中国代表制度改革的若干理论与实践问题

第二章中国代表制度改革的若干理论与实践问题指定阅读资料邹平学著：《中国的代表制度改革的实证研究》，重庆出版社2005年版。本专题建议阅读参考文献（1）1.邹平学著：《中国代表制度改革的理论与实践》，重庆出版社2005年版。2.田穗生、高秉雄、吴卫生、苏祖勤著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版。3.全国人大常委会办公厅研究室编：《地方人大是怎样行使职权的》，中国民主法制出版社，1992年版。4.孙哲：《1979—2000全国人大制度研究》，法律出版社2004年版。本专题建议阅读参考文献（2）5.尹中卿主编《人大研究文萃》（第一至六卷），中国法制出版社2004年版。6.[英]A·H伯奇《代表制度》，1971年伦敦英文版，7．[英]密尔：《代议制政府》，汪暄译，商务印书馆1984年版。8．《人大研究》（兰州）（2000——2011年各期）9．《中国人大》（北京）（2000——2011年各期）本专题建议阅读参考文献（3）10.人大复印资料《中国政治》（2000——2008年各期）11．莫江平：《人民代表三论——纪念〈代表法〉颁布10周年》，载《贵州民族学院学报》（贵阳）2002年第4期。12．李林：《坚持和完善人会期制度》，载《当代法学》（长春）2004年第6期。13．朱应平：《论人大规模、结构及其重构》，载《华东政法学院学报》（上海）2004年第3期。本专题建议阅读参考文献（4）14．蒋劲松：《全国人大常委会的代表性探析》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》（北京）2004年第6期。15．万其刚、蔡春红、苏东：《全国人民代表大会会议制度研究》，载《当代法学》（长春）2004年第6期。16．温辉：《代表与选民的关系》，载《现代法学》2001年第2期。17．唐娟：《从体制到程序——中国直接选举制度规则与实践的落差分析》，载《深圳大学学报》人文社科版2004年第4期。本专题建议阅读参考文献（5）18．邹平学：《关于人大代表行使权力的身份的理论与实践》，载《中国法学》1994年第4期。19．邹平学：《完善人民代表选举产生机制的若干思考》，载《法学评论》2005年第1期。20．邹平学：《论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设》，载《公法评论》，北京大学出版社2004年版。本专题建议阅读参考文献（6）21.邹平学：《人民代表素质问题研究》，载《法学评论》1992年第4期。22．邹平学、关太兵：《论对人民代表的监督》，《中央检察官干部学院学报》1994年第6期。23．邹平学：《完善人民代表大会制度的宪政原则与路径选择》，载《人大研究》2005年第3期。24．邹平学：《西方代表说理论述评》，载《法学学刊》1992年第1期。——开场白：谈几个与人大机关及其工作有关的细小的事例1、人大的电梯速度问题2、2005年特区报的一张照片给我的思考3、2008年4月7日评选模范代表的决定4、选举＝抓举+挺举一、为什么我们应当重视代表制度的发展和完善问题？（一）人民代表大会制度的背后是什么？1．人大制度的背后还有一个“体制”问题。2．体制的背后有一个“机制”问题。探讨人大代表背后的具体制度环节的改革对于坚持和完善人民代表大会制度无疑具有重要价值。而探讨中国代表制度的改革，又必须寻找它实际运行存在的问题及其原因，审慎设计改革的路径选择，需要围绕人大代表这一制度主体，发掘影响制约制度主体行为的深层次的具体机制及细节程序，揭示促进制度主体积极作为的环境结构与程序过程方面的各种变量因素，从而为代表制度乃至人民代表大会制度的成长提供一个如何优化存量、扩张增量、不断成熟的路径模式。如何发掘人民代表大会制度发展完善的内在逻辑“人是制度动物”。一方面，制度成就人，另一方面，制度的作用又有赖于制度主体。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。

如何发掘人民民代表大会制制度发展完善善的内在逻辑辑如果我们能够够形成一个适适宜于越来越越多的那些有有政治热情并并乐于维护公公众权益、同同时具有政治治大局意识和和理性参政议议政意识的公公民参选人大大代表的渠道道，并给他们们创造有利的的活动平台和和体制条件的的话，人民代代表大会制度度的优越性将将得到更大的的发挥。当代代表制度能够够发展完善到到这样的层面面，则人民代代表大会制度度就取得了一一个宪政复权权、宪政回归归的理想通道道。一、为什么我我们应当重视视代表制度的的发展和完善善问题？（二）如何理理解代表制度度的含义与地地位1．什么是代表表制度？“代表制度””是指以人人民代表为主主体而展开的的一系列关于于代表的产生生（选举）、、代表的构成成（地域、城城乡、职业、、阶层、民族族、党派、性性别、年龄、、文化程度等等）、代表的的职业化、代代表与选民或或选举单位的的关系（沟通通互信机制、、述职制度与与监督惩戒机机制）、特定定主体身份（（代表性）、、地位与职权权（会议期间间和闭会期间间的工作任务务、议事规则则、工作制度度、履行职务务的保障制度度）、代表的的政治意识及及议政能力和和行为（代表表的应有素质质与议政效能能）等各个环环节的制度所所构成。一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？2．代表表制度度的地地位由此可可以看看出，，代表表制度度与人人民代代表大大会制制度不不是一一回事事。前前者是是宏观观性的的制度度，后后者是是较为为微观观（或或中观观）的的制度度，或或称体体制性性制度度。人人民代代表大大会制制度是是国家家的根根本政政治制制度或或者基基本政政治制制度。。而代代表制制度处处于具具体政政治制制度层层面。。而且且，它它和代代表大大会的的组织织机构构制度度（如如常委委会制制度、、专门门委员员会制制度、、工作作服务务部门门制度度）、、工作作程序序制度度（会会议制制度、、议事事规则则、个个案监监督制制度、、评议议制度度、执执法检检查制制度等等）都都处于于具体体政治治制度度或特特殊规规章制制度层层面。。一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？（二））必须须高度度重视视人民民代表表大会会制度度的发发展完完善问问题，，而高高度重重视代代表制制度的的发展展完善善是其其中的的重要要环节节之所以以提出出要重重视和和探索索完善善人大大制度度？可可以从从历史史和现现实两两个方方面来来回答答：首先，，回顾顾历史史。一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？观察现现实【例】（1）某县县县委委书记记直接接撤销销了法法院院院长的的职务务，而而不是是由本本县人人大予予以罢罢免；；（2）某地地法院院成立立了自自己的的弹劾劾委员员会，，对有有违法法违纪纪嫌疑疑但没没有足足够证证据证证明其其存在在违法法行为为的法法官官实行行弹劾劾，而而不是是由本本级人人大常常委会会罢免免；（（3）岳阳阳二选选市长长风波波。一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？其次，，就现现实来来看（（仅就就代表表制度度方面面可进进行分分析））。1．选举举环节节不理理想。。我国国的代代表制制度，，从选选举的的具体体程序序开始始，就就先天天不足足。这这又包包括数数个相相互联联系、、相互互影响响的环环节。。（1）不具具有中中立色色彩的的选举举组织织（公公权力力）对对候选选人的的确定定及选选举过过程的的不当当超强强的操操控一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？选举组组织对对选举举的不不当超超强操操控表表现在在：一是长长期以以来，，将特特定的的先进进性、、荣誉誉性硬硬性附附加于于人民民代表表的职职务之之上，，甚至至把先先进性性和荣荣誉性性当作作代表表能够够为人人民服服务的的标签签，使使广大大民众众和代代表本本人形形成了了人大大代表表的资资格或或身份份必须须具备备特定定的政政治先先进性性或荣荣誉性性之错错觉。。一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？二是选选举组组织往往往根根据政政治需需要来来实现现人大大代表表的所所谓结结构比比例，，过分分强调调代表表的广广泛性性和所所谓的的“代代表性性”，，而不不承认认代表表的结结构比比例不不能是是主观观先验验安排排的结结果，，只能能是““政治治市场场”充充分竞竞争和和选民民自由由选择择的结结果。。一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？三是违违反选选举法法规定定，偏偏好政政党团团体提提名方方式，，强调调组织织安排排、组组织领领导，，对选选民或或代表表联名名提名名的候候选人人另眼眼相看看，甚甚至做做工作作干扰扰排斥斥。一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？四是选选区划划分的的随意意性和和行政政化一一方面面压抑抑了选选民的的参选选积极极性，，另一一方面面使有有志于于参政政议政政的所所谓““民荐荐候选选人””、““自荐荐竞选选者””或““独立立候选选人””的产产生难难乎其其难，，但但结果果只有有利于于选举举组织织的直直接或或间接接的操操控。。一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？五是竞竞选长长期缺缺乏制制度空空间，，数部部选举举法在在这一一问题题上不不进反反退。。1979年选举举法第第三十十条还还规定定“各各党派派、团团体和和选民民可用用各种种形式式宣传传代表表候选选人。。”但但1986年修改改选举举法时时取消消了这这一规规定，，只规规定：：“选选举委委员会会或者者人民民代表表大会会主席席团应应当向向选民民或者者代表表介绍绍代表表候选选人的的情况况。推推荐代代表候候选人人的政政党、、人民民团体体和选选民、、代表表可以以在选选民小小组或或者代代表小小组会会议上上介绍绍所推推荐的的代表表候选选人的的情况况，但但在选选举日日必须须停止止对代代表候候选人人的介介绍。。”1995年修改改选举举法时时仍没没有恢恢复1979年的上上述规规定，，而是是保留留1986年选举举法的的上述述规定定。一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？（2）宪法法和选选举法法长期期将直直接选选举的的层面面长期期停留留在较较底层层次，，没有有随着着国家家政治治经济济文化化水平平的提提高和和人民民群众众民主主政治治意识识的觉觉醒而而适时时提高高.（3）选举举主体体的选选举意意识普普遍淡淡薄、、知情情权缺缺位及及被动动式选选举行行为.一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？这里存存在两两个有有明显显反差差的现现象，，一是是候选选人动动机不不理想想现象象，一一是候候选人人动机机不纯纯现象象。1．候候选人人动机机不理理想现现象；；2．．候选选人动动机不不纯现现象。。一、为为什么么我们们应当当重视视代表表制度度的发发展和和完善善问题题？黑恶势势力头头目刘刘涌是是如何何当上上沈阳阳市人人大代代表的的？刘涌的政政治身份份中最耀耀眼的是是沈阳市市人大代代表。1997年，在沈沈阳市人人大换届届时，其其保护伞伞之一的的沈阳市市和平区区劳动局局副局长长高明贤贤在取得得局长凌凌德秀同同意后，，竟然在在未经和和平区劳劳动局党党总支研研究的情情况下，，便将刘刘涌作为为代表候候选人推推荐。为为保证他他当选，，高明贤贤四处活活动。在在刘涌的的市人大大代表候候选人登登记表上上，主要要表现一一栏竟然然是：““刘涌将将一个商商场发展展成为一一个企业业集团，，安置就就业人员员300多人，为为振兴和和平区经经济做出出很大贡贡献”，，“思想想先进，，作风正正派，具具备人民民代表的的资格””。一、为什什么我们们应当重重视代表表制度的的发展和和完善问问题？有媒体文文章称：：就现行行选举制制度的组组织推荐荐、民主主投票等等环节而而论，人人们更看看重的是是前者。。一般而而言，起起决定作作用的，，是“组组织推荐荐”；只只要得到到推荐，，十有八八九会在在最终胜胜出，因因此，““投票””往往成成了形式式。这种种推荐硬硬、选举举软的现现象，虽虽不能说说普遍却却决非个个别，实实是旧的的人事管管理体制制的惯性性和人的的思维定定势使然然。在主主管领导导部门，，既然推推荐了你你，材料料也就过过硬得很很———其人往往往被说成成近乎十十全十美美的完人人。在选选举人，，往往认认为受推推荐者有有扎扎实实实的““推荐材材料”，，也就很很少有人人说“不不”了。。纵然有有质疑者者，选举举中还有有“做选选举人工工作”这这一环。。所以，，受推荐荐者的成成功率往往往很高高。在沈沈阳市第第12届人大代代表选举举中235人投票，，刘涌以以194张高比例例票数顺顺利当选选，一位位投“赞赞成票””的区人人大代表表实话实实说：““我们只只凭候选选人登记记表上介介绍的事事迹材料料来决定定投谁的的票。如如果知道道刘涌的的真实情情况，我我们决不不会选他他。”一、为什什么我们们应当重重视代表表制度的的发展和和完善问问题？黑老大桑桑粤春的的人大代代表是被被骗来的的吗？“平民包包公”——姚秀荣代代表的故故事从前面分分析的代代表选举举产生机机制来看看，选举举组织、、选举主主体、被被选举主主体均存存在不足足，这些些不足互互相影响响，互为为因果，，形成非非良性互互动。一、为什什么我们们应当重重视代表表制度的的发展和和完善问问题？2．选完以以后的代代表职业业及活动动情况不不理想。。（1）非职业化化的代表表职务不不符合代代表制度度的要求求；（2）代表非非职业化化带来的的弊端第一，它它影响了了代表参参政议政政执政的的热情，，降低了了人大的的权能，，损害了了人大的的权威。。一、为什什么我们们应当重重视代表表制度的的发展和和完善问问题？第二，它它增加了了人大决决策成本本，降低低了代议议机关的的效率，，使得人人大决策策失误几几率增加加。第三，从从博弈类类型来看看，由于于代表身身份的角角色认同同冲突及及不稳定定的短期期角色预预期，使使得选民民与代表表之间只只能形成成一次性性博弈，，容易诱诱发当选选代表的的机会主主义倾向向，因而而无法在在长期的的制度运运行中防防范当选选代表的的“道德德风险””。第四，由由于业余余或兼职职代表无无暇掌握握政治信信息，平平时很少少对其它它国家机机关行使使批评建建议权，，同时由由于代表表意识不不强，在在开会时时很难对对监督对对象进行行质询，，难以形形成有效效监督。。使得得人大权权威虚化化，监督督薄弱成成为普遍遍现象。。一、为什什么我们们应当重重视代表表制度的的发展和和完善问问题？第五，不利利于社会稳稳定。代议议机关是反反映民意的的机关，业业余代表无无暇顾及民民意、体察察民情、反反映民声，，民意不能能通过正常常渠道得以以反映，不不同的利益益和意见不不能在代议议机关得到到碰撞、交交锋、妥协协和融合，，各种矛盾盾越积越多多，对社会会的稳定构构成威胁。。第六，非职职业化的代代表制也反反过来强化化了选举的的形式主义义倾向。一、为什么么我们应当当重视代表表制度的发发展和完善善问题？（3）代表执行行代表职务务的平台尚尚不理想在兼职代表表制的情况况下，现实实给予他们们履行代表表职务的物物质条件、、制度环境境、保障措措施相当不不够。一是是会期过短短。二是代代表数量过过多。三是是会后的代代表活动流流于形式。。四是代表表如何联系系选民或选选举单位流流于形式。。五是物质质保障不适适应代表工工作需要。。一、为什么么我们应当当重视代表表制度的发发展和完善善问题？3．监督环节节不理想。。（1）监督的动动能不足；；（2）监督的条条件不够；；（3）监督的刚刚性不强；；（4）监督的外外在环境还还不理想；；（5）关于人大大监督的法法律机制建建设不够健健全。一、为什么么我们应当当重视代表表制度的发发展和完善善问题？4.代表大会存存在结构偏偏差与功能能虚置现象象（1）代表大会会宏观上的的双层组织织结构产生生缘由。（2）双层宏观观组织结构构问题的““代理风险险”分析。。（3）双层宏观观组织结构构的内在矛矛盾分析。。一是代表表性上的矛矛盾。二是是监督上的的困难。（4）双层宏观观结构组织织问题的““逻辑悖论论”分析。。一、为什么么我们应当当重视代表表制度的发发展和完善善问题？代表大会及及常委会微微观结构上上的问题（1）年龄结构构不合理问问题。（2）人员结构构不合理的的问题。（3）专业结构构和知识结结构不合理理的问题。。法定职能虚虚置情况两个典型事事例关于人大行行使质询权权的统计数数据全国人大迄迄今只发生生过两起质质询案，即即1980年宝钢质询询案和2000年就烟台““11·24”特大海难事事故质询交交通部案。。全国人大大常委会没没有出现过过质询案。。据有关资资料显示，，1986年以来江苏苏省地方各各级人大及及其常委会会质询只有有10次左右。全全国人大常常委会办公公厅新闻局局对100个县级人大大的问卷调调查显示，，1991年到1994年只有12个县级人大大及其常委委会行使过过25次质询权。。有专家根根据上述调调查样本估估算，25年来有不少少于80%的地方各级级人大及其其常委会没没有发生过过一起质询询案。两个典型事事例两起典型问问责事件中中的地方人人大一则以北京京密云县彩彩虹桥责任任事故为例例：被责令令引咎辞职职的县长张张文，其县县长职务是是由县人大大选举产生生，密云县县人大及其其常委会有有权对张文文行使质询询权、罢免免权，但自自2004年2月5日发生的特特大伤亡事事故以来，，这个最有有资格也最最应当采取取行动的机机构却始终终按兵不动动，既没有有成立相应应的调查委委员会，也也没有对张张文进行质质询，更没没有提起对对他的罢免免，仅仅只只在对张文文的党内处处理程序结结束之后，，密云县人人大常委会会才“审议议同意张文文辞去密云云县县长职职务”，在在整个事件件的处理过过程中显得得十分被动动、无甚作作为和缺乏乏权威。两个典型事事例另一则是在在“湖南南嘉禾县滥滥用行政权权力强力推推行拆迁””的事件中中，珠泉商商贸城项目目的审批开开发前后，，嘉禾县人人大不仅未未对工程事事项以及县县政府的决决策过程履履行监督职职能，相反反还通过决决议要求加加快建设，，为这个被被中央联合合调查组定定性为“一一起集体滥滥用行政权权力，损害害群众利益益的违法违违规事件””披上了““充分体现现全县人民民的意志和和利益”的的外衣。而而从宪法法法律角度看看，人大及及其常委会会在建立责责任政府中中应当处于于主导地位位。一、为什么么我们应当当重视代表表制度的发发展和完善善问题？（三）重视视改革代表表制度体现现了把握细细节之变的的力量第一，细节节之变的改改革力量符符合自发生生成的秩序序原理。第二，代表表制度领域域的改革之之所以侧重重于细节、、程序的改改革完善，，是因为它它符合中国国改革的规规律和策略略。一、为什么么我们应当当重视代表表制度的发发展和完善善问题？人大制度发发展完善是是社会主义义民主政治治发展的基基本通道党内民主论论基层民主论论人大制度是是发展民主主政治的基基本形式。。一、为什么么我们应当当重视代表表制度的发发展和完善善问题？在健全的人人大制度下下，人民不必担忧一一夜之间失失去自己的的房屋或土土地，不