影响职教规模可持续发展的因素分析及政策考量

影响职教规模可持续发展的因素分析及政策考量摘要:影响职业教育规模可持续发展的因素很多,其中人口的变化与分布、教育的不同需求、经费投入情况、社会分层引起的教育对象变化、工业化发展水平等是主要因素。目前,我国职业教育在谋求规模发展的同时,应清醒地认识到:在教育总规模一定的情况下,职业教育规模的政策性控制的有效性和持久性值得探讨;政策命令下的职业教育招生所产生的负面影响应该关注;社会不认可、家长不选择职业教育的真正原因需要反思。关键词:职业教育规模;因素分析;政策考量职业教育规模是指职业教育机构及其所拥有的人、财、物数量的总和,它标志着职业教育发达的程度。规模有大小多少之别,是绝对与相对的统一。比如中国目前的职业教育规模从绝对人数上看,应该是世界上最大规模的职业教育,但从适龄人口比、普教职教比来看却低于世界上很多国家职业教育规模反映职业教育发展的各种数量方面的变化,包括入学人数、在校生人数、毕业生数、学校数、班级规模、专业人数等。在一个国家或地区内,职业教育的合理规模究竟应该保持在一个怎样的水平,比如与普通教育的比例、中高职的比例、适龄人口的比例等,并没有定数和定论。从世界范围内看,各国之间职业教育的规模比例差别很大,单就职业教育与普通教育比例来看,有高达70%以上,有不足30%的,中国把这个比例定为“大体相当”。一、影响职业教育规模可持续发展的因素分析影响职业教育规模实现可持续发展的因素很多,这里重点考察人口分布、教育需求、经费投入、社会分层、工业化水平等与职业教育规模之间的互动关系。人口分布与职业教育规模理论上讲,人口与职业教育规模的互动关系主要体现在以下四方面:(1)各年龄段人口的静态分布,影响职业教育规模的现实发展;(2)各年龄段人口的动态分布,影响区域职业教育布局,是制定职业教育规模发展计划时必须考虑的要素;(3)各地区人口素质、人口构成现状、未来发展态势,影响该地区职业教育规模的持续发展;(4)国家户籍制度、就业制度、人口流动趋势,影响职业教育的总规模发展。一般而言,青少年人口规模越大,学历教育的规模也就越大,教育普及程度也越高,继续教育的人数会越多。在已经普及了义务教育的地区,所有完成义务教育的学生,要么进入高一级学校继续学习,要么进入劳动力市场就业。进入高一级学校的学生基本上又分为两类:“普通的”和“职业的”,前者为进入高等教育做准备,后者为就业做准备。这样一来,完成义务教育后不能或不愿进入高一级学校学习的、高中未毕业或毕业后未升入大学的都要进入劳动力市场。由于各个国家教育普及程度不一样,所以这类人群的比例也就有高有低。如何使这类人群在进入劳动力市场之前接受必要的职业训练,就显得尤为重要。在这类人群的职业培训上,各国的重视程度不一样,如欧盟开展的“青年基金项目”是专门针对成员国内辍学青年或不能充分就业青年开展的免费职业培训项目。在中国,这类青少年是一个十分庞大的群体,每年有数以百万计(见下表所示),该类群体的就业问题虽已引起政府的高度关注。此外,随着终身教育的发展和技术更新的加快,针对成人的职业教育也越来越受到政府和企业的重视,对象越来越广泛,规模越来越大。但在中国,当人们谈论职业教育规模时,习惯上仅指职业学校的规模,而不包括大量的各种类型的职业培训。由于口径的不同,导致在职业教育规模统计上存在较大的误差。（二）教育需求与职业教育规模教育需求包括社会需求和个人需求两个层面,是影响职业教育规模的一个重要因素。教育的社会需求是指,在一定时期内国民经济各部门以及社会各方面对各类专门人才和受过一定教育的劳动者的数量、质量和结构等方面的要求。教育的个人需求是指,个人和家庭为满足某种精神和物质需要,对接受各类教育的要求。前者由一定社会的政治制度、经济发展水平、科技发达程度等社会环境决定,反映社会发展对人才培养的客观需要,是制定教育发展规划的依据。后者受个人精神充实的欲望、就业与收入的选择、家庭经济条件和对子女未来的期望等因素的影响。人均国民收入是影响个人教育需求的直接原因,它涉及到公民的教育投资能力。教育需求可分为潜在需求与现实需求,前者是政府制定教育发展规划中必须考虑的因素,后者反映国家和个人的教育能力。国家可通过市场手段、政策和法规手段、行政手段、经济手段等对教育规模进行调控,比如近年来中等职业教育规模的发展在很大程度上是政府调控的结果。从宏观来看,教育需求亦受人口增长、人口结构变化和人口流动的影响。从人口结构变化情况来看,我国已进入老年化阶段,2022年我国有1.62亿60岁以上的老人,占总人口的12.79%,到2022年的时候将是2.48亿,占总人口17%,2050年将达到4.37亿。青少年人口比重逐年下降,职业教育在如何针对老年人的需求方面,应该及早做出政策选择。在人口流动方面,改革开放30年来所出现的“孔雀东南飞”现象至今不止。据媒体报道,截至2007年6月30日,浙江义乌本地人口为70.7万,而外来务工和经商人口已突破100万。我们的教育制度在应对流动人口的教育需求方面显然十分滞后,政府在对外来人口的职业教育和培训方面做的还很不够,外来务工人员子女的就学问题还没有取得公民待遇。中等职业教育的潜在需求对象主要是中小学生,在人口结构特别是0-14岁人口比重呈逐年下降(如图1所示)的情况下,在处理普职规模、教育与培训关系等方面,我们是否应该进行科学的调查,做出符合国情和民意的决策调整。经费投入与职业教育规模教育投入的渠道总体上分为两种:政府投入和民间(私人)投入。教育机构也总体分为两类:公办(公立)和民办(私立)。前者是政府财政投入的主要对象,后者为社会捐助和个人或集团经费投入的主要对象。不同教育层次和类型在不同国家和地区,投入渠道和形式上会有差异。但义务教育阶段、初始职业教育阶段、弱势群体的教育投入多是政府主导,无论是发达国家还是发展中国家无不如此。对弱势群体的教育关照问题在发达国家多已形成比较完善的国家制度,而在发展中国家还是一个很大的难题。从世界范围来看,职业教育经费投入具有如下趋势和特征:(1)投资主体多元化,但政府的主导作用尚不容动摇;(2)职业教育投资、融资的制度化、法律化明显;(3)职业教育的生均投入一般高于普通教育的生均投入。有研究证明,职业中学比普通高中生均经费投资要高出2.4—2.5倍,而我国显然离这个标准还有很大差距,职业学校的生均投入经费曾多年略低于普通高中(如图所示2);(4)发达国家的职业教育投入高于发展中国家的生均投入,发展中国家职业教育的投入呈逐步增长态势;(5)企业投资职业教育的积极性在提高,一般成为职业教育的第二大投资主体,但需要政府的政策保障;(6)国家投资职业培训的力度正在增强。据联邦职业培训协会(BIBB)一项调查显示:2002年德国政府用于职业培训的费用超过30亿欧元,用于初次职业培训和继续职业培训的国家基金从1980年的41亿欧元增加到2002年的100亿欧元,占到整个职业教育国家投入的32%;(7)终身化职业教育投入正在形成各国的共识,职业教育的外延在扩大、规模在发展;(8)人们自觉接受职业教育、自主投入的意识在提高,职业教育的影响在扩大。从教育服务的市场化发展来看,作为投资主体的政府在对职业教育市场进行规范的同时,还应注重发挥经济杠杆和激励机制的作用,运用有限的资金吸引更大规模的社会资金投入职业教育。这样做的好处是既可以促进效率的提高,又可以形成共同发展的格局,从而有效扩大职业教育的规模,提高办学质量,实现持续协调发展。社会分层与职业教育规模从历史上看,接受教育始终是受到限制的,后来随着教育规模和类型的变化,教育对象才逐渐扩大。例如在英国,扩大受教育权的现代学校教育制度改革始于1870年的《教育法案》,历经多次反复,直到1902年的《巴尔弗法案》的颁布实施,才奠定了职业学校在英国中等教育体系中的地位。在欧洲其他国家,学校教育改革和入学人数的扩大与英国有相似之处。不平等的社会必然会产生等级化的教育体制,主要表现为普通教育与职业教育之间的明显差异,形成了职业教育与普通教育的无意识对立或曰“博弈”。在面对技术进步和社会化大生产的快速发展,势必扩大教育机会的情况下,为了保持业已存在的社会秩序,上层社会可能通过教育设置上的差异,把处于上升期的中产阶级排挤出具有较高声誉的学术取向的普通教育之外。工业化水平与职业教育规模有关研究发现:在工业化发展早期阶段,职业教育规模在不断扩大,而随着工业化的不断发展和中产阶级力量的强大,普通教育却呈现扩大趋势,二者总是构成此消彼长的图景。如果把工业化发展分为初期、中期和发达三个阶段,很多国家中等教育阶段职教与普教的入学人数比例呈现出低、高、低的趋势。根据伯托奇和斯班盖特(Bertocchi,Spagat)1997年的研究显示，意大利的职普比(V/G,普教比值为1)从1861年的1.05,上升到1921年的顶峰3.06,1990年又跌到0.71(如图3)。弗劳(Flora)1983年对欧洲几个国家的研究也发现了这种先升后降的现象。伯内特1967(Bennett)通过对70个国家的数据收集发现，富国和穷国之间在职普比上都呈现出“倒U字型”关系,两者都趋向于低比例，而中等收入国家却具有高比例。伯托奇和斯班盖特的研究结果还显示:中等教育阶段的职普比与人均GDP之间也呈现出倒U字型关系，即在人均GDP过低和过高的情况下，中等教育阶段的职普比都比较低，而当人均GDP处于中等水平时，中等教育阶段的职普比最高。这与伯内特的研究结论完全一致。西方学者的研究结果可为我国现阶段大力发展职业教育特别是中等职业教育提供了很好的理论依据。除了上述要素影响职业教育规模的可持续发展之外，国家教育政策的价值取向、职业岗位的声望地位、职业教育质量、大众教育选择心理等也会直接或间接影响到职业教育的规模发展。在一定时期、一定区域内，受教育人口的数量是基本稳定的，在普通教育和职业教育两轨并存的前提下，普教规模与职教规模之间存在着此消彼长的现实，特别是就学校教育而言。二、中国职业教育规模可持续发展政策考量目前，我国中等职业教育规模总量接近普通高中，高等职业教育规模已占高等教育的“半壁江山”。但是，影响职教规模发展的许多不确定因素依然存在,地区之间、东西部之间、城乡之间的不平衡依然明显,稍有不慎就有下滑的可能。因此,职业教育在谋求规模发展的同时,还要谋求稳定。那么,如何保持职业教育规模的可持续发展,保持职教与普教之间均衡、和谐发展,乃是必须面对的现实。下面拟从“问题”出发,考量中国职业教育规模可持续发展的政策合理性。（一）在教育总规模一定的情况下,职业教育规模政策控制的有效性质疑当前,我们在强调职业教育国家投入的同时,却也加强了对职业教育的政策性控制。在许多发达国家,这种控制主要体现在职业培训领域,如对失学、辍学青少年开展的专门培训,对失业者开展的技术培训,对特殊群体开展的各类职业培训等,培训的经费都是由国家买单。而在发展中国家,还拿不出更多的钱来开展此类的培训项目,政府财政的钱仅能保证学校教育的基本运转,政府只能把有限的钱用于尽可能多的学校和学生身上。而职业教育的高培养成本使得地方政府更乐意办普通教育,但中央政府从教育结构、经济发展、就业市场的宏观考虑,不得不要求保持一定规模的职业教育。一方面是中央政府要保证职业教育的规模发展,另一方面是地方当局的消极对待。在此情况下,中央政府不得不发布命令,从权力上进行控制,而且这种控制往往能够起到立竿见影的作用。各地不得不采取相应的政策和对策,对职业教育的生源进行保障性控制,如限制普通教育的招生数量、扩大职业教育的入口、降低职业学生的录取标准、简化报名持续、实行联合办学等。但从长远看来,这种政策控制具有不