当前农业农村形势与新农村建设

当前农业农村形势与新农村建设

韩俊国务院发展研究中心农村部部长我国“三农”政策取得重大突破（1）1998年10月，十五届三中全会：我国农业开始进入了一个新的发展阶段；粮食等主要农产品由过去的长期供给不足，变为“总量大体平衡，丰年有余”；将增加农民收入作为农业政策的基本目标；把结构战略性调整作为农业和农村经济工作的中心任务。我国“三农”政策取得重大突破（2）十六大提出统筹城乡经济社会发展，明确了解决好“三农”问题的重大政策思路；明确了“工业反哺农业、城市带动农村”的指导思想；十六届五中全会提出了社会主义新农村建设的重大历史任务；按照“多予、少取、放活”的方针，制定了一系列旨在促进粮食生产、减轻农民负担、增加农民收入的政策措施。农业和农村发展的重大转机（1）粮食生产形势出现重要转机，2005年以来连续3年增产，增长总量超过1300亿斤；种植业生产的区域化布局逐渐形成；畜牧业生产逐步向优势区域集中，规模化饲养成为畜牧业主要发展方向；农村劳动力向非农产业和城镇转移平稳进行。农业和农村发展的重大转机（2）农民收入平稳增长。始自2004年的全面取消农业税改革，彻底终结了具有2600年历史的农业税，国家与农民的“取”与“予”的关系发生了重大变化。新农村建设良好开局和起步。

“三农”工作已经站在一个新的历史起点上

农业发展正在呈现“供求紧平衡、对国际市场依赖程度提高、价格整体攀升”的新格局；农村劳动力供给正在进入结构性短缺的新阶段；国家与农民关系正在进入逐步实现制度公平的新阶段。农产品供求关系正在发生重要的阶段性变化

主要农产品供求基本平衡、丰年有余、农产品价格持续低迷的格局正在被打破，；农业发展正在进入一个“供求紧平衡、对国际市场依赖程度较高、农产品价格整体攀升”的新阶段；2006年与1996年相比，粮食价格指数仅为1.0606，肉禽及其制品的价格指数为1.1284。新一轮生猪周期波动

从2003年7月份开始，全国生猪价格一度高涨，吸引了大量社会闲余资本投资养殖业，养殖规模不断扩大，存栏量急剧增加；于2004年10月开始回落，一直持续到2006年上半年生猪价格陷入谷底；2006年第一季度毛猪收购价已跌至5.50元/公斤以下，比2004年8月全国平均收购价9.85元/公斤下跌了44%，比最高收购价11元/公斤下跌了一半多；2006年第一季度育肥一头100公斤的良种猪，按5.50元/公斤出售，每头净亏损也在130元左右。一般农民养殖生猪不计人工成本和自家地里的青料费，每头育肥猪净亏损也在115元以上。从2006年下半年开始，全国生猪价格逐渐有所回升，在2007年4-5月份突然加速上升到近几年最高水平。奶业会不会大起大落？奶牛养殖效益大幅下降，奶农饲养奶牛的年利润从2002年的平均每头3000元以上，下降到现在的平均每头1500元左右，下降了50%。近年来饲料价格猛涨，而牛奶收购价格基本不动。奶牛养殖成本中饲料占65%左右。与2004年相比，每头奶牛养殖成本增加1000-2000元。目前养殖户有30%亏本，30%勉强保本，只有40%的能够赢利。一些奶农忍痛割爱卖掉奶牛。如果散养户大面积亏损的局面得不到扭转，势必会大范围出现持续频繁的杀牛卖牛现象，奶业生产将难以避免出现大起大落。适当提高牛奶收购价格是当前奶业摆脱困境的重要举措饲料和鲜奶的价格比一般为1：1.4。按照目前的饲料价格，鲜奶的合理收购价应为每公斤2.38元，而目前多数地区只有每公斤1.9元（含奶站等中间环节的每公斤0.2元）。一公斤原料奶提高0.10元,奶农一头牛1年下来就可增收400元，远比政府的一头牛几十元的补贴强。建立起奶农与乳品加工企业之间公平对话机制。农产品对国际市场依赖越来越高

小麦和大米等口粮供求为基本平衡（紧平衡），玉米正在从供求平衡正向供不应求转化。大豆、棉花、羊毛、食用植物油、天然橡胶、原木、锯材和木浆等则需要依靠大规模进口才能满足需求。目前我国大豆和食用油进口均已超过国内消费量的60%，基本受国际市场左右。2006年进口量相当于国内产量的54%，我国棉花的消费规模和贸易已经接近全球的一半。2006年进口量相当于国内产量的比重，羊毛为70%，天然橡胶为300%，原木为53%，木浆为205%。农业的功能进一步拓展2006年美国用于燃料乙醇的玉米占玉米消费总量的22%，2007年美国继续出现玉米种植挤占大豆和棉花的趋势，预计到2010年美国用于燃料乙醇的玉米将达到60%。我国玉米加工需求旺盛，玉米调出量占全国80%的东北三省，将会很快面临无玉米可调出的问题。由于玉米不仅是饲料作物，也越来越成为能源作物，从全球来看，玉米需求将继续保持旺盛势头，玉米价格将继续坚挺。

新一轮农产品价格上涨新特点

有成本推动的因素；与农产品需求拉动有关；更受产业间比较收益变动的影响；生物燃料产品与粮食争夺有限的农业资源；在全球资源性产品价格普遍大幅度上涨的背景下，农产品价格的整体性适度攀升是必要的和合理的。新一轮农产品价格上涨的原因与特点新一轮农产品价格上涨是在农产品价格长期低迷的基础上发生的，带有明显的恢复性质；新一轮农产品价格上涨是对农业生产比较收益下滑的一种补偿，上涨幅度也在合理范围之内；新一轮农产品价格上涨与农业生产周期性波动有关，是正常的市场调节；新一轮农产品价格上涨与农产品需求拉动有关，是经济发展的一般趋势；这轮农产品价格上涨直接受世界农产品价格上涨的传导，与国际市场价格走势基本一致。价格上涨给农民们带来利益农产品价格的合理回升，是市场对工农、城乡收入分配格局的必然调整，也是我国农业、农民和农村分享经济发展成果的必然反映；价格上涨给农民们带来利益要比国家给农民的财政转移支付的效果要好得多。价格歧视对农民利益造成的侵害往往被忽视。农产品价格上涨的压力是持续的从全球来看，世界能源价格坚挺.生物燃料对粮食的需求将继续扩张，它将继续对粮价形成压力。对生物燃料的需求已经导致玉米、大豆和小麦价格上升。目前，玉米和小麦价格已双双触及十多年来最高水平.生物燃料的发展不仅导致车与人争“口粮”，牲畜也开始与人争口粮。小麦、玉米价格“倒挂”的现象，小麦正在呈现出替代玉米成为饲料的苗头。农业部门错失一次良机？1998年以后实施积极财政政策，国家大幅度增加了对水利、林业等的投入，但特别建设国债直接用于改善改善农业生产条件的投入很少；近年来国家实施惠农政策，目前已经形成“五项补贴”的政策体系，2007年“两项直补”总额达到了427亿元，较上年增加165亿元，增长63%，在中央财政支农资金总量中所占的比重已经超过了10%。

但直接支持改善农业生产条件和农业服务体系投入仍然不多。加大对农业投入的好时机

“确保农产品供求平衡”、“提高农产品质量安全水平”、“转变农业发展方式”、“完善农业服务体系”需要重大政策举措；在良种、农田水利、农技推广、质量安全体系、农机化、流通基础设施、信息服务体系、政策性保险、规模化养殖方式等方面加大投入力度。对农业的大规模直接补贴刚刚开始？2007年中央财政农资综合直补276亿元。粮食直补资金达到151亿元以上。“两项直补”总额达到了427亿元，在中央财政支农资金总量中所占的比重已经超过了10%；以7亿多名农民计算，人均补贴57元钱。良种补贴、测土配方施肥、农机具购置补贴、农村劳动力转移培训阳光工程、奶牛良种补贴、新型农民科技培训等，资金总规模目前已达到89亿元。年国家将继续通过国债资金重点支持农村“六小”工程，改善农村生产生活条件，预算安排144亿元。国外农业直接补贴的经验和趋势从补贴对象来看，农业直接补贴政策在各国都不是针对全体农民、所有产品的，而只是针对特定产品、特定人群；各国农业保护政策由以价格支持为主的“黄箱”政策逐步向以直接补贴为主“绿箱”政策过渡；在增加农业直接补贴的同时并没有放弃价格支持政策；对农村生态环境的保护，已经成为各国政府对农民实行补贴政策的重要目标之一。保持农业直补政策的稳定性和连续性

胡锦涛总书记在四川考察工作时强调，一是定了和实行了的政策不能变，二是已经给农民的实惠不能收回，三是今后还应当逐步加强。保持直接补贴政策的稳定性和连续性完全必要，给种粮农民以定心丸，有利于稳定和发展粮食生产。直接收入补贴不宜过快增长，规模不宜过大，而在良种、农田水利、农业技术推广、农机化、防疫体系、市场流通基础设施和信息服务体系、政策性保险制度、规模化饲养方式等方面，要增加政府投入强度。

推进农民土地使用权合理流转

土地使用权的流转要尊重农民的意愿，建立真正的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制；农村土地流转应当主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地；应当鼓励和支持工商企业进入农业的产前、产后领域，为农民提供社会化服务，鼓励开发的非耕地农业资源。开展解决土地纠纷试点多数被调查村庄有出租土地的现象，比例达到79.9％，平均每个村出租户的比例为20.2％。东部省份土地流转率相对较高，有出租土地的村庄达到86.5％，每个村出租户的比例为27.4％，其中上海市所有被调查村都有土地出租的农户，土地出租户占全村农户的比重达到42.0％，而中、西部地区出租土地农户占全村农户的比重仅为11.8％和14.1％。可以看出，土地流转与地区经济发达程度、城镇化水平具有很强的相关性，经济比较发达的沿海地区农户土地出租率较高，经济相对落后的中、西部地区农户出租率较低。农村劳动力的供求关系发生重大变化

我国外出农民工数量为1.2亿人左右。新增劳动力的数量已经呈现下降的趋势。80年代后期在2.5%左右，90年代至今维持在1.1%。2003年以来，东部沿海经济发达地区开始出现普通劳动力短缺现象。2005年用工短缺现象开始蔓延到内陆一些地区全国2749个村庄劳动力利用情况调查国务院发展研究中心课题组于2006年就农村劳动力利用情况在全国范围内进行了调查。本次调查涉及17省（市、区）、20个地级市、57个县（市）、166个乡镇、2749个村庄。平原地区的占50%，属于山区的占27%，属于丘陵区的占22%。一般村庄占80%，乡镇政府驻地村庄占13%，中小城市郊区村庄占6%，大城市郊区村庄占1%。样本选择的方法是：每个调查省及地（级）市选3个县（区），每个县（区）选3个乡镇的全部行政村进行问卷调查农村劳动力就业结构发生显著变化近一半农村劳动力从事非农产业，其中本地非农就业和外出打工各半。常年在外从事非农产业的劳动力占到了农村劳动力的近五分之一。举家外出的劳动力占到了常年外出劳动力的近三分之一。越来越多的农村劳动力正在由“亦工亦农”向“全职非农”转变，就业兼业性减弱；由“候鸟式”流动向迁徙式流动转变，转移稳定性增强；由城乡间双向流动向融入城市转变，在城镇定居的农民工逐渐增多农村劳动力常年外出和举家外出的比例

农村剩余劳动力无限供给还能持续多久

74.3%的村认为本村能够外出打工的青壮年劳动力都已经出去了，这个比例在东部、中部和西部地区分别为71.6%，76%和76.4%。赋闲在家的青壮年劳动力全国平均比例为17.8%。分东中西部来看，东部赋闲率最低，为11.3%，中部其次，为20.4%，西部赋闲率最高，为26.1%。中西部农村尚有赋闲可转移的青壮年劳动力。虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩的现象，但经过二十多年的持续转移，越来越多的地区农村青年剩余劳动力的存量正在被吸纳殆尽。青壮年劳动力转出率高于80%村的比例各地区赋闲农村青壮年劳动力比例目前农村青壮年劳动力的外流已经处于边际状态农村青壮年人口数量仍有2.3亿（2003年），即使按较高的劳动参与率70%来计算，会有1.6亿成为实际的劳动力。而当年农民工约2亿左右。若按青壮年占70%计算，则转移就业的青壮年农民就有1.5亿。因此扣除农村社会事业、农业经营的需要，农村中能够输出的青壮年已基本上输出

农村劳动力供求关系：既过剩，又不足不能抽象地从总量角度看待农村劳动力的供求关系，更应该重视从结构角度看待农村劳动力的供求关系。“过剩”是指总量上劳动力按劳动力时间衡量，折算成劳动力仍然是供大于求的；“不足”是指结构上有技能的、年轻的农村劳动力的供求正在逐步向供不应求转变。农民工回乡创业：值得关注新动向部分进城农民工经过一段时间外出就业，又返回家乡。多数不是回到传统农业中去，而是利用打工增长的见识、本领，获得的资金、信息、社会资本，在乡村、小城镇创办民营企业，发展工商服务业，投资商品性的农业经营。进入新世纪以来，随着沿海发达地区劳动密集型产业出现向中西部地区转移的趋势，以及中西部发展条件、环境的改善，农民工回乡创业步伐明显加快。农民工回乡创业最新调查（2007）国务院发展研究中心农村部组织110个劳务输出示范县农民工回乡创业调查，每县重点调查1个乡镇及其所属3个村中所有的农民工回乡创业者。外出就业劳动力占农村劳动力的比例高达43.5％。外出劳动力平均有58.3％出省，平均每个县外出13万人左右。根据对300个村的统计，在外打工成为技术、管理人员和老板的有18355人，平均每个村有66人，占外出农民工的12.2％。

农民工回乡创业步伐加快根据对300个村的调查，2006年回乡农民工占外出农民工的23.1%，占农村劳动力总数10.2％。根据对3377位回乡创业者的调查，回乡创业者的年龄在30岁至45岁之间的占了64.3％。可见回乡农民工以第一代农民工为主。回乡创业与打工的联系打工积累了资金，学到了技术，获得了市场信息，为回乡创业做了必要的准备。根据对300个村回乡创业者的调查，认为打工首要是积累了资金的占60.7％；认为首要是学到了技术的占20.5％。打工过程中积累的社会资源，取得的市场联系。回乡创业的行业特征回乡农民工四分之三左右在非农产业创业，四分之一在农业领域创业；回乡创业企业总体在一、二、三产业的总体分布情况：作为第一产业的农业只占到15.7%；第二产业的工业、建筑业占35.8％，第三产业占38％，其他10.5%

；以中小企业（包括微型企业）为主；根据对3377名回乡创业者的调查，投资在5万元以下的占了70％。投资在10万元以下的达到了82.9％。而投资在100万以上的只有1.8％。回乡创业者多数居住城镇2266个在镇或集镇有住房的创业者中，其中有75.6%的创业者是在集镇购买或者自建住房。已经获得城镇户口的占15.7%。“三农”工作的一个新亮点

农民工回乡创业中西部地区推进城镇化、工业化的重要途径是以城带乡、以工促农的有效载体

重视提高务农劳动力的素质和劳动技能农村劳动力的老龄化问题日趋显现。在发达地区的农村，确实存在“精兵强将去创业，年轻力壮去打工，老弱病残搞农业”的问题。加强专门针对务农劳动力的技能培训，通过发展农业职业教育，培养合格的农业经营者。加大对农业机械化的支持力度，提高农业劳动生产率。完善农村劳动力转移培训政策要把支持的重点放在新进入劳动力市场的初、高中毕业生。逐步扩大农村职业高中的数量和规模，大力推动职业教育和培训与农村基础教育相结合。不断增加对农村劳动力转移培训的投入。逐步形成多元化的转移培训投入机制。打破部门界限，发挥好现有培训资源的作用，避免基础设施重复建设，减少财政负担，取得最大效益。新农村建设要见物，更要见人目前，我国农村居民人均受教育年限仅为7.6年，比城镇居民低3年。农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75%。目前，农村劳动力中接受过短期职业培训占20%，接受过初级职业技术培训或教育占3.4%，接受过中等职业技术教育占0.13%，而没有接受过技术培训的竟高达76.4%。为我国制造业发展不断提供合格的产业工人，为城市输送文明合格的新市民，为农业现代化培养职业农民。国家与农民关系进入实现制度公平的新阶段“皇粮国税”终结，标志着国家与农民间“汲取型”关系已被打破，国家对农民实现了由取向予的转折。农民需要政策激励，更需要制度公平。在制度上保障农民权益，已成为新形势下国家与农民关系的焦点。把保护农民工合法权益的政策落到实处进一步消除对农民进城就业的不合理限制和歧视性规定。尽快制定诸如有关民工工资支付的具体法律法规，建立和完善农民工劳动合同管理制度。提高农民工的组织化程度，发挥其在保护农民工权益方面的积极作用。完善农民进城定居的政策措施把进城农民工作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务，逐步做到权利平等。在住房、交通等城市基础设施的建设上考虑进城农民工的需要，使义务教育、公共卫生等基本公共服务逐步覆盖到农民工。允许长期进城务工农民工尽快融入城市，完成身份的转换，使他们能够在城市安居乐业土地问题仍然是中国“三农”政策的核心问题农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长。强制征地与补偿措施的不公平。农民对土地的权利一直处于相对弱势，致使他们容易遭受不公平的对待，由此也制约了他们参与经济增长的能力。土地征用过程和补偿标准对农民不公平征地补偿办法不合理征地范围过宽征地程序忽视农民意愿失地农民的长远生计缺乏保障失地农民：影响社会稳定重大问题中国建设占用耕地每年以250-300万亩的速度增长，如果按人均1亩地推算，每年大约有250万到300万农民失去土地。1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，多数研究者估计，至少有3400万农民因此完全失去或部分失去土地。违法用地数量一般占用地总量的20-30%以上，如果考虑这部分占地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000-5000万人。

土地问题是农村矛盾的焦点，农村对保障土地权益的愿望十分强烈

有村民上访村庄的比例为28.9％。分地区看，东部发生上访的比例最高，为32.5％，西部次之，为27.6％，中部最低为24.8％。村民上访反映最集中的问题是土地问题，主要有土地征用、承包地流转和宅基地等问题。约40％的村民上访反映的是土地征用问题，承包地流转占26％，合计65.4％。农民的土地权利仍然很弱土地更重要的是应该成为农民家庭最重要的财产。很多人没有把土地真正看成是农民的财产权利。土地转化为非农用土地的过程，不是一个平等的、协商的产权交易过程。农村宅基地的权利性质也不明确,包括宅基地与房屋在内的房产权利没有还给农民，不能成为农民的一笔重要财产建立保护农民土地权益长效机制推行30年承包期的农地有抵押权利;确保受强制征地影响的农民得到公平的对待与足够的补偿;对“公共利益”作出明确的法律界定;加紧发展以市场价值为基础的财产税作为地方政府财政的另一收入来源。

保障农民平等享受公共服务权利

农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。城乡教育资源差距大。农村公共卫生服务体系不健全，基本医疗服务城乡差距过大，农民看病难、看病贵。政府切实承担起提供公共服务的责任

合理界定各级政府在提供公共服务方面的职责。优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务。在实行免费农村义务教育的同时，建立农村义务教育稳定投入机制，改善农村学校办学条件、提高教育质量。健全农村公共卫生服务体系，改善农村医疗服务条件，保证农民有地方看病，农村有合格医生看病。保障农民享受社会保障的权利

农村老龄化程度比城市严重。被征地农民超过4000多万人，许多农