家家，，在在独独立立之之前前，，自自治治领领（（Dominion））政政府府就就采采取取过过公公共共安安全全管管理理行行动动。。1931年年，，霍霍克克湾湾发发生生强强烈烈地地震震并并引引发发火火灾灾，，纳纳皮皮尔尔（（Napier））和和哈哈斯斯丁丁斯斯（（Hastings））两两个个城城市市遭遭到到毁毁灭灭性性破破坏坏，，260人人死死亡亡，，绝绝大大多多数数居居民民失失去去了了家家园园。。在在当当时时人人们们的的心心目目中中，，对对付付灾灾难难主主要要是是家家庭庭、、社社区区、、最最多多是是地地方方政政府府的的事事，，而而它它们们根根本本就就没没有有对对付付重重大大灾灾难难的的能能力力。。虽虽然然组组织织了了公公民民委委员员会会，，负负责责协协调调救救援援和和安安抚抚行行动动，，但但他他们们缺缺乏乏权权威威和和支支持持，，困困难难重重重重。。地地方方政政府府显显然然没没有有救救助助能能力力。。自自治治领领政政府府在在没没有有法法律律授授权权的的情情况况下下，，毅毅然然介介入入，，很很快快提提供供了了各各种种形形式式的的帮帮助助。。河南理工大大学应急管管理学院Discussion:Isitthegovernment'sdutytorelievethedisastervictims?资本主义国国家，信奉奉自由主义义，自由放放任政策，，政府的责责任？政府如果救救济，是作作为临时措措施，还是是永久制度度？宪法的责任任。自然的的、非侵权权性的天灾灾人祸，政政府究竟有有没有责任任介入？这这取决于政政府的目的的或政权的的性质。美国宪法开开宗明义指指出，政府的目标标“inordertoformamoreperfectunion,establishjustice,insuredomestictranquility,provideforthecommondefense,promotethegeneralwelfare”(为建建立一个更更完善的联联邦，树立立正义，保保障国内安安宁，规划划共同防务务，促进公公共福利)包含有管理理公共安全全的责任的的寓意。不不过，宪法法很难将这这种寓意具具体化，那那是行政实实践的过程程。河南理工大大学应急管管理学院2、TheCivilDefencestage战争是每个国国家政府最重重视的事情。。应对战争的的各项工作毫毫无疑问是政政府的事情。。正是借助战战争的需要，，西方国家建建立了民防组组织，成为公公共安全管理理的雏形组织织，为后来建建立正式的公公共安全管理理体制开创了了先河。而新新西兰的民防防组织，演化化成了民防部部，一直承担担着国家公共共安全管理的的全面领导责责任。河南理工大学学应急管理学学院TheStartofCivilDefence世界上最早的的民防组织出出现在英国。。第一次世界界大战中(1914-1918)，，为了对付付空中轰炸，，英国开始组组织平民，传传授防空知识识，展开自我我防御，是为为民防的开端端。两次世世界大大战之之间，，随着着空中中打击击力量量的发发展，，英国国成立立了专专门的的半军军半民民的民民防组组织。。新西兰兰的民民防组组织是是仿照照英国国建立立的。。20世纪纪30年代代中期期，设设立了了隶属属于不不列颠颠帝国国防御御委员员会的的新西西兰紧紧急事事态防防范委委员会会，成成员包包括内内务部部、警警察部部门和和国防防部门门的代代表。。1936年7月，，该委委员会会将其其所关关注的的目标标确定定为：：地震、空袭袭和毒毒气进进攻。。河南理理工大大学应应急管管理学学院TheprogressofCivilDefenceinNewZealand珍珠港港事件件发生生后，，日本本进攻攻的威威胁迫迫在眉眉睫。。政府府颁布布了为为公共共和工工业建建筑提提供紧紧急事事态掩掩蔽所所条例例（EmergencyShelterRegulations）。。为了了推进进紧急急事态态防范范计划划，成成立了了紧急急事态态防卫卫团（（EmergencyDefenceCorps）），要要求所所有身身体条条件许许可的的年龄龄在18～～65岁的的男子子，都都必须须参加加。它它的分分支机机构紧紧急事事态消消防局局（EmergencyFireService））和家家园卫卫队（（HomeGuard），，更要要求妇妇女作作为志志愿者者参加加，而而且一一旦注注册，，不得得随意意退出出。各各小区区都成成立了了许多多流动动巡逻逻队，，负责责日常常防范范工作作。河南理理工大大学应应急管管理学学院TheprogressofCivilDefenceinNewZealand民防使使成千千上万万的志志愿者者加入入了紧紧急事事态防防范计计划。。他们们开展展了紧紧张的的基本本训练练，包包括疏疏散、、灭火火、救救援等等等。。对骨骨干人人员的的培训训更专专业化化，在在惠灵灵顿设设立了了培训训学校校，3周一一期，，培养养了一一大批批有丰丰富防防护知知识的的人员员，他他们回回去后后向志志愿者者和居居民传传授技技能，，在灾灾难发发生时时可以以出任任所在在小区区的领领导，，从而而建立立了一一个防防护长长（wardensystem）。。防护护长协协调和和指导导地方方救援援工作作。随随着大大量男男子的的入伍伍，许许多防防护长长开始始由妇妇女出出任。。河南南理理工工大大学学应应急急管管理理学学院院TheprogressofCivilDefenceinNewZealand虽然然该该系系统统没没有有能能够够发发挥挥应应对对敌敌人人进进攻攻的的作作用用，，但但在在1942年年的的6月月和和8月月的的惠惠灵灵顿顿和和维维拉拉拉拉帕帕（（Wairarapa））地地震震中中发发挥挥了了重重要要作作用用。。这这更更促促进进了了新新西西兰兰民民防防向向通通用用的的公公共共安安全全管管理理部部门门的的转转变变。。随着日本对对新西兰入入侵的威胁胁的降低，，紧急事态态防范计划划正式更名名为“民防防”。1944年，，其管理责责任转到了了内政部。。1953年年，新西兰兰通过了《《地方政府府紧急事态态授权法案案》（LocalAuthoritiesEmergencyPowersAct），规定定了遭受核核打击时地地方政府的的权力和责责任。河南理工大大学应急管管理学院TheprogressofCivilDefenceinNewZealand1954年年制定《重重大紧急事事态中政府府的行动》》（GovernmentActioninaMajorEmergency,GAME），规规定了中央央政府的各各部门在紧紧急事态中中的责任。。灾难发生生的消息通通知政府是是邮政局的的责任。如如果有必要要视察受灾灾现场，首首相或他的的代表，同同时包括警警察总监（（thecommissionerofPolice）、、参谋总长长（ChiefofGeneralStaff））、空军参参谋长（theChiefofAirStaff.）组组成的现场场委员会应应一同到达达现场。如如果惠灵顿顿遭受了灾灾难，一个个以奥克兰兰为基地的的地区紧急急事态委员员会官员将将动员救助助首都。1959年年4月，成成立了民防防部（MinistryofCivilDefence）），设在内内政部，其其职责是对对地方政府府的，管理理的是过去去的民防计计划事务，，由内政部部长出任民民防部主任任（DirectorofCivilDefence）。。河南理工大大学应急管管理学院TheprogressofCivilDefenceinNewZealand1962年年的民防法法(CivilDefenseAct)：这是一个个全面的、、大规模的的法案，共共分5个部部分59个个条款，分分别对行政政管理、民民防区域、、全国紧急急状态或重重大灾难的的宣布、地地方政府的的职责和权权力，以及及其它事项项做出了详详细的规定定。法案把把紧急事态态分为军事事打击和自自然灾害两两类，并没没有明确优优先权到20世纪纪60年代代末，几乎乎没有人再再提起民防防的优先权权问题了。。各级政府府的权限在在法案中也也明确了，，至于费用用问题，确确定了以地方为主主、中央财财政补贴的原则。新新西兰的公公共安全的的管理体制制，至此已已经基本完完备。可以说，她她在全世界界率先进入入了完善的的公共安全全管理时代代，并且一一直沿用““民防”的的称谓。河南理工大大学应急管管理学院TheprogressofCivilDefenseTheeffectofColdWar:战后两极世世界的形成成加剧了国国际紧张局局势。苏联联1949年爆炸了了原子弹，，美国渲染染苏联的威威胁，特别别是核战争争的威胁，，通过北大大西洋公约约组织和《《美澳新安安全条约》》，将西方方国家组织织起来，准准备应对苏苏联发动的的核战争。。河南理工大大学应急管管理学院TheprogressofCivilDefenseinUS1949年年12月，，美国总统统杜鲁门发发布行政命命令，成立立联邦民防防管理局（（FederalCivilDefenceAdministration,FCDA），，隶属于国国防部，旨旨在对付来来自苏联的的攻击。1950年年，国会通通过了《联联邦