依法行政讲座课件概要

依法行政理论与实践

鄂托克旗党校潘东科依法行政理论与实践

（第1讲）【讲题说明】●十五大：提出依法治国方略。●十六大：加强党的执政实力。●十七大：全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家●2004年：《依法行政实施纲要》。●2008年：《加强市县依法行政确定》。依法行政理论与实践

（第1讲）

2010年8月27日，在全国依法行政工作会议上，温总理指出：贯彻依法治国基本方略，推动依法行政，建设法治政府，是中国共产党治国理政从理念到方式的革命性变更，具有划时代的重要意义。

讲座目次一、政府为何要依法行政?二、依法行政的基本要求

三、案例教学：如何推动依法行政?

一、政府为什么要依法行政？

（一）依法行政是由行政权的特性确定的1.行政权的特性。2.公民从诞生到死亡都要与行政权打交道。【天使理论】3.行政权必需受到法律的规范，是人类社会法治发展的规律。

一、政府为什么要依法行政？

【西方谚语】“迄今为止人类文明的最大进步就是将国家权力关进了笼子”。国家权力法律一、政府为什么要依法行政？

（8：30—8：50）

（二）中国专制时代：“以法行政”

1.本质：权大于法。①专制集权者一言立法、一言废法。②专制集权者凭个人好恶执行法律。一、政府为什么要依法行政？

（8：30—8：50）2.目标：治理臣民。①“法律”，是统治者管理臣民的工具。②“行政”，是以法律“治事”、“治民”。【实例】《管子·任法》云：“生法者,君也；遵遵守法律律者,臣也；法于法者，民也”。一、政府为什么要依法行政？

（8：30—8：50）3.手段：建立自上而下的纠察制度。

【实例】《韩非子》指出：君主无论好坏都必需听从，正如帽子无论好坏，都要戴在头上，不行与鞋子易位。臣事君,子事父,妻事夫,三者顺则天下治。一、政府为什么要依法行政？

（三）法治时代：“依法行政”1.行政权力的行使必需依据法律。(宪法、法律、行政法规、地方性法规、国务院各部委规章、自治条例和单行条例）2.本质：依据法律实施行政管理。一、政府为什么要依法行政？

依法行政行使行政权的主体是民，治理的对象可能是滥用国家权力的当权者（执法的依据和准绳）以法行政主体是手中掌权的的人，治理的对象是人民群众（统治的工具）二、依法行政的基本要求

（一）合法行政1.依法行政首先依宪行政。

●违宪是最大的违法。【实例】2004年修宪，规定：“国家敬重和保障人权”。二、依法行政的基本要求

【案例】2004年４月20日，湖南省南县法院要对一件民事案件完成执行任务，因被执行人朱明在广东东莞，但具体地点不详，案件无法执行。

法院确定：到省移动公司县分公司，欲查询其儿子的手机通话记录，以确定被执行人在东莞的电话，并最终锁定被执行人的所在地。

移动公司县分公司依据《电信条例》规定，拒绝帮助调查。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）

1.《电信条例》第66条规定：除因国家平安或者追查刑事犯罪的须要，由公安机关、平安机关或者检察机关对电信内容进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由对其内容进行检查。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）法院认为：《民事诉讼法》第65条规定：法院有权向有关单位和个人调查取证,有关单位和个人不得拒绝。

《电信条例》只是国务院的行政法规，不得与《民事诉讼法》相抵触。如有抵触以法律为准。

法院最终裁定：对移动公司罚款3万元，责令帮助调查。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）2．《宪法》第40条规定：“公民的通信自由和通信隐私受法律的疼惜。除因国家平安或者追查刑事犯罪的须要，由公安机关或者检察机关对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵扰公民通信自由和通信隐私。”二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）【探讨】湖南省人大常委会法工委认为：

（1）通信隐私是宪法赐予公民的基本权利，限制该项权利,仅限于宪法明文规定的特殊情形。

（2）移动用户的通话详单记载了大量的个人隐私和隐私，属于宪法疼惜的通信隐私范畴。

因此，法院调查取证不能违反宪法的规定。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）【结局】全国人大常委会法工委发文：

《关于如何理解宪法40条、民事诉讼法65条、电信条例66条的交换看法

》（[2004]3号文件）,明确表态：“同意湖南省人大常委会法工委的看法”。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）【案例】孙志刚案

我们大家都知道孙志刚案，孙因为上街没有带任何证件而被误认是“三无”人员，拘留收容致死，当孙志刚在广东被打死了，我们的三个法学博士，五个法学专家向全国人大常委会提出要求审查国务院颁布的城市流浪收容法，《中华人民共和国宪法》明确规定“公民具有人身自由权利。”明显城市收容遣返法规与此相抵触。。国务院在一个月内废除了该法规，这个代价太高了。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）2.主动行政时代（1）服务行政、给付行政兴起。（2）如何把握合法行政？①行政机关必需遵守现行有效的法律；②行政机关应当依照法律授权进行活动；二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）行政机关必需遵守现行有效的法律第一，行政机关实施的行政行为都不得与法律相抵触；其次，行政机关负有主动执行和实施现行有效法律规定的义务二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）行政机关应当依照法律授权进行活动其一，行政机关实行的行政措施必需有立法性规定的明确授权，这可称为“职权法定”。其二，没有立法性规定的授权，行政机关不得作出不利行政（以行政惩处、强制为典型代表），即剥夺相对人权利、课以义务的行政行为。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）【实例1】某市工商行政管理局擅自由国道上设卡拦车收费。某日，某省石油管理局的一辆小轿车被拦住，该工商局工作人员以手续不齐为由，要求司机交纳罚款，否则不予放行。司机赵某要求工商行政管理局与自己所在单位某省石油管理局进行交涉，并声明没有足够的现款可交。工商行政管理局工作人员遂下令扣押，但是没有出具有关车辆状况的清单。数日之后，司机在情急无奈的状况下缴纳了罚款，某市工商行政管理局也归还了小轿车。但是司机发觉小轿车明显已经被运用过，油漆有多处划伤，车内的工具也不翼而飞。为了进行罚款，该市工商行政管理局特地制定了内部文件，自行设定惩处事项和标准。在执法过程中，该市工商行政管理局的工作人员曾经强迫司机作陈述。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）依据《行政惩处法》第14条规定，规章以下规范性文件不得设定行政惩处。某市工商行政管理局根本无权自行设定罚款。某市工商行政管理局自行制定内部文件设定罚款事项和标准的行为明显违反了行政惩处法的规定，与行政惩处法相抵触。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）依据法律优先原则，法律的效力高于法规、规章和其他规范性文件。在法律、法规、规章和其他规范性文件都对同一事项有规定而规定之间又有冲突时，应当优先适用法律。本案中，行政惩处法和行政机关的内部文件均对罚款作了规定，当行政机关内部文件的规定与行政惩处法的有关规定相抵触时，某工商行政管理局应当优先适用行政惩处法，而不是内部文件。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）某市工商行政管理局的行为违反了法定程序。行政机关实施行政管理，不仅实体要合法，程序也要合法；某市工商行政管理局扣押车辆却不出具车辆状况的清单，明显违反法定程序。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）《海关法》第85条规定：“个人携带、邮寄超过合理数量的自用物品进出境，未依法向海关申报的，责令补缴关税，可以处以罚款。”广东珠海市民刘某携带应当申报而未申报的微型摄录机去澳门旅游，被拱北海关检查发觉，拱北海关对其作出没收摄录机的行政惩处。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）（二）合理行政1.主动行政与自由裁量权从根本上说，就是为了更好地实现国家利益和保障行政管理相对人的合法权益。行政机关行使自由裁量权，必需正确理解法律的意图和精神实质，假如自由裁量行为违反了授权法的意图，就是不当行政行为。比如，行政惩处法设定的惩处本质上是促使相对人遵遵遵守法律律律的一种手段，惩处本身不是目的。但在实践中，很多行政机关在执法过程中，为了惩处而惩处，在执法过程中可罚可不罚的必罚；在法定惩处幅度内，能多罚的就多罚。这明显是一种违反法律目的、滥用自由裁量权的行为。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）

（1）惩处种类和幅度自由裁量（2）行为方式自由裁量（3）性质认定自由裁量。（4）情节轻重认定自由裁量。有法定从轻、减轻惩处的情节，在处理时却没有体现（5）确定是否执行的自由裁量权

第九十三条对违反道路交通平安法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立刻驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立刻驶离，阻碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不阻碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当刚好告知当事人停放地点。因实行不正确的方法拖车造成机动车损坏的，应当依法担当补偿责任二、依法行政的基本要求

（8：45—10：00）2.合理行政的标准：（1）公允、公正原则，要同等对待行政相对人，不偏私，不卑视；（2）人性化执法；（3）符合比例原则。

【法例】《行政惩处法》第4条规定：“设定和实施行政惩处必需以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）【实例】《治安管理惩处法》第66规定：卖淫嫖娼的,处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。第97条规定：确定赐予行政拘留惩处的，公安机关应刚好通知被惩处人的家属。“拘留后通知谁”的问题上，公安机关有自由裁量权。

但一律“通知老婆”，明显不具有合理性。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）

恰当的做法：（1）善意行使裁量权；（2）选择最合适的通知对象。

2000年6月4日，张某在本市乘坐电车时，借人多拥挤之机，用事先准备好的剪刀将肖某的辫子剪掉。被肖某的好挚友刘某当场发觉。刘某和肖某抓住张某，并在四周群众的帮助下将张某扭送到就近的区公安分局。区公安分局将张某的行为认定为羞辱他人、干扰他人正常生活，并依《中华人民共和国治安管理惩处条例》第22条的规定处以张某行政拘留l5日，罚款200元。张某认为区公安分局对其适用法律不当，自己没有羞辱肖某，也没有扰乱她的正常生活，只是一般的治安违法行为，区公安分局对其惩处过重，并向市公安局申请行政复议。本案中，区公安分局对张某处以行政拘留l5日和罚款200元是否过重，取决于两个方面的问题：一是张某在电车上剪掉肖某辫子这一行为的性质，二是公安分局作出治安惩处确定的幅度是否恰当。第一个问题而言，本案中张某的行为属于侵扰他人人身权利的行为。因此，区公安分局适用治安管理惩处条例第22条的规定对张某的行为进行定性是正确的。其次个问题是本案中治安惩处的幅度是否正确。行政机关适用法律，除了条文上的把握必需精确明白，还要把握违法行为情节的轻重，这是行政惩处做到过罚相适应的前提。本案中张某行为的恶劣程度是否达到了行政拘留l5日和罚款200元的程度，是有问题的。依据治安管理惩处条例第22条的规定，对于侵扰他人人身权利的行为，尚不够刑事惩处的，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。可见，行政拘留15日和200元罚款是本条的最高惩处幅度，一般状况下，只有当被惩处人的行为具有治安管理惩处条例所规定的从重惩处情节时，行政机关才选择最高的惩处幅度进行惩处。从重惩处：(一)有较严峻后果的；(二)胁迫、诱骗他人或者教唆不满十八岁的人违反治安管理的；(三)对检举人、证人打击报复的；(四)屡犯不改的。”本案中张某虽然将肖某的辫子剪掉，但从其行为本身来看，并不属于治安管理惩处条例第17条所列举的可以从重进行治安惩处的状况。因此，本案中区公安分局的做法违反了行政法上的比例原则，对张某作出的治安惩处幅度明显与其实施的违法行为情节不成比例，因此是不正确的。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）（三）程序正值1．没有程序公正，就很难保证结果公正。2.正义要以看得见的方式和步骤去实现。

二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）（三）程序正值米兰达仅仅被怀疑有强奸妇女绑架罪的罪行，就被警察抓住以后让他招，当他上诉到美国最高联邦法院的时候，美国最高法院作出了无罪释放的判决，为什么呢？因为你警察抓住了嫌疑人怎么不讲程序呢？怎么让他招了呢？这里法官规定要讲四个程序，那就是警察抓住嫌疑犯要说的四句话：“你有权保持缄默，你所说的每一句话将会在法庭上作为指控的证据，你有权聘请律师，不过你请不起律师法院会为你指定。”这就是警察抓住嫌疑犯人要讲的程序。假如警察抓住嫌疑人想不起这四句话怎么办？想不起来是不行以的，后来美联邦法院为每为警察印制了一张名片，名片的反面写上了这四句话，也就是说你假如想不起来了，就从口袋里面掏出来念一下。

二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）（三）程序正值1．行政公开原则，即除涉及国家隐私和依法受到疼惜的商业隐私、个人隐私的外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现公民的知情权、了解权。2.公众参与原则，即行政机关作出重要规定或确定，应当听取公民、法人和其他组织的看法，特殊是作出对行政相对人不利的确定，要听取他们的陈述和申辩——听证。3.回避原则，行政机关工作人员履行职责，与行政相对人存在利害关系的，应当回避。

二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）【实例】2010年3月23日，温总理在《国务院第三次廉政工作会议上的讲话》指出：

“当前征地拆迁、行政执法领域侵扰群众利益的突出问题，很多都是不按程序办事或程序不规范造成的。

今年，各级政府要把建立和完善行政程序作为推动依法行政的重点”。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）（四）高效便民第一，行政效率原则首先是主动履行法定职责，其次是遵循法定时限。其次，是便利当事人原则，在行政活动中不增加相对人程序负担，到处替相对人着想，便利相对人到行政机关办理相关事宜二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）

（四）高效便民

公安部于2003年8月推出了30条便民利民措施，其中不少是关于程序的规定。比如，取消了关于驾驶照丢失登报声明和30天后补领的规定，对申请补领的，48小时内补发。

二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）（五）恳切守信原则第一是行政信息真实原则，行政机关公布的信息应当真实、精确、可信。不能供应虚假信息和材料二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）其次，公民信任利益疼惜原则的确立。《行政许可法》第8条规定：“公民取得的行政许可受法律疼惜，政府不得擅自变更已经生效的行政许可。”二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）第三，行政承诺应予兑现，行政机关应作其诺言的“奴隶”。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）【案例】2002年5月20日上午8:30分，一头野生羚牛闯入陕西省四郎乡田岭村刘昌家里，把刘昌顶倒在地。刘昌妻子吓得躲在碗柜底下。围观村民认出这是国家一级疼惜野生动物。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）村委会主任得知后立刻向乡政府汇报。乡长向县林业局汇报后于10:00到现场。此时刘生命垂危，而羚牛在屋里来回走动。县林业局副局长于11:00赶到了现场，并且成立抢救指挥部，探讨确定向林业厅汇报，但已11:30。为什么要汇报呢？《野生动物疼惜法》规定：禁止猎捕、杀害国家重点疼惜野生动物。因特殊状况，须要猎捕、杀害国家一级保护野生动物的，须经国家林业局批准。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）下午1:20传来省林业厅指示，可以击毙羚牛。指挥部立刻部署击毙方案。2:00，县公安局长带领30名警察赶到现场，指挥部经过现场察看，确定了击毙方案。4:20，警察开枪击毙羚牛。

从8:30—4:20，处置结束，刘因伤失血过多已经死亡。其妻在被送往医院抢救的途中死亡。

【问题】政府是在依法行政吗？二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）（五）应急行政1.行政应急性原则：紧急状况下，在第一时间实行应急措施。

【法条】《突发事务应对法》第7条规定：“突发事务发生后，当地政府应立刻实行措施限制事态发展，组织开展应急救援和处置工作,并立刻向上一级政府报告，必要时可以越级上报”。二、依法行政的基本要求

（8：50—10：00）2.如何贯彻行政应急性原则?①启动：存在紧急紧急；②主体：政府法定机关；③决策：遵循比例原则。【法条】《突发事务应对法》第11条规定：“政府实行应对突发事务的措施，应当与突发事务的性质、程度和范围相适应。”二、依法行政的基本要求

（8：30—9：30）（六）责任行政【实例】2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的确定》指出：“加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责制。”●2009年《关于实行党政领导干部问责暂行规定》。二、案例教学：实行问责制，推动依法行政

（9：30—9：50）第一是行政效能原则，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要有法律、法规赐予其相应的执法手段，保证政令有效。其次是责任行政原则，行政机关违法或不当行使职权，应当依法担当法律责任。二、案例教学：实行问责制，推动依法行政

（9：30—9：50）【案例1】2008年9月8日，山西临汾市襄汾县新塔矿业公司尾矿库发生特殊重大溃坝事故，死亡277人、失踪4人33人受伤，干脆经济损失9619万元。事故缘由是：企业违法生产和建库，隐患排查治理走过场。当地政府及有关部门监督管理不得力。鉴于省长孟学农对此负有领导责任，引咎辞职；分管副省长张建民被撤职。二、案例教学：实行问责制，推动依法行政

（9：30—9：50）●51人被依法追究刑事责任：（1）新塔矿业有限公司董事长张佩亮；（2）襄汾县县委书记亢海银；（3）襄汾县县长李学俊；（4）山西省国土资源厅总工程师刘书勇；（5）山西省平安生产监督管理局副局长苏保生等。二、案例教学：实行问责制，推动依法行政

（9：30—9：50）●62名事故责任人受到党纪、政纪处分：（1）赐予临汾市委书记夏振贵撤销党内职务处分；（2）赐予临汾市市长、市委副书记刘志杰；副市长、党组成员周杰撤职、撤销党内职务处分；（3）赐予原襄汾县委书记陈玉士、原县长张金凤党内警告处分。

三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）一、建立依法决策的科学决策机制、民主决策机制。二、提高制度建设质量1.和谐社会的根基：制度应体现公允正义。

2.政府制定规范性文件必需重在提高质量三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）【案例3】2007年2月，福建省平和县政府下发《关于加大执法力度，严控初中辍学的通知》。这份“红头文件”明确规定：全部乡镇、村和教化、劳动、工商、公安、民政、土地等部门对未取得初中毕业证的青少年今后不得为其开具劳务证、结婚证、驾驶证。三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）3.结论:（1）文件出台前：——进行合法性论证。——进行利弊得失论证。——进行可行性和不行行性论证。（2）文件出台后：——建立文件后评估制度。

三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）三、防止越位行政

[案例]2001年湖南株州二中老师伊继庭提出读书是为了“挣大钱，娶美女”的观点。

市教化局发出通报，同意株州二中解聘伊，株州市内全部的学校不得聘其为老师，伊诉至于法院。

法院判决，依据老师法规定，在伊的老师资格在未被撤销前，他应当有受聘权，聘任老师属于学校自主权，市教化局越职越权，该行为属于违法。

三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）四、解决行政不作为问题

1、不作为就是不履行法定职责和义务

[案例]四川阂中市李茂润在1998年5月16日——19日四天三夜中，连续遭到一名叫郑国杰的疯子的追杀，李茂润向当地公安局求救，未被理睬。5月19日晚上，疯子郑国杰又背着铡刀跑到李茂润的楼下。李茂润无奈只得从二楼跳楼，落得个八级残废，事发后，李茂润向法院提起诉讼，状告公安局不作为，并索赔235万元。21世纪后，2001年最高人民法院作出批示，由于公安局不作为，造成公民损失赔偿责任。最终赔偿1.9万元。三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）

2、抽象行政不作为问题

三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）【案例1】2004年11.21包头空难。依据1993年《航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，旅客伤亡赔偿最高限额为7万元。东航依据该规定，给每位乘客21万元赔偿。桂亚宁拒绝接受。问题在哪里？——《暂行规定》。桂亚宁起诉民航总局，要求履行立法义务。法院驳回起诉，不予受理。（注：2006年新颁《航空运输承运人赔偿责任限额规定》:旅客伤亡赔偿最高限额为40万元。）三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）【案例2】浙江省安吉县是著名的生态县，但猫头鹰等野生动物给人造成的损失和损害，该由谁为野生动物害人埋单？

《野生动物疼惜法》第14条规定:“因疼惜国家和地方重点疼惜野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府赐予补偿。补偿方法由省、自治区、直辖市政府制订”。

但是，该省至今没有制定补偿方法。三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）

五、官员应树立“社会主义法治理念”：（1）依法治国是法治的核心内容；（2）执法为民是法治的本质要求；（3）公允正义是法治的价值追求；（4）服务大局是法治的重要使命；（5）党的领导是法治的根本保证。三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）（六）下级如何对待上级错误(违法)确定？1.问题的提出

三、案例教学：如何推动依法行政？

（10：15—11：30）（案例）二战后在审判法西斯战犯的过程中，对听从上级叮嘱而屠杀战犯的军人和公务员是否有罪的问题，曾经引起了一场巨