社会保险基金监管概述

第五章

社会保险基金监管白凤峥第五章社会保险基金监管第一节社会保险基金监管概述第二节基金管理监管第三节基金运营监管第一节社会保险基金监管概述一、社会保险基金监管概念二、基金监管的原则三、我国的社会保险基金监管体系

一、社会保险基金监管概念

社会保险基金监管，是指由国家行政监管机构、专职监督部门等为防范和化解风险，根据国家法规和政策规定，对社会保险经办机构、运营机构或其他有关中介机构的管理过程及结果进行的评审、认证和鉴定。从时间序列看，基金监管可以划分为三种。一是事先控制，主要采用基金预算、确定收益率指标等方法进行控制；二是实时监控，特指对基金在征缴、支付和运营过程中所实施的控制，如现场检查基金运营情况；三是事后控制，是指从基金的运行结果中获取信息，并采取积极措施，处理有关问题，如清理被挤占挪用的基金。从监管方式看，基金监管可以分为非现场监管和现场监管两种方式。二、基金监管的原则

1.独立原则监管机构依照法律、法规独立行使行政监管权力，不受其他任何单位和个人的干预，以确保监管的严肃性、强制性、权威性和有效性。2.公正原则监管机构要按照客观、公正、公开的原则，提高执法的透明度，对监管的主体、对象、目的、手段和程序进行统一规范，使被监管者充分了解自己的权利和义务，自觉地依照法律管理基金。二、基金监管的原则3.审慎原则监管机构按照基金对安全性、流动性、效益性的要求，合理设置有关监管指标，认真进行评价和预测，最大限度地控制风险，促进基金管理运营机构自我约束运作行为。4.科学原则

监管机构必须建立严密的监管法规体系和科学规范的监管指标体系，适应金融业发展和变革的情况，运用先进的科学技术，不断提高监管的质量和效率，推动基金监管水平不断提高。三、我国的社会保险基金监管体系

目前，我国已经初步形成了以劳动保障部门行政监管为主，财政监督、审计监督、内部控制以及法律监督、社会监督有机配合的社会保险基金监管体系。十一届全国人大常委会第十七次会议28日表决通过了《中华人民共和国社会保险法》。法律明确，工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。

监管的法律、法规：《社会保险费征缴条例》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金现场监督规则》、《社会保险稽核办法》、《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线暂行规定》、《社会保障基金财政专户管理暂行办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》等等，初步建立起了社保基金征缴、支付和投资营运的财务、会计、审计等制度。《社会保险法》的颁布实施，是我国社会保障制度改革发展中具有里程碑意义的重大事件。《社会保险法》对社会保险基金监管及安全营运予以高度重视，成为贯穿这部法律文件的一个核心问题。《社会保险法》总则第六条第一次明确规定“国家对社会保险基金实行严格管理”，强调在“国务院、省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行”。并在第八章、第十章、第十一章中对社会保险基金征缴、社会保险基金监管主体、社会保险基金预算管理方式、社会保险基金投资管理、风险管理等，都作出了具体规定。这部法律规定：统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督；各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。《中华人民共和国社会保险法》自２０１１年７月１日起施行。

1.人社部门行政监管根据国务院规定，人社部是中央社会保险基金监管机构，负责组织实施各项社会保险基金监督管理工作，具有制定基金监督管理制度和社会保险经办机构管理规则、制定基金运营准入的资格标准、认定基金运营机构资格、监管基金运营、查处基金管理重大违规违纪案件等项职责。各级人社部门（人社部系统部、省、市、县四级均设有专、兼职监督机构）社会保险基金监管机构构成了我国社会保险基金监管体系的主体。资料：从1998年以来，先后在全国或部分地区部署了社保基金管理使用情况检查、医疗保险费用支付、养老保险经办机构内部控制、社会保险费征缴情况、东北三省做实个人账户基金等多项检查，还会同有关部门进行了一些联合检查，发现问题督促整改，促进了规范管理，收回违规基金160多亿元。几年来，共受理举报7000多个，转办地方查处涉及社保基金的案件234起，收回挤占挪用基金4亿多元。劳动保障部还组织力量对13起重大案件进行查处，要求地方清偿挤占挪用资金，挽回了社保基金损失。2.财政监督财政部负责拟订社会保障资金的财务管理制度，组织实施对社会保障资金使用的财政监督。在具体工作中，财政部门的监督主要是通过基金纳入财政专户，加强部门制约；通过制定财务制度，规范财务管理行为，审核基金预算和决算等，进行财务监督。3.审计监督

审计署负责审计国务院各部门管理的和受国务院委托由社会团体管理的社会保障基金、环境保护资金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支。近年来，审计部门开展了多次范围不同的审计监督，尤其是2006年和2007年，对县以上管理的5项社保基金进行了全面审计，促进了挤占挪用社保基金的清理回收和规范管理。

。4.内部控制

内部控制是基金监督管理的基础环节。管理运营基金的各级社会保险经办机构和有关运营机构，必须加强基金规章制度建设，健全内部审计稽核制度，实现自我约束。5.法律监督

人民代表大会依照法律规定，对社会保险基金的运行情况进行监督检查。有关政府部门必须认真听取人大的意见和建议，严肃地对待和处理检查出来的问题。6.社会监督

社会保险基金是政府建立的专项资金，是广大人民群众的“保命钱”。公众有权了解各项基金的收支、结余情况。各级社会保险经办机构要定期或不定期地向社会公布基金收支和结余报告，自觉接受公众、团体和组织的社会监督。第二节基金管理监管一、基金征缴的监管二、基金支付的监管

三、结余基金的监管

一、基金征缴的监管

对社会保险基金征缴进行监管，既要检查征缴机构是否依法征收保险费，又要检查缴费单位是否按规定缴纳保险费。（一）对征缴机构行为的监管

在社会保险费的征缴过程中，监管机构依法对征缴机构的下列行为进行检查：

１．征缴机构是否按规定的项目和标准，及时、足额征缴社会保险费；是否擅自提高或降低社会保险费的征缴比例，擅自对企业减免征收社会保险费。一、基金征缴的监管

２．征缴机构有无转移或隐瞒基金收入，私设“小金库”或多头开户的问题。３．征缴机构有无挤占挪用收入户基金的行为。4．征缴机构是否将收入户基金及时、足额缴存财政专户。５．征缴机构有无不按规定收取滞纳金，或未将滞纳金列入基金收入的情况。６．企业有无以实物抵顶社会保险费，造成少征基金的情况。

一、基金征缴的监管（二）对缴费单位行为的监管

在社会保险费的征缴过程中，监管机构依法对缴费单位的下列行为进行检查：１．缴费单位或个人是否按规定缴纳社会保险费，有无隐瞒工资总额，造成少缴或漏缴的情况。２．缴费单位有无故意拖欠或拒缴社会保险费的情况，有无将应缴的社会保险费截留，用于单位其他开支的情况。

二、基金支付的监管

（一）对经办机构或社会化发放机构行为的监管

在社会保险金支付过程中，监管机构依法检查经办机构或社会化发放机构是否存在下列行为：1.经办机构是否违反社会保险有关政策法规，任意扩大基金开支范围和标准，并由基金支付待遇。2.经办机构或社会化发放机构是否依法及时足额支付社会保险金，有无拖欠、截留的问题。

二、基金支付的监管３．保险金支付是否按规定编制预算、计划，调剂金的分配、使用是否合理合法，资金的调度和用款计划是否按规定的程序报批。４．经办机构有无虚列支出、转移资金和挤占挪用等损害侵蚀社会保险基金的问题。５．内部控制制度是否健全，内部管理是否形成相互制约、相互监督机制，业务结算中是否出现计算差错，造成多付或重复支付。

二、基金支付的监管（二）对参保单位或参保人行为的监管

在社会保险金支付过程中，监管机构或受托的经办机构依法审查参保单位或参保人是否存在下列行为：1．领取社会保险金的人员是否已参加社会保险并符合享受的条件。2．参保人是否有骗取社会保险金的情况。3．参保单位是否有多报离退休人数或死亡不报、冒领社会保险金的行为。三、结余基金的监管

社会保险基金必须存入社会保险基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。任何部门、单位和个人均不得挤占挪用，也不得用于平衡财政预算。目前规定结余基金除预留相当于2个月的周转金外，应全部存入银行和购买国债。为此，监管机构必须检查1．各级政府、财政部门、经办机构和其他单位、个人有无将社会保险基金用于对外投资、经商办企业、自行或委托放贷、参与房地产交易、弥补行政经费和平衡财政预算，以及为企业贷款担保、抵押等问题。三、结余基金的监管2．经办机构的年度决算和有关会计账簿、凭证是否真实合法。3．经办机构的内控部门是否能够有效地行使权力，基金是否安全、完整，其保值增值是否合法、合规。4．管理人员有无贪污、私分基金等违法违纪行为。5．是否发生不可抗拒的基金损失，如盗窃和自然灾害事件。6．基金管理措施是否安全严密。第三节基金运营监管一、投资运营监管二、基金运营风险动态监管

三、基金运营机构退出程序

一、投资运营监管对社会保险基金运营准入的控制，是实行有效监管的首要环节。把好这个关口可以事先将那些有可能对基金造成损失的运营机构拒之门外，降低违规运作的风险。社会保险基金运营准入管理，主要包括两方面的内容：从事社会保险基金运营机构所需的资格条件

准入运营的程度

一、投资运营监管1.从事社会保险基金运营机构所需的资格条件有符合法律规定的章程;有符合规定的注册资本最低限额;有具备任职专业知识和业务工作经验的高级管理人员;有健全的组织机构和管理制度;有符合要求的营业场所、风险防范措施和与业务有关的其他设施。一、投资运营监管准入运营的程度

为防止基金发生风险，对运营机构的基金投资范围、投资方式、投资数量和投资组合予以限制。如：规定基金专户流动性资产比率、购买债券方式等。二、基金运营风险动态监管

基金运营准入监管是防范基金风险的重要措施，但仅有严格的条件审核与准入程度控制，并不能确保运营机构进入市场后能够稳健运营。事实上，运营机构的大量风险是在日常业务经营过程中逐步形成、积累和引发的。基金监管机构对基金运营的日常监管是一个实时的连续过程。各国对基金运营进行实时监管的具体内容并不完全相同，但一般都包括以下几个方面：二、基金运营风险动态监管1.合规性监管的重点基金运营机构是否有明确的管理规则，并付诸实施；公司财务记录、会议记录以及向会员提供的基金运营业务情况报告等资料是否实事求是、客观公正；基金投资运营是否遵守了监管机构的规定，是否贯彻了投资的原则。二、基金运营风险动态监管2.收益率监管机构必须审查基金运营机构所许诺的收益率是否经过周密的测算，以避免运营机构为扩大市场份额而随意提高或压低收益率。如果存有风险仍许诺提供高收益率，则要追究有关人员的责任；为保证参保人的利益，运营机构必须在监管机构指定的新闻媒介上定期公告经营业绩;监管机构或经办机构在法律授权的范围内执行信息披露制度;经办机构有权重新选择被认定的受托人，有权抽回资产并转给新的受托人。

二、基金运营风险动态监管3.基金投资组合

投资的多样化有助于减少资产所面临的风险，所以，社会保险基金应当选择多元化的投资工具。考虑到资本市场的发育程度对投资风险的影响，监管机构应当按照法律对基金投资的有关规定，对基金运营机构的投资工具和比例进行检查，对那些处于高风险运营状态的运营机构可区分不同情况给予警告、停业整顿直至取消运营资格处理。二、基金运营风险动态监管4.基金管理人

监管机构应按有关法律要求，对管理和运营社会保险基金的从业人员的职责、申请条件、资格培训和考试、申请程序、资格认定、违规处罚等作出规定。从业人员可分为两类：一是管理人员，主要包括运营机构的总经理及负责基金运营的副总经理，基金运营、结算、登记、咨询、内控部门的负责人。二是专业人员，包括运营机构中从事投资运营和咨询业务的人员，以及相关的经济、精算、计算机管理人员等。二、基金运营风险动态监管5.偿付能力监管机构在条件成熟时，还将实行偿付能力监控。主要手段有：强制实施再保险，即当一家运营机构运营的基金达到一定的额度时，应规定其按一定比例实行再保险，以分散风险；设立风险准备金，即各运营机构在一定时期内应按基金规模大小向同业协会缴纳一定比例的风险准备金，以应付可能出现的风险。运营机构在资不抵债时，监管机构应勒令其停业整顿，以确保清偿能力三、基金运营机构退出程序

为确保基金运营质量，除实施准入控制和实时监管外，监管机构还必须建立规范的基金运营机构退出程序。当某一运营机构不能依照法律和契约履行其义务，并且基金利益和安全受到威胁时，监管机构有权采取措施，限制其运营社会保险基金的部分活动，直至取消授权。社会保险基金运营机构变更和调整社会保险基金开户银行，应报基金监管机构审查批准，未经批准擅自变更或调整的应予以处罚。社保基金管理中的典型案例

京城社保贪污第一案落判职员贪污44万被判10年利用部门间缺乏相互监督和制约机制的漏洞，北京市东城区社会保险基金管理中心支付部工作人员赵刚，编造参保单位7名参保人员死亡或转为外国国籍的虚假理由，转出44万余元养老金挥霍。2008年4月赵刚因构成贪污罪，被东城法院一审判处有期徒刑10年，判决已生效。据悉，这是京城法院所受理的社保贪污第一案。1.小职员贪污大款项32岁的赵刚出生于北京市，大专学历，1999年3月进入东城区社会保险基金管理中心工作。他的主要业务是，负责在计算机系统中根据收缴岗位处理形成的个人账户清算数据，生成支付业务数据，同时审核参保单位上报的表格，无误后生成财务支付数据转给财务部。判决书认定，2002年10月至2005年5月，赵刚利用负责办理养老保险支付业务的职务便利，将社保基金441702.75元转入北京蓉兴会议服务有限责任公司后据为己有，并以参保人员死亡或转为外籍公民的虚假理由，伪造了相关文件用于归档。赵刚对指控不持异议，没有辩解。其辩护人、华龙律师事务所律师吴秉实认为，赵刚能认罪、悔罪，有立功表现，且系初犯，建议法庭从宽处理。2.“死人”发现养老金被冒领“赵刚案”中的受害公司为中诚知识产权保护服务有限公司，最先发现问题的是该公司员工储某。2006年10月，储某到海淀社保办理退休手续，却被告知已在东城结算过。储某到东城社保查询，发现结算表格上确有自己的名字，结算原因是“死亡”。储某询问单位，但中诚公司表示不知情。几日后，储某再次去东城社保时，发现此前的结算记录已经没有了。中诚公司从东城社保中心发现，公司7名员工被以死亡或出国等名义结算了养老金，而东城社保中心计算机系统查询不到储某等7人养老金保险账户清算的操作记录，也未查到储某等人死亡和转外国籍的原始凭证。社保中心和中诚公司立即向警方和检察院报案。2006年11月28日，赵刚接到东城公安刑侦支队的传唤通知。同年12月29日，其因涉嫌贪污被检察院批准逮捕。3.贪污巨款全部挥霍赵刚在预审时称，在一次与朋友的闲谈中，蓉兴会议公司庞某透露，他所在的公司对账户汇款等操作管理不严，款项可随进随出。赵刚试探询问，自己能否将钱划到庞某公司的账上？庞某说有钱随时可以划过来。2002年下半年到2003年5月，赵刚分7次将贪污的钱转入蓉兴的账户。他用这些钱买了3部手机、1台电脑，兑换了2000美元给其姐姐，又为妻姐的孩子交纳了3万元赞助费，被转出的养老金所剩无几。东城法院除以贪污罪判处赵刚10年有期徒刑外，还要求其退赔这笔养老金4.部门间无监督机制漏出巨款赵刚称，从他工作到案发，东城社保中心支取社保金的做法是，投保单位向社保基金管理中心收缴部递交材料，收缴部审查后转给支付部，支付部审核后转给财务部，客户即可支取，但这些部门之间没有相互监督和制约的机制。他表示，自己就是利用支付部不需要收缴部转来的相关数据，就可以直接生成支付指令的漏洞，生成了虚假的支付指令，从社保中心转出了巨款。5.部门间无监督机制漏出巨款赵刚称，从他工作到案发，东城社保中心支取社保金的做法是，投保单位向社保基金管理中心收缴部递交材料，收缴部审查后转给支付部，支付部审核后转给财务部，客户即可支取，但这些部门之间没有相互监督和制约的机制。他表示，自己就是利用支付部不需要收缴部转来的相关数据，就可以直接生成支付指令的漏洞，生成了虚假的支付指令，从社保中心转出了巨款。思考题一、简述社保基金监管的原则及意义二、你认为社保基金监管应该建立什么样的体制？三、你认为如何改善和提高社保基金管理各环节的监管？四、结合上海社保案等，分析我国社保基金监管方面存在的问题，并提出改进的对策。中国社保基金违规的制度分析与改革思路

中国社保资金违规日益成为全社会关注的一个焦点。然而，纵观发达经济体上百年的历史，即使在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均GDP也是只有几千美元的历史阶段，也鲜有如此震动全社会的社保资金违规的记录。

2006年11月审计署对省级社保资金审计的结果显示，有71.35亿元社保资金违规；另据中央电视台报道，在为期两年（2008-2009）的社保基金专项治理活动中，查出了100多亿元违法违规资金。社保基金违规的四个环节：一是收入环节——主要是滞压征收的社会保险费，不及时上缴财政专户；财政补助资金拨付不及时。一、社保基金违规现状二是支出环节。主要是违规出借社保基金；不同的险种之间基金相互挤占；虚列、扩大支出，平衡财政预算。严重的问题有贪污、侵占社保基金，中介机构、社会保险服务机构和参保人员套取、冒领社保基金等。三是管理环节。主要是违规动用基金，进行抵押、担保；相关票据传递不及时，会计核算不规范；在非银行金融机构存款；严重的问题有失职渎职造成基金损失等。四是存储运营环节。主要是用社保基金违规购建固定资产和投资；未按规定实行收支两条线管理；不执行国家规定的优惠利率造成基金损失等。

2006年11月审计署对省级社保资金审计的结果显示，有71.35亿元社保资金违规序号违规原因违规资金量(亿元)占比(%)第一类没有实行专户管理27.13（其中包括3.76亿属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户）38.02第二类违规投资19.49（包括委托金融机构贷款未收回1.89亿，经商办企业0.68亿元等）27.32第三类弥补支付缺口16.8923.39第四类构建办公用房和弥补行政经费4.64（包括违规担保和构建房产）6.5第五类管理混乱和账目不全约3.40约不到5上述五类总计71.35100上述审计结果具有相当的代表性和典型性，它至少给出两点重要结论：第一，从违规资金比例中看出，地方政府既是风险管理的主体，又是风险的主要源头，这是一个不争的事实：前四类违规均属地方政府行为，它竟占违规资金总量的95%左右，而涉及到管理不规范、主要由管理水平和工作态度等非制度性因素导致的违规数量则大约只有5%左右；第二，审计报告将1999年作为一个界限，在此之前发生的违规问题金额23.47亿元，占33%，在此之后是47.88亿元，占67%。这个界限划定的意义在于：1999年以前的违规资金如果主要被看作做是历史的遗留问题的话，2000年之后出现的违规主要是制度缺陷造成的。因为在1999年之前，社保基金财务会计制度尚不健全，一些地方政府出于保险基金保值增值的需要，委托理财和投资现象比较严重，挤占挪用基金的违规很多，导致基金至今不能收回。二、中国社保资金违规的若干制度原因

当前中国社保资金的主要风险来自于制度设计的不合理，存在许多难以克服的障碍和弊病，由此导致了众多地方政府的道德风险，进而导致社保资金安全性威胁与丑闻几乎成为一个“制度伴随物”。中国社保制度设计本身存在一些“内生性制度缺陷”，如果将之与国外社保制度比较就会发现，这些内生性缺陷是导致违规的主要制度根源，带有一定的必然性。1.社保统筹层次太低中国社保“五险”均以地方统筹为主，养老和医疗等主要险种以县级统筹为主（养老和医保的个人账户资金除外）。早在1991年国务院颁发的33号文《关于企业职工养老保险制度改革的决定》就已提出，“要积极创造条件，由目前的市县级统筹逐步过渡到省级统筹”，然而，20年过去了，统筹水平纹丝未动，仍停留在县市级水平上。县级统筹意味着实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者是多达两千多个县市地方政府，意味着两千多个统筹单位可以将社保资金画地为牢，各自为战；情况更为严峻的是，每个统筹单位里在资金流上是五险资金自我封闭和独立运行，在行政管理上归属不同的“中心”或“处”管理，就是说在“块块”为基础的县级统筹里又出现了好几个险种为基础的“条条”，如果再加上农村的合作医疗和养老资金的独立行政管理，每个“块块”里（统筹单位）又存在着多个险种的“条条”潜在“风险点”，于是从全国来看，社保资金潜在的“风险点”多达上万个。审计结果表明，仅“没有实行专户管理”违规资金总额就达38.02％，这是统筹层次低导致的最典型的违规现象，是条块交错的分散化和碎片化管理的直接结果。地方政府作为违规主体意味着，绝大部分违纪违规的决定都是由当地政府做出，或是挪用于扶持困难企业，或是发放各种生活补助，或是直接用于生产投资等，他们作为基金监管的地方行政部门，既是社保制度运行的执行主体，又是资金风险的主要源头，于是，在横向上2000多个统筹单位存在着上万个风险点，在纵向上全国社保资金的监管层次多达4个：在县市级统筹中（这里的“市”主要是指县级市），真正实现地级市统筹的是少数，比如江苏省徐州市直属5区形成市本级，其所辖的6县（市）成为6个统筹单位，于是便存在7个统筹单位。这样，中国目前社保资金的纵向管理层级实际形成了中央、省、市地、县市这样一个4层级结构，在中央监管部门对2000多个统筹单位的监管跨度里，中间隔着省和市地两级政府。

这种纵向“4层级隔级监管”和横向“碎片化管理体制”现状造成的后果主要有两个：一是纵向上信息传递严重损失，监管力度和效果递减，中央对地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无管辖权，对地方上以政府名义违规动用社保基金的行为无从知晓，无从下手，无能为力。例如，“没有实行专户管理”之所以占违规资金总额的1/3强，大多就是因为地方政府多家银行多头开户造成的。二是横向上形成的上万个“碎片”必将导致地方政府干预权力的绝对化、隐蔽化和政治化，在GDP至高无上的环境下，地方政府对其使用管理的目标就会与中央政府的总目标发生冲突，产生背离，他们便会采取各种办法予以变通，千方百计突破限制，以确保地方政府的经济目标和政治目的。统筹层次低意味着社保资金在使用调剂上呈地方割据状态，如果再加上社保资金征缴体制的二元结构和“条块交织”，其形势更为复杂；这既是统筹层次低的一个表现，也是制度设计上的又一个“内生性缺陷”。中国社保费征缴主体一分为二的现状在一定程度上导致资金的归集、上解、管理、支付等诸多环节上出现问题，甚至相互扯皮，责任不清，衔接不畅，审计结果指出的16.20亿社保费“代征机构未按规定时间将其转入专户”基本就属于这种情况。上海社保案以后，进入资金专户已引起各级政府的高度重视，专户管理已成为一个政治要求，但实际控制权还是在县市级地方政府手里，风险根源在制度设计上依然存在。从世界范围看，无论是县级统筹水平的“块块管理”，还是社保费征缴的“二元体制”，这在全世界一百多个国家社保制度中几乎是绝无仅有的特例：全国统筹和专户管理与征缴一元化体制是任何国家和任何社保模式（只有少数几个国家与一般税收混合管理）运行的一个“通则”；在全国统筹下，社保资金由中央政府统收统支，资金集中在中央政府的一个专户里；一个专户与一支笔管理收支是全国统筹的基本特点。在中国，即使在已完成试点的东北三省，也没有实现真正意义上的省级统筹，省里只具有一定的调剂权，统筹基金实际还是由市县级政府掌握。当然，在违规动用的投资中，也有许多情况是为了提高社保基金保值增值的能力，为了提高资金的使用效率和收益率，在主观上，其动机是良好的。社保制度统筹层次低还是影响社会和谐与社会稳定的最大障碍（比如劳动人口异地转移接续关系非常困难，退休人口异地享受养老医疗待遇成为不可能，地区间行业间的待遇差距十分明显，甚至已成为近几年来“两会代表”激烈抨击的一个重点），也是难以完成十六届六中全会提出的到2020年基本建立覆盖城乡社保体系的最大障碍（农民工等弱势群体参保意愿不强并且退保严重，制度覆盖面难以扩大到农村，对全社会的减困贡献率较低）。2.投资制度不合理1996年4月12日国务院办公厅颁发的《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》（国办发明电[1996]6号）明文规定，“社会保险基金结余主要用于购买国家债券，购买国家债券后仍有结余的应按规定存入银行账户，不得用于其他任何形式的投资。”在此之前，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）和财政部、劳动部《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》（[1994]财社字第59号）也都曾做出类似的规定。但十几年过去了，覆盖面、资金规模、市场环境和银行流动性等内、外部条件均已发生重大变化，这样的投资规定和回报率早已不适应社保制度的要求，协议存款和购买国债的投资限制存在两个重大问题：一是收益率太低（仅有2-3%左右），严重地抑制了增值的本性，降低了参保人的替代率，影响了“门外”就业人员参保的积极性，限制了社保扩大覆盖面工作的有效性。二是这两条投资渠道收益率低，而且非常不畅通，在操作上困难重重，没有制度保障，难以实现，尤其在银行流动性过剩的情况下。

“违规投资”在审计结果中之所以位居第二，达27.32％，投资制度不合理无疑是重要原因之一。按目前的投资规定，统筹资金和账户资金不加区分地统统被限制在协议存款和购买国债这两个渠道里，这种统筹资金和账户资金采取“统账合一”的投资规定，是对做实账户为特征的积累制社保制度的严峻挑战，是对统账结合制度合法性的严重质疑，远不适应社保制度部分积累性质的要求，为社保资金违规留下了巨大空间；为此，两千个多个统筹单位为基础的地方政府便很容易形成人格化的投资冲动，“促使”一些地方政府出于保值和增值的需要，突破投资限制，采取一定变通的违规行为，以谋取较高的收益率，这甚至几近成为一个“潜规则”和公开的秘密，从2004年广州市两会期间人大代表质疑的8亿元社保资金“在外营运”，到上海社保案34.5亿元，再到广州市日前刚刚公布的10.18亿元社保基金的挪用等，很多违规操作，都或多或少可追溯到不合理的投资制度设计上。

目前中国社保资金投资制度的严重滞后说明中央政府起码没有承担起的两个责任：一是没有承担起为社保制度制定一个较为理性的“统账分离”投资政策的责任，另一个是没有承担起为投资制度设计一套较为理想的投资工具的责任；这样一个既不理性也不理想的投资规定十几年不变，既难以保值又难以操作，任由地方政府自行变通与解决，是社保资金违规的一个潜在风险。与账户部分相比，统筹部分具有很强再分配的性质，属于国家担保的指数化待遇给付的基本保障制度，是第一支柱中的第一层级（账户部分是第二层级），其投资渠道和资产配置应由国家财政出面予以保证，带有强烈的“基本保证养老金”的属性；因此，任何附加强制性账户储蓄式支柱的社保制度里，实行现收现付制的统筹部分都被授权享有一套独享、稳定、统一且具有较好收益率的保值增值政策；这是国家举办现收现付统筹部分的一个不可推卸的责任，而不应仅仅为之制定一个画饼充饥的政策便了事。

账户部分的设立是为了强化个人的责任、加强个人缴费与收益之间的联系、实现社保制度财务可持续性；在某种意义上说，设立账户的目的之一就是为了使之能够进入市场投资渠道，所有的发达国家社保制度引入账户的目的几乎概莫能外，如果采取与统筹资金一样的投资策略就在相当程度上失去了设立账户的目的和意义，尤其是当其投资收益率低下得不抵通胀率的时候。3.立法滞后与制度缺损上述第一和二类违规资金的制度根源分别在于统筹层次太低和投资制度不合理，而其他三类违规资金的制度根源则主要是由于立法滞后、立法层级较低、制度缺损、执法不严等原因造成的。第一，挪用社保资金弥补支付当期缺口，是存在认识误区和执法不严的结果。在目前的制度架构下，由于几乎所有险种基金的统筹层次都在县级层次，这就为地方政府当某项险种基金头寸产生危机时带来了混用透支的方便条件，造成了支出范围容易不断扩大的一个倾向，甚至相互透支和彼此挪用，以弥补一时出现的阶段性资金缺口，正如审计结果所指出的，将养老、医疗和失业这三项基本保险基金扩大到用于“补充医保基金”等项目的资金量竟占23.39%。

而在全国水平的统筹条件下，制度抵抗风险能力较强，集合资金范围较大，社保资金的调剂方式主要呈纵向式的，单项基金内部可实行全国范围的纵向调剂，自我平衡，而较少采取横向的透支调剂，而在低水平统筹条件下，其倾向性正好相反。此外，地方官员对社保基金的认识存在偏差也是一个重要的原因，由于作为违规主体，地方政府常常将社保资金看做普通的公共资金，相互挪用与透支便被看做是理所当然的公共行为。第二，社保资金挪用于弥补办公经费的不足，是制度缺损和预算不规范的结果。审计报告中排在第四位违规是动用社保资金用于弥补办公事业经费的不足。无论是挪用其购建办公用房，还是补充办公经费，显然都是错误的。在一个规范的市场经济和公共财政体制下，社保的行政支出费用应该纳入到制度安排之中，列入到财政安排之中，甚至应以立法的名义固定下来，保证行政办公经费的充足性、透明性和规范性，以期在行政成本与社保资金之间建立起一道“防火墙”。虽然这类违规比例较低，仅占6.5％，但它足以说明，社保制度的行政成本还没有纳入到公共财政的视野，没有认识到明确行政费用列支预算的重要性，没有料到这是一个有可能导致社保基金产生违规挪用的原因。社会保障制度行政成本的充足性、透明性和规范性问题在中央主管部门、省级、市县级都应予遵守，它是社保制度安排不断走向成熟的一个标志。办公条件不好和业务经费不足是地方社保经办机构的一个长期困惑，是导致某些地方政府违规挪用的一个借口。挪用社保资金弥补之不足无疑是错误的，但对地方社保机构进行必要的投入，既是中央政府的义务，也是地方政府的责任；由于地方社保系统财政紧张或认识偏差等原因，许多地方社保经办机构存在着无偿使用参保单位提供办公用房和设备的现象，甚至个别地方政府将本应承担的费用转嫁到社会保险基金之中。第三，管理水平不够高，诸多制度疏漏导致出现利益输送。一方面，管理混乱和账目不全造成损失