缅甸危机长期化及其对东盟的影响（下）

二、缅甸危机长期化中的东盟信誉、团结和中心性1997年东盟正式接纳缅甸成为东盟成员国以来，缅甸的政治转型问题、罗兴亚问题等一直都是东盟面临的难题。东盟与缅甸关系僵局持续之下，缅甸军方仍然将巩固政权作为当前的优先考虑，没有按照东盟的期待积极配合落实“五点共识”。而东盟史无前例地对成员国参与东盟高级别会议设置条件。(31)东盟坚持底线的立场，显示了东盟维护信誉、形象和中心地位的决心。(32)而缅甸危机的长期化，也将会构成对东盟整体的持续影响。(一)缅甸危机长期化对东盟信誉的影响对于地区组织来说，有效的决策并被成员国接受，影响和塑造成员国的认知与行为事关地区组织的声誉。(33)长久以来，东盟能够对成员国内部事务产生多大程度的影响都是一个被不断提及和争论的话题。尽管全球范围内地区一体化实践呈现不同的特点，但是国内政策与地区组织政策结果之间的联系日益紧密已成为普遍趋势。从这个意义上看，东盟协调各国的立场，有效地进行内部危机管控关乎东盟的声誉。在缅甸危机长期化的背景下，缅甸问题对东盟国家外交资源的消耗不利于东盟的整体利益。但是出于维护形象的考虑，东盟不能对缅甸问题视而不见。(34)东盟能够在多大程度上对缅甸各方施加影响，调处缅甸内部矛盾，以及东盟能在多大程度上控制缅甸危机对东盟整体造成的冲击就成了衡量东盟信誉的标尺。具体来说，东盟应对缅甸问题的考验主要体现在两个方面。第一，在东盟坚持基本底线的情况下，缅甸各方特别是最有实力的军方能够在多大程度上落实“五点共识”。2021年2月，缅甸军方再次接管政权之初，东盟国家整体上恪守不干涉原则，立场相对谨慎。尽管呼吁缅甸应通过对话和和解，早日促成局势回归常态，但彼时泰国、马来西亚及菲律宾的声明则强调缅甸的政治危机属于缅甸的内部事务。(35)随着缅甸国内事态日趋严重，东盟应对缅甸问题上的迫切心理开始上升。2021年4月，在印尼的提议下，东盟举行了领导人特别会议。缅甸领导人敏昂莱亲自与会，会议最终形成了应对缅甸问题的“五点共识”。敏昂莱认为东盟的建议对于缓解缅甸国内局势有帮助，因此表示不反对东盟代表团访问缅甸，不反对人道主义援助，并承诺缅甸会在包括政治过渡在内的议题上与东盟密切合作。然而，之后围绕“五点共识”的落实，东盟与缅甸的关系逐渐趋于紧张。东盟认为缅甸在落实“五点共识”上缺乏进展。面对东盟的压力，缅甸军方并未做出根本妥协。缅甸军方不同意东盟缅甸问题特使会见昂山素季的请求。文莱任东盟轮值主席国期间，东盟特使未能访问缅甸。由于不满缅甸当局在落实“五点共识”上进展缓慢，东盟做出只邀请缅甸“非政治代表”参加东盟峰会的决定。缅甸军方认为在停止缅甸国内暴力上东盟只对军方提要求有失公允，称“对东盟的决定表示极度失望。”缅甸军方遂宣布拒绝派代表参加东盟峰会及相关会议。缅甸军方缺席了第38届和39届东盟峰会、中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会、东盟国家外长非正式会议、美国—东盟特别峰会等高级别会议。柬埔寨主办的第13届亚欧首脑会议上，缅甸仅派出了一个工作组旁听了会议。洪森访问缅甸期间，缅甸军方坚持东盟“五点共识”要与军方提出的“五点路线图”结合。在缅甸军方控制国内局势尚存难度的情况下，东盟呼吁的停止暴力、释放政治犯、各方举行政治对话、东盟特使与缅甸内部各方举行会谈，以及寻求推动局势回归常态的要求难以引起缅甸军方的共鸣。(36)为了尽早取得突破，东盟进行了一定程度的妥协，暂不要求东盟特使必须与缅甸内部所有相关方进行接触。布拉索昆访问缅甸期间，敏昂莱以昂山素季的审讯正在进行为由，拒绝安排布拉索昆与昂山素季的会面。但暗示将来可能会考虑东盟特使会见昂山素季的请求。(37)从缅甸的视角来看，内部局势是决定缅甸外部环境的关键变量。缅甸军方是塑造缅甸对外政策的核心。对缅甸军方而言，外交的核心目的在于防止缅甸遭受外敌入侵或受他国干涉内政，因而长期以来，军方确立并坚守中立主义、不结盟的外交原则。(38)中立主义的原则下，缅甸对外政策呈现出在开放和封闭的周期变化的特点，军方执政时期缅甸对外部的干涉更加警惕和敏感。由于担心外来的干涉可能造成政权颠覆，缅甸军方更容易视多边主义的国际机制为大国用来干预小国国内事务的“特洛伊木马”。(39)而且，缅甸的中立主义指向的是大国，具体说就是让缅甸在大国竞争中努力保持外交的相对独立性，避免卷入大国的矛盾冲突中。事实上，经过多年的融合互动，缅甸与东盟已经形成了密切的相互依存关系。对缅甸而言，新加坡、泰国等东盟国家是其重要的外资来源国。对东盟而言，没有了缅甸，东盟共同体亦无从谈起。缅甸加入东盟之初，东盟国家面对美国对缅甸的批评指责集体缄默曾令当时的缅甸军政府深感失望。当前，东盟无法为其政权维护提供有力的支持，相反其坚持要求缅甸落实“五点共识”的立场削弱了缅甸军方执政的合法性。东盟及其他域外国家又缺少撬动缅甸内部局势走向的杠杆。在暂时难以解决国内危机的前提下，缅甸军方势必难以有效积极地回应东盟的诉求。第二，东盟能够在多大程度上给予缅甸实际的帮助，助力缅甸克服面临的困境。根据“五点共识”中的第四条规定，东盟应通过东盟灾害管理人道主义援助和协调中心(AHA)提供人道主义援助。2021年6月下旬缅甸第三波新冠肺炎疫情暴发后，缅甸的人道主义危机进一步加重。东盟忧虑缅甸的人道主义危机叠加新冠肺炎疫情将加剧缅甸危机的外溢，因此应对缅甸的新冠肺炎疫情成了东盟对缅援助的重点。在东盟灾害管理人道主义援助协调中心框架下，通过协调国管委、民地武等缅甸各方，东盟建立了对缅人道主义援助渠道。东盟制定了先向缅甸提供医疗援助，帮助缅甸应对疫情，再开展更广泛的人道主义援助的两阶段方案。2021年8月18日，东盟及东盟伙伴国召开了“支持东盟对缅开展人道主义援助认捐大会”，募集了总价值约800万美元的人道主义援助资金和物资。(40)其后，对缅人道主义援助的募集总额又增加到了1000万美元。时任东盟缅甸问题特使艾瑞万(ErywanYusof)呼吁缅甸国内冲突各方停火4个月，以保证第一阶段对缅人道主义援助的顺利进行。(41)然而，面临着全球新冠肺炎疫情给整个东盟带来的冲击，东盟国家能够实际用于应对缅甸人道主义危机的资源有限。此外，东盟希望能够确保援助到达民众的手中，反对将人道主义援助政治化。但东盟缅甸问题特使布拉索昆访问缅甸期间表示：“援助物资堆积如山，但因缅甸的国内冲突，物资的发放出现了困难”。(42)而东盟灾难管理人道主义援助和协调中心等机制也未能发挥有效作用。相反，在对缅提供人道主义援助方面，东南亚域外国家发挥的作用更大。中国积极推动对缅疫苗援助和联防联控，对缅疫苗捐赠总数已超过4100万剂，(43)并且在缅甸援建了疫苗工厂。中国提供的新冠疫苗已占缅甸所获疫苗的90%以上。美国意识到缺乏影响缅甸局势的抓手，因此希望借助人道主义援助增加对缅甸局势的影响力。2021年8月，美国常驻联合国代表格林菲尔德访问泰国期间，宣布向缅甸人民提供超过5000万美元的人道主义援助。为了能够争取泰国的支持，美国还宣布直接向泰国提供500万美元援助用于抗击新冠肺炎疫情。(44)一年多来美国向缅甸提供的人道主义金额已超过4.34亿美元。(45)作为美国发动的对东南亚国家“外交攻势”的组成部分，美国还向泰国提出了利用泰缅陆上边境建立对缅人道主义援助通道的提议。(46)(二)缅甸危机长期化对东盟维系团结能力的检验面对缅甸危机长期化的局面，东盟势必需要做好长期应对的准备。防止立场的分歧造成东盟的分裂也成了东盟整体面临的挑战。具体而言，第一，东盟要在兼顾各成员国立场差异的基础上，努力保持用一个声音说话。然而，事实上随着缅甸危机的长期化，东盟各国应对缅甸问题的立场逐渐出现差异。印尼、新加坡、马来西亚、菲律宾的态度最为强硬。四国要求缅甸军方尽快落实“五点共识”，敦促缅甸回归民主转型进程。2021年11月在英国格拉斯哥参加《联合国气候变化框架公约》缔约方第二十六次会议期间，印尼总统佐科在与美国总统拜登的会谈中，敦促缅甸尽快回归民主轨道。(47)菲律宾外交部长洛钦(TeodoroLocsinJr)则表示不接受由缅甸军方领导的立法机关通过的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)。(48)2021年10月，马来西亚外交部长赛夫丁(SaifuddinAbdullah)在马来西亚国会公开声称马来西亚政府要与缅甸的反对派举行直接对话。2022年2月东盟外长会议召开前夕，赛夫丁又建议东盟缅甸问题特使应该与包括缅甸的“民族团结政府”、2020年大选当选的国会议员、各政党、公民社会组织等在内的“全国团结协商委员会”举行会谈。(49)新加坡呼吁释放吴温敏、昂山素季等被关押的政治人物。(50)柬埔寨、泰国担忧对缅甸军方态度强硬将对自身政权产生反噬，加之泰国与缅甸接壤，受到缅甸危机外溢的直接威胁，因此态度相对温和。而其他东盟国家则主张缅甸问题属于缅甸的内部事务，应坚持不干涉原则。在成员国内部态度不一致的情况下，以何种方式寻求一致立场成了摆在东盟面前的现实问题。东盟组织与运行结构中没有任何干涉和制裁机制，而是以“协商”的方式来解决成员内部的争端。(51)在协商一致的传统下，东盟成立以来在应对内部的危机和矛盾上，为了避免成员国之间的矛盾上升到东盟地区层面，常常采取向下兼容的方式，即达成成员国之间最低限度的共识。但是，在此次应对缅甸危机的过程中，东盟内部的强硬立场占据上风，形成了印尼、新加坡、马来西亚、菲律宾主导，其他成员国跟随的局面。应对缅甸危机长期化的同时，当前东盟还面临着推进疫后复苏，“南海行为准则”(COC)磋商谈判，推动东盟共同体建设等重要任务。维持东盟整体对缅甸的底线，也成为了降低缅甸问题对东盟负面影响的权宜之计。第二，东盟要努力保持前后政策的一致性。根据《东盟宪章》规定，东盟轮值主席的责任包括积极协调与增进东盟的利益与福祉，确保东盟的中心地位，危机情况下及时做出有效的决策，代表东盟促进与外部伙伴的关系以及在获得授权的情况下行使其他职能。(52)2021年10月柬埔寨接任东盟轮值主席国后，希望通过积极与缅甸进行接触，打破东盟与缅甸关系的僵局，将缅甸带回东盟整体的对话合作进程中。应对缅甸问题，柬埔寨作为轮值主席国之所以愿意尝试不同策略的原因在于：一方面，柬埔寨认为此前文莱任轮值主席国期间处理缅甸问题的方式缺乏效率，无助于推动缅甸问题的解决；另一方面，柬埔寨历经30多年内战，最终在20世纪90年代成功实现国内和平。这样的历史经验能够为缓解缅甸的国内冲突提供借鉴。柬埔寨提出建立推动解决缅甸危机的“三驾马车”(Troika)机制。根据柬埔寨的构想，“三驾马车”应包括现任轮值主席国柬埔寨、2021年轮值主席国文莱以及2023年轮值主席国印尼，并由东盟秘书长协助监督落实缅甸国内的停火进程。(53)然而，柬埔寨尝试软化东盟对缅立场的举动引发了东盟内部的担忧，洪森的做法也被批评为“牛仔外交”(CowboyDiplomacy)。东盟内部有声音认为洪森的“妥协”将会加剧东盟内部分裂的风险。(54)印尼、新加坡、马来西亚等态度强硬的国家担忧柬埔寨对缅甸军方让步将会破坏东盟的整体信誉。洪森访问缅甸前，印尼总统佐科致电洪森，重申缅甸应尽快落实“五点共识”，通过包容性的对话推动缅甸回归民主转型进程。2022年1月7日，柬埔寨首相洪森对缅甸进行了访问，成为2021年缅甸政局突变以来首位到访缅甸的外国国家元首。而这一访问随即引发了其他部分东盟国家的质疑。马来西亚外交部长赛夫丁认为洪森有权访问缅甸。但作为轮值主席国，柬埔寨应该先行与东盟其他国家协商并听取()()意见。(55)印尼总统佐科反对把东盟的“五点共识”与缅方提出的“五点路线图”相结合的方案。(56)柬埔寨原计划邀请缅甸外交部长温纳貌伦参加东盟外长会议，由于东盟国家立场的不一致，外长会议最终延期。面对缅甸方面的坚定立场和东盟其他国家的不同意见，洪森逐渐意识到自身难以左右东盟整体立场。这导致洪森一度想放弃解决缅甸问题的努力。东盟其他国家意识到缅甸问题的长期性与复杂性，也适度减少了对柬埔寨的压力。印尼、新加坡等东盟国家均表示支持柬埔寨为解决缅甸问题所做的努力。缅甸问题的长期化，使得东盟国家为协调立场，达成一致意见消耗了精力。而在保持东盟整体立场一致，维护东盟团结的前提下，柬埔寨势必将保持与印尼、新加坡等东盟内部关键国家的协调，而反过来印尼等老东盟国家也将保持对柬埔寨的政策牵引，以保证东盟对缅政策的前后衔接与连贯。(三)缅甸危机长期化对东盟维护中心地位的考验中心性(Centrality)是观察和研究东盟的基础性概念。就其内涵，学界则莫衷一是。总结起来，中心性的定义可分为广义和狭义两种。广义上，比较有代表性的是阿查亚(AmitavAcharya)的定义。阿查亚认为，中心性涵盖三个相关维度。其一，中心性是指东盟处于而且必须保持在亚太地区合作的中心位置。其二，中心性也意味着东盟是地区主义者就地区合作的相关规范和机制进行争论的平台。其三，中心性也指东盟是亚洲第一个成功的地区组织，也为其他的地区合作提供了样板。(57)狭义上，张蕴岭强调中心性包含两层含义：一是维护东盟的核心地位，二是坚持东盟的主导性作用。这两个方面不可分割，目的是维护东盟的核心利益，保证其在对外合作中从概念出发，东盟的中心性主要指向东盟在与域外的其他行为体的互动中应该处于什么样的位置及如何维护东盟的整体利益。作为地区合作架构的中心，维护东盟的中心性意味着东盟必须扮演制度中心的角色，要防止其他的合作机制消解和弱化东盟的作用。而在大国竞争的维度上，中心性意味着东盟要保持整体团结，防止大国竞争造成东盟内部的分裂。虽然从概念上，东盟的中心性并不直接涉及东盟内部危机的管理问题，但是由于像缅甸问题这样的内部危机往往引来域外大国的关注和介入。因此，从应对内部危机的角度，维护中心地位就是要让东盟要发挥和保持主导作用，防止外部力量的不当介入。首先，从历史经验看，缅甸问题一直是东盟处理与西方国家关系的棘手问题。1994年，东盟提出了建立包括10个东南亚国家的东盟共同体构想。西方国家反对缅甸加入东盟，东盟国家最终顶住了压力，坚持将缅甸纳入东盟。1997年缅甸正式加入东盟以后，缅甸的政治民主化问题成为了东盟与美国等西方国家关系发展的干扰因素。2005年，美国、欧盟和日本明确表示如果缅甸成为东盟轮值主席国，它们将集体抵制东盟所有的会议。东盟对缅甸推进政治民主化缺乏进展也逐渐失去耐心，甚至威胁取消缅甸东盟轮值主席国资格和将缅甸开除出东盟。为了避免东盟内部发生分裂并影响缅甸的国内稳定，缅甸以需要集中精力解决国内问题为由，宣布放弃2006年东盟轮值主席国资格。(59)2007年，缅甸国内爆发“袈裟革命”(60)。2009年，欧盟以对缅甸人权问题为借口暂停了与东盟的自贸协定谈判。(61)其次，从现实情况看，东盟维护中心地位需要减少缅甸问题长期化带来的外部冲击。东盟一直以来都视其制度中心为其最宝贵的权力资源，维护东盟的中心地位也一直是东盟在与域外力量特别是域外大国互动中努力维护的目标。近年来，随着亚太地区成为大国战略竞争的焦点，东南亚地区的地缘价值和发展潜力日益受到域外力量的重视。2021年8月，英国正式成为了东盟的对话伙伴国。2021年东盟与中国、澳大利亚建立全面战略伙伴后，美国希望提升与东盟的伙伴关系。孟加拉国也希望与东盟建立领域对话伙伴关系(SectoralDialoguePartnership)。然而，中美战略竞争以及美国为了推行“印太战略”积极构筑以美日印澳“四边机制”(QUAD)等“小圈子”为核心的制度网络，事实上对东盟的制度中心地位构成了挑战。缅甸危机持续一年多来，缅甸问题也成为了东盟与外部互动的重要议题之一。美国等域外大国出于拉拢东盟，转嫁压力等不同动机，普遍表示支持东盟的“五点共识”。然而，俄乌冲突等域外热点事件难以阻挡美国推进“印太战略”的脚步，缅甸沦为域外大国地缘博弈棋子的风险仍然存在。鉴于这样的形势，东盟维护中心地位具体可细分为两个目标。一是东盟需要将缅甸问题继续控制在东盟的轨道上。二是在东盟的主导下推动缅甸局势的缓和。从实现第一个目标来看，中国、美国、俄罗斯、印度、日本等主要大国，以及欧盟和联合国承认东盟在缅甸问题上的主导地位，支持东盟解决缅甸问题的努力。东盟保持对缅甸问题的投入，也是对国际社会期待的回应，也事关维护东盟在国际社会的整体形象。2022年3月，联合国缅甸问题特使诺琳·海泽(NoeleenHeyzer)在与洪森的会谈中，称愿意与东盟国家协调配合，加强在对缅人道主义问题上的合作。海泽敦促洪森对敏昂莱施加影响力，推动缅甸军方早日在缓和国内暴力冲突上取得进展。同时，海泽强调缅甸实现联邦民主国家的目标需要尊重缅甸人民的意愿，要符合《东盟宪章》的精神和联合国的规范与价值。(62)这说明国际社会仍然视东盟为调处东盟危机的最佳斡旋方。但是从第二个目标来看，东盟需要防止外部的不当干预引发东盟内部分裂，警惕外部干预造成缅甸局势恶化的可能性。2021年5月，除缅甸之外的东盟9国提议删除联合国大会针对缅甸危机的决议案草案中有关对缅甸实行武器禁运的内容。(63)美国、英国、加拿大等西方国家对缅甸的制裁没有缓和缅甸的危机，也没有让缅甸军方妥协。正如新加坡总理李显龙所表示，制裁只会伤害缅甸的普通百姓，并且把缅甸进一步推向其他国家。(64)2021年10月美国国务院顾问乔莱(DerekChollete)访问新加坡期间曾与新加坡金融管理局进行接触，鼓动新加坡对缅甸进行金融制裁。(65)而新加坡最终并未接受这一提议。西方国家的制裁并不能帮助东盟解决缅甸问题，相反美国等域外大国无法在缅甸问题持续投入精力和资源，其对缅甸施压造成的后果却要由东盟来承受。为了维护中心地位，一方面东盟会坚持“五点共识”的基本底线，另一方面东盟也会避免进一步的施压引发缅甸军方抵触情绪的上升。为了维护中心地位，东盟势必要在坚持底线和维持对缅政策的灵活性上保持一定平衡。三、缅甸危机长期化与东盟不干涉原则的适用性当下缅甸危机长期化对东盟构成持续冲击，不干涉原则的适用性问题再次被关注，如果说2021年4月东盟成员国达成“五点共识”是东盟积极介入缅甸问题的正式开端，那么2021年10月东盟紧急外长会议做出只邀请缅甸非政治代表参加峰会的决定则标志着东盟对缅甸的立场转向强硬。东盟与缅甸围绕落实“五点共识”陷入僵局一时难解的背景下，东盟坚持对缅甸参与东盟高级别会议设置前提条件被认为是对东盟秉持的不干涉原则在实践上的突破。就规范层面而言，触发缅甸问题和东盟不干涉原则的争论主要有内外两个层面的原因。一方面，从东盟的外部来看，东盟与缅甸的僵局反映了“保护的责任”(TheResponsibilitytoProtect)对东盟地区规范的渗透。1967年东盟成立以来，《东盟宣言》《和平、自由和中立区宣言》《东南亚友好合作条约》以及《东盟宪章》等一系列基础性文件都将不干涉原则写入其中，从而确立了不干涉原则作为东盟地区主义的核心原则之一。(66)冷战结束后，“人权高于主权”“人权至上”等西方价值观的扩散开始影响以不干涉原则为核心的东盟地区规范。2005年9月召开的世界首脑会议上，“保护的责任”被写进了150多个国家签署的《2005年世界首脑会议成果》。“保护的责任”强调各国都有责任保护人民免受种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的责任。当一国明显无法保护其人民时。国际社会应该履行相应的职这一规范正式推出后，东盟对于接受这一规范有所保留，不过并未否认原则的正当性。东盟国家中，新加坡、菲律宾、泰国亦在不同程度上对此规范有所接受。这种国际规范对东盟地区规范的渗透影响开始体现在东盟应对缅甸问题上。加之缅甸国内多次发生了严重侵犯人权的事件刺激了东盟。2007年，时任新加坡外长杨荣文 (GeorgeYeo)谴责缅甸军方对国内参与示威游行的佛教徒的镇压，呼吁释放昂山素季，但新加坡并不赞成联合国安理会对缅甸的谴责。2008缅甸发生“纳尔吉斯”风灾后，面对风灾造成的严重人道主义危机以及国际社会的压力，东盟向缅甸军政府施压，最终促成缅甸接受和配合国际人道主义援助。(68)2021年缅甸危机爆发后，国际上再次出现了对缅甸履行“保护的责任”的声音。缅甸国内反对军方的示威游行中，部分抗议者呼吁国际社会对缅甸人民行使保护的责任。一些人穿着印有“R2P”的T恤，部分示威者还打出“我们需要保护的责任”“拯救缅甸”的标语。澳大利亚前外交部长加雷斯·埃文斯(GarethEvans)声称缅甸的危机达到了援引“保护的责任”原则的门槛。(69)而在东盟内部，也有观点认为，东盟应该反思并尝试通过实践“保护的责任”寻找解决缅甸问题的新路径。“保护的责任”并不违反《东盟宪章》的原则，事实上，它是对《东盟宪章》的补充。(70)面对缅甸危机长期复杂的形势，还有声音认为东盟应对缅甸危机的措施不够果断坚决，应该采取更强硬的姿态维护东盟形象。由于东盟的政府间人权委员会(AICHR)在应对缅甸的人道主义危机方面并未起到实质作用，因此有观点指出东盟对待缅甸的立场应该更加鲜明，应该加强东盟相关机制的作用与影响。但是，另一类意见则认为东盟对缅甸军方的强硬立场增加了东盟内部分化的风险，造成了东盟“骑虎难下”的局面，因此应该对突破不干涉原则采取谨慎态度。(71)另一方面，从东盟的内部来看，缅甸危机的长期化再次引发了对“东盟方式”的思考。“东盟方式”本质上是指由东盟国家共同遵守的一套外交规范。这套规范鼓励东盟国家通过持续性的协商对话，以非正式和渐进式的方式解决相关问题。不干涉内政、避免激化双边矛盾、不使用武力及决策中的协商一致是其中的基本原则。(72)经过多年发展，基于东盟各国文化、民族、宗教的多样性及发展阶段、政治社会体制的差异性发展出的“东盟方式”成了东盟区域主义发展的宝贵财富。正面的意义上看，“东盟方式”有利于东盟成员国达成一致，防止双边矛盾上升到地区层面，维护东盟公正中立的形象，有利于东盟共同体建设的推进。从负面的意义上，“东盟方式”限制了东盟的决策效率和行动能力，给人以东盟在内部危机上“软弱无力”的印象。特别是在成员国国内冲突的管控上，与调处成员国双边矛盾中所展现的灵活性相比，“东盟方式”的无力体现得更为明显。面对缅甸危机长期化给东盟整体带来的挑战，“东盟方式”的内在缺陷再次体现了出来。在原则层面，《东盟宪章》给出了两个相互矛盾的原则。一方面，《东盟宪章》强调坚持传统的不干涉原则作为维护地区和平的基础；另一方面，《东盟宪章》也有“坚定地推进民主、促进人权和实现基本自由”的内容。(73)这种对不同原则的兼容有利于弥合各成员国的观念分歧，达成共识，但也导致了东盟各成员国认为无论东盟是否应该介入缅甸问题都可以找到相应的合理依据。东盟坚持东盟主导应对缅甸问题，所引用的正是《东盟宪章》中规定的坚持法治、善治、宪政民主以及个人基本自由的原则。(74)不过，推动缅甸危机的解决，如何平衡东盟原则规范的内在张力成了一大挑战。在现实层面，“东盟方式”基本原则下，如何探索建立长效化的应对机制也是当下东盟思考的现实问题。东盟内部有观点认为东盟坚守的不干涉内政、协商一致原则约束了东盟协调力的有效发挥，在一些争议问题上采取“小多边主义”才能挽救东盟中心地位。(75)除此之外，亦有建议认为东盟应该建立常设的缅甸问题办公室以统筹协调东盟对缅甸的各项工作，东盟缅甸问题特使的任期也应延长。(76)结语总体而言，缅甸国内的政治危机、民族和解困境及人道主义危机将长期存在。在军方、反对派、民地武三方博弈之下，缅甸国内格局碎片化仍将持续，政治转型和民族国家建构蕴藏的结构性矛盾也将长期存在，短时间内化解缅甸危机的前景依然黯淡。在此形势下，缅甸危机对邻国及东南亚地区的安全将构成持续挑战。这种挑战既体现在现实层面上，也体现在原则规范层面上。尽管缅甸问题的热度随着俄乌冲突等其他国际热点的影响逐渐减退，域外大国对缅甸问题的关注度有所下降，但作为地区内的重要问题，东盟势必将要保持对缅甸问题的长期应对。短期内，如何控制缅甸问题对东盟其他合作议程的干扰，有效地采取措施缓解缅甸的人道主义压力，应该成为东盟的当务之急。东盟也要适应缅甸军方一段时期内执政的现实。基于“东盟方式”的实践经验，探索东盟内部危机管理能力提升的路径，继续推动东盟共同体建设不失为是一个值得思考的问题。注释：(31)MoeThuzar，“IsASEAN’sSnubtoMyanmarMilitarytheStartofaNewApproach，”October20，2021，CNA，http：///commentary/asean-myanmar-protest-military-government-nug-sac-min-aung-hlaing-un-2254311，访问时(32)LinaAlexandra&AndrewW.Nantong，“DealingwiththeCurrentMyanmarCrisisunderCambodia’sASEANChairmanshipin2022：AnalysisandRecommendations，”CSISIndonesiaPolicyPaper，March18，2022，p.5.(33)PiaRiggirozzi&MattRyan，“TheCredibilityofRegionalPolicymaking：InsightsfromSouthAmerica，”Globalization，Vol.19，No.4，2022，p.605.(34)李晨阳：《国际社会对缅甸国内政治危机的调解为何难以奏效》，《世界知识》2021年第12期，第73页。(35)AnnaMalindog-Uy，“MyanmarCrisis：WhatIsASEANDoing？”TheASEANPost，http：//amp/s//articcle/myanmar-crisis-what-asean-doing%3Famp，访问时间：2021年2月11日。(36)“Chairman’sStatementontheASEANLeaders’Meeting，”April24，2021，http：//asean-org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf；“ASEANChairman’sStatementontheSituationinMyanmar，”February2，2022，http：///wp-content/upload/2022/02/Consolidated_Draft_Chairmans_Statement_on_the_Situation_in_Myanmar-4.pdf(37)“SokhonnCouldMeetSuuKyi，”ThePhnomPenhPost，March23，2022，https：///national-polities/sokhonn-could-meet-suu-kyi，访问时间：2022年3月24日。(38)姚颖：《左支右绌：缅甸中立主义外交的坚守与调试》，《东南亚研究》2018年第2期，第27页。(39)AndreaPasseri&HunterMarston，“ThePendulumofNon-Alignment：ChartingMyanmar’sGreatPowerDiplomacy(2011-2021)，”JournalofCurrentSoutheastAsianAffairs，2022，p.3.(40)“ClosetoUSD8MillioninPledgeRaisedtoSupportASEAN’sHumanitarianAssistanceinMyanmar，”August18，2021，/close-to-usd8-million-in-pledges-raised-to-support-aseans-humanitarian-assistance-in-myanmar/，访问时间：2022年2月22日。(41)“ASEANEnvoytoMyanmarCallsfor4-monthCeasefiretoDeliverAid，”KyodoNews，September5，2021，http：///news/2021/09/3cf04433df5f-asean-envoy-to-myanmar-calls-for-4-month-cease-fire-to-deliever-aid.html，访问时(42)“ASEANSpecialEnvoySeesMinorProgressinMyanmarMission，”MainichiJapan，March23，2022，http：//mainichi.jp/english/article/20220323/p2g/00m/0in/061000c，访问时间：2022年3月25日。(43)《中方向缅甸捐赠疫苗注射器》，中华人民共和国驻缅甸联邦共和国大使馆，http：///sgxw/202204/t20220402_10663682.htm，访问(44)USAID，“UnitedStatesAnnouncesMoreThan$50MillioninHumanitarianAssistanceforBurmaand$5MillioninCovid-19AssistanceforThailand，”August10，2021，http：///news-information/press-releases/aug-10-2021-united-states-announce-50-million-humanitarian-assistance-burma-covid-thailand，访问时间：2021年10月1日。(45)“USEmbassyinSingapore，TheUnitedStatesWillRatchetupPressureonMyanmar，”February3，2022，https：///the-united-states-will-ratchet-up-pressure-on-myanmar/，访问时间2022年2月5日。(46)“USEmbassy&ConsulateinThailand，StatementontheVisitofCounselorDerekChollettoThailand，”October19，2021，http：///statement-on-the-visit-of-counselor-derek-chollet-to-thailand/，访问时间：2021年10月25日。(47)“JokowiBidenUrgeMyanmarMilitarytoRestoreDemocracy，”JakartaGlobe，November2，2021，https：//jakartaglobe.id/news/jokowi-biden-urge-myanmar-military-to-restore-democracy，访问时间2021年11月5日。(48)PhilippineNewsAgency，“PHRejectsMilitaryJunta-ledMyanmarinRCEPSansConsensus，”February19，2022，https：//.ph/articles/1168113，访问时间：2022年2月25日。(49)“MalaysiaUrgesASEANEnvoytoMeetMyanmarShadowGovernment，”TheJakartaPost，February18，2022，https：//www.thejakartapostcom/amp/world/2022/02/18/malaysia-urges-asean-envoy-to-meet-myanmar-shadow-government.html，访问时间：2022年2月21日。(50)MinistryofForeignAffairsSingapore，“StatementontheSituationinMyanmar，”February1，2022，https：//.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2022/01/20220201-Myanmar，访问时间：2022年2月1日。(51)程晓勇：《东盟超越不干涉主义？——基于缅甸问题的考察与分析》，《太平洋学报》2012年第20卷第11期，第22-23页。(52)ASEANCharter，p.28，https：///wp-content/uploads/images/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf，访问时间：2022年1月6日。(53)“PMEyesMyanmarPeaceTroika，”ThePhnomPenhPost，January10，2022，http：///national-politics/pm-eyes-myanmar-peace-process，访问时间：2022年1月15日。(54)“HowHunSen’s‘CowboyDiplomacy’RisksReturningASEANtoCrisisandDivision，”SouthChinaMorningPost，February5，2022，http：///comment/opinion/article/3165682/how-hun-sen-cowboy-diplomacy-risks-returning-asean-crisis-and，访问时间2022年2月6日；“CambodiaShouldNotPracticeCowboyDiplomacy’onMyanmar，”TheIrrawaddy，February10，2022，http：///in-person/interview/cambodia，访问时间：2022年2月11日；HunSen’sCowboyDiplomacy：QuickDraworFiringBlanks，January10，2022，Fulcrum，http：//fulcrum.sg/hun-sens-cowboy-diplomacy-quick-draw-or-firing-blanks/，访问时间：2022年1月15日。(55)“MalaysianMinisterCriticisesHunSenforMeetingMyanmarLeader，”TheStraitTimes，January14，2022，https：///asia/se-asia/malaysian-minister-criticises-hun-sen-for-meeting-myanmar-leader，访问时间：2022年1月17日。(56)MinistryofForeignAffairsoftheRepublicofIndonesia，“IndonesianPresidentReaffirmsImportanceofSwiftImplementationofASEANFive-PointConsensusduringTalkswithPMHunSen，”January22，2022，https：//kemlu.go.id/portal/en/read/3278/berita/indonesian-president-reaffirms-importance-of-swift-implementation-of-asean-five-point-consensus-during-talks-with-pm-hun-sen，访问时间：2022年1月25日。(57)AmitavAcharya，“TheMythofASEANCentrality？”ContemporarySoutheastAsia，Vol.39，No.2，2017，p.274.(58)张蕴岭：《如何认识和理解东盟——包容性原则与东盟成功的经验》，《当代亚太》2015年第1期，第10页。(59)李晨阳：《缅甸，东盟的“另类”》，《世界知识》2007年第24期，第31页。(60)“袈裟革命”是指2007年8月15日至2008年9月期间缅甸国内爆发的反对军政府的抗议示威活动。2007年8月15日，由于不满缅甸军政府大幅度提高燃油价格的政策，仰光市民开始进行游行示威。随后这一运动逐渐扩散到了缅甸全国，并引发了国际社会的广泛关注。随着反抗规模的扩大，民众的政治诉求也逐渐扩大至“释放昂山素季”“与军方对话”等内容。由于僧侣在此次反抗军政府的运动中发挥了关键作用，因此这一运动被称为“袈裟革命”。(61)EuropeanParliamentThinkTank，“TradeNegotiationbetweentheEUandASEANMemberStates，”November11，2020，http：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/659337/EPRS_BRI(2020)659337_EN.pdf，访问时间2021年11月29日。(62)UN，“NotetoCorrespondents：ReadoutofSpecialEnvoyoftheSecretary-GeneralonMyanmarMs.NoeleenHeyzer’sMeetingswithASEANChairandASEANSpecialEnvoy，”March31-April1，2022，http：///sg/en/node/262796，访问时间：2022年4月5日。(63)Reuters，“SEAsiaStatesWanttoDropProposedUNCallsforMyanmarArmsEmbargo，”May29，2021，http.///world/asia-pacific/southeast-asian-embargo-myanmar-report-2021-05-28/，访问时间：2021年5月30日。(64)“SoutheastAsiaRebuffsUSSanctionsonMyanmar，GivingGeneralsaLifeline，”TheJapanTimes，March3，2021，http：//www.japantimes.co.jp/news/2021/03/03/asia-pacific/myanmar-asia-sanctions，访问时间：