上海工伤保险制度运行效应分析

上海工伤保险制度运行效应分析

一上海工伤保险运行现状工伤保险是社会保障体系中的重要内容，它指的是由政府或社会对劳动者的职业伤害实行经济补偿和物质帮助的一种社会保障制度。建立工伤保险制度，是社会文明进步的标志。2003年4月27日，国务院以375号令颁布了《工伤保险条例》，标志着我国工伤保险制度建设进入了一个新的发展阶段。继国务院颁布《工伤保险条例》后，2004年7月1日上海市根据自身情况制定了《上海市工伤保险实施办法》，将原由用人单位自行负担和管理的工伤保障方式改为社会统筹，建立起覆盖本市企业、事业单位、机关、社会团体和民办非企业单位、有雇工的个体工商户及其从业人员的工伤保险制度。据统计，自《办法》实施以来，上海工伤保险参保人数和享受待遇人数逐年上升，如表1所示。表1主要年份工伤保险参保人数及享受保险待遇人数数据显示，截至2008年12月，上海市工伤保险参保人数达到566.57万人，比2007年增加15.82万人。2008当年享受工伤保险待遇人数为1.16万人，比2007年增加0.22万人。2008年，上海市工伤保险基金结余6.18亿元。上海工伤保险政策的实施，进一步化解了用人单位的风险，更好地保障了工伤人员的利益，和谐了劳动关系，对于当前构建和谐社会更是具有特别重要的意义。二上海工伤保险运行特点2004年《上海市工伤保险实施办法》的颁布和实施标志着上海的工伤保险工作进入了新的阶段，自2008年以来，上海对工伤保险制度又进行了一系列的改革，充分发挥了工伤保险在维护工伤职工权益方面的作用。具体表现如下。1.适用范围进一步扩大适用范围，即哪些用人单位应该参加工伤保险。单位性质不同，行业工伤风险也有迥异。企业内就业的劳动者遭遇各种工伤事故的可能性较大，个体工商户抗风险的能力较弱。为了使劳动者的合法权益得到全面保障，《上海市工伤保险实施办法》规定，工伤保险制度的覆盖范围包括本市行政区域内所有已参加城镇职工社会保险的企业、事业单位、国家机关、社会团体、民办非企业单位、有雇工的个体工商户及其从业人员。非全日制从业人员、协保人员和非正规就业人员也将被纳入工伤保险的范围。《上海市工伤保险实施办法》对从业人员视同工伤的范围做了进一步扩大，包括：因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；在上下班途中，受到机动车事故伤害的；等等。另外，在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；在抢险救灾等维护国家利益﹑公共利益活动中受到伤害的等三种情形也视同为工伤。2.缴费费率更加科学合理浮动费率是指工伤保险经办机构在用人单位按基础费率缴纳工伤保险费的基础上，根据用人单位当年度的工伤保险支缴率，核定其下一年度应当浮动的工伤保险费比例。《上海市工伤保险实施办法》在费率的缴纳上更体现了公平与合理，如表2所示。表2上海市工伤保险浮动费率政策一览表它还规定：所有的用人单位第一次参加工伤保险时，处在同一起跑线，即都被认为具有较高的自动化程度、较好的安全管理。用人单位缴纳工伤保险费先统一实行0.5%的基础费率，而后再按照各个参保单位的工伤保险费使用、工伤事故发生率等情况作相应的调整，浮动后最高费率为3%。这样既符合国家规定，又根据上海实际情况，体现出上海特点。本是高风险行业的单位，通过改进设备、增加生产的自动化程度和提高安全管理等措施，可以享受较低的，甚至最低的费率；反之，本是低风险行业的单位，由于设备老化、生产落后和疏于安全管理，却要承受较高的、甚至最高的费率。于是，工伤保险费缴纳的多少这只无形的手开始发挥积极的调控作用，促使单位提高劳动安全保护、加强安全管理。3.工伤保险待遇提升为保障因工死亡人员供养亲属和工伤人员的基本生活，2009年4月1日，上海市调整了因工死亡人员供养亲属抚恤金标准、工伤人员伤残津贴和生活护理费标准，规定2008年12月31日前发生工伤且致残一级至四级，按《上海市工伤保险实施办法》或《关于本市企业职工工伤保险待遇等若干问题规定的通知》规定享受伤残津贴或定期伤残抚恤金和生活护理费的工伤人员，享受的伤残津贴调整如下：致残一级增加360元/月，致残二级增加340元/月，致残三级增加310元/月，致残四级增加300元/月。调整后的最低伤残津贴标准为：致残一级2960元/月，致残二级2800元/月，致残三级2630元/月，致残四级2470元/月。生活护理费调整如下：生活完全不能自理的调整为1650元/月，生活大部分不能自理的调整为1320元/月，生活部分不能自理的调整为990元/月。已办理退休手续的致残一级至四级工伤人员，按有关规定领取的养老金标准低于本通知规定的伤残津贴标准的，补足到伤残津贴标准。根据《关于调整本市因工死亡人员供养亲属抚恤金标准的通知》，2008年12月31日前因工死亡人员的供养亲属中，按照相关规定享受供养亲属抚恤金或供养直系亲属定期抚恤金（以下统称抚恤金）的人员，每人每月增加抚恤金100元。同时，为更好地维护外来从业人员的合法权益，上海市外来从业人员的工伤保险待遇标准也有较大幅度的上调，基本与本市工伤保险待遇标准接轨统一。根据2007年《关于贯彻〈上海市外来从业人员综合保险暂行办法〉的实施细则》中“工伤保险待遇一次性支付表”规定，外来从业人员的工伤保险最高一级待遇标准，从2002年规定的44.6万元调整为78.9万元，增加77%。考虑到外来从业人员的流动性特点，《关于贯彻〈上海市外来从业人员综合保险暂行办法〉的实施细则》在工伤保险费支付方式上，将有别于上海本地从业者的“按月支付”，而沿用以往的“一次性支付”，以更好地保障外来务工者的权益。4.工伤辅助器具费用标准调整2008年12月11日，上海市人力资源和社会保障局下发了《上海市人力资源和社会保障局关于调整本市工伤人员辅助器具配置项目和费用标准的通知》，调整了部分工伤人员配置辅助器具项目和费用标准。《通知》规定，自2009年1月1日起，辅助器具的配置项目增加长下肢矫形器、膝关节矫形器和足踝矫形器等三项，合并功能基本相同且单项配置机会较少的颈胸矫形器、中胸矫形器和腰胸矫形器三项为脊柱矫形器。此外，从美观角度增加了假发、假耳和假鼻。调整后辅助器具项目从23项增加到27项，此项措施的出台将更好地保障工伤人员的合法权益，提高工伤人员的生活质量。调整后的项目和费用标准如表3所示。表3辅助器具项目和费用标准5.将老工伤人员纳入工伤保险统筹老工伤人员，是指在《上海市工伤保险实施办法》实施前已经遭受事故伤害或者患职业病，且以前是由用人单位负责支付工伤保险待遇的人员。上海作为老工业城市，在城市化、现代化进程中累积了一批主要集中在原国有企业和高风险行业老工伤人员。2005年上海曾制定过《老工伤人员工伤保险待遇转由工伤保险基金支付的通知》，虽然对解决老工伤历史遗留问题有一定作用，但没有彻底解决老工伤问题。为进一步完善工伤保险制度，2009年8月上海市出台了《关于本市老工伤人员纳入工伤保险统筹管理有关问题处理意见的通知》，将老工伤人员的工伤保险纳入该市工伤保险统筹，实行统一管理。这一新政不仅保障了老工伤人员的合法权益，而且维护了社会和谐稳定。据测算，老工伤人员纳入社保统筹后，上海工伤保险基金每年将增加约1亿元支出。在不影响基金收支平衡的情况下，此举将大大减轻企业的历史负担。三上海工伤保险运行中存在的问题工伤保险制度的发展，对于保障劳动者的合法权益，促进安全生产，维护社会公平和稳定起到了积极作用。但随着经济的发展，当前上海的工伤保险制度改革面临诸多挑战，改革仍然任重道远。1.工伤保险的相关法规有待健全自2004年起开始实施的《工伤保险条例》和《上海市工伤保险实施办法》对上海市工伤保险制度的适用范围、工伤保险基金的来源、工伤认定的标准、工伤争议的处理等做出了原则性规定，但在具体实施过程中，还缺少一些与之相配套的规范性文件。例如，处理工伤保险事务程序、残疾器具安装管理办法、劳动鉴定管理办法、工伤保险受益人条件，等等。因目前尚未制定有关条例，实际操作中仍有一些工伤事件按标准难以界定。2.行业覆盖率有待提高经过上海市政府多年的连续努力，上海工伤保险的参保率逐年提高，这是一个很大的进步。但目前投保对象主要集中在国有企业，虽然政府明文规定工伤保险的覆盖范围为“本市行政区域内的企业、事业单位、国家机关、社会团体和民办非企业单位、有雇工的个体工商户及其从业人员”，但一些安全生产相对薄弱的中小型企业，特别是集体企业、民营企业和危险性较大的企业（如建筑企业、运输企业等）覆盖率仍比较低，企业主想方设法逃避缴纳工伤保险费。有数据显示，从工伤事故和职业病的行业分布上看，其70%以上发生在煤矿、建筑等高风险企业。近年来这些行业由于工伤待遇得不到保障而发生的劳资纠纷事件越来越多，已经成为影响社会稳定的一大隐患。从国际情况看，工伤保险的适用范围不断扩大，在很多国家灵活就业人员、自由职业者甚至学校的学生已经纳入了工伤保险，有的由个人缴费，有的由国家为其缴费（如学生）。从我国实际情况看，这部分劳动者人数众多，在生产经营或工作过程中的职业伤害也存在着一定的概率，应当作为社会保险制度的覆盖对象。3.企业浮动费率机制仍待完善从费率机制上看，企业浮动费率机制也没有完全形成，使得工伤保险对安全生产的促进作用还未充分发挥出来。中国行业费率档次少，全国仅大连市实行的是19个费率档次，其他省市都没有超过8个档次，费率差别也拉得很小。而邻国日本工伤保险费按行业差别划分，共分为八大产业53个行业，最高费率为14.8%，最低为0.5%，另外各行业都附加0.1%的通勤事故保险费率，行业之间差别费率达25倍。在企业浮动费率机制上，尚未能建立综合量化指标与费率浮动之间的科学系数关系。费率机制上的缺陷使得其在工伤预防、促进安全生产上的经济杠杆作用没有很好地体现出来，既不利于调动安全事故少的行业和企业的投保积极性，也不能对安全事故多的企业起到应有的警示和制约作用。4.工伤保险在事故预防上有待重视从职业康复和工伤预防上看，现行的工伤保险制度只偏重于待遇的处理（工伤补偿），对预防和康复没有做出特别的要求，在工伤预防、职业康复上面投入很少。而工伤保险制度发达的国家，都把工伤补偿和职业康复以及工伤预防紧紧结合在一起。例如，德国工伤保险管理机构发放所有的预防、康复、工伤待遇，并且将其主要关注方面和工作重点都放在事故预防上，同时尽最大努力提供康复帮助；在资金保证上，还从工伤保险基金中拨出专款用于职业康复和工伤预防事业。而现行的《工伤保险条例》与《上海市工伤保险实施办法》虽然确定了“工伤保险要与事故预防和职业病防治相结合”的原则，但没有明确职业康复和工伤预防所需资金的比例，从而导致这两项工作的开展缺乏资金的有力保障。四深化上海工伤保险改革的设想1.适应需要，完善工伤保险的法规体系要实现工伤保险的政策目标以及社会保障的普遍性原则，必须通过政府强有力的法律体系来实现。作为上海工伤保险的法律体系，无疑，《工伤保险条例》和《上海市工伤保险实施办法》是其核心，但在此基础上，还需要制定一系列相关的规范性文件和实施细则。比如，一方面是对《中华人民共和国残疾人保障法》、《安全生产法》和《职业病防治法》等法律进行完善，另一方面则是在提高配套立法层次的同时实现配套立法的完备性。当工伤保险制度发展成熟后，可尝试制定单独的工伤保险法或雇主赔偿法。2.扩大工伤保险的覆盖面扩大工伤保险的范围是市场经济发展的客观要求，是经济体制改革顺利进行和取得成功的重要条件，也是为用人单位营造机会均等、公平竞争良好环境的有力保障。要想实现真正意义上的扩大工伤保险的覆盖面，必须加大对工伤保险政策的宣传力度，增强所有用人单位和广大职工对工伤保险制度重要性、必要性的认识，提高工伤保险制度的社会知名度，为工伤保险制度的深入开展创造良好的社会环境和舆论氛围。工伤保险制度应逐步覆盖所有用人单位和职工，当前尤其是将高风险的煤炭和建筑等为重点行业，农民工、临时工等为重点的人群纳入工伤保险调整范围较为紧迫。只有实行工伤保险的“广覆盖”，才能促进劳动力的合理流动，减轻用人单位的负担，保证员工发生工伤时得到公平合理的保险待遇。3.建立科学有效合理的费率机制费率机制既是工伤保险基金筹集的核心问题，也是发挥工伤保险预防功能的核心技术手段。据统计，全球164个实行工伤保险的国家中，约有41%的国家采用差别费率制。有资料表明许多国家通过实行差别费率机制，有效地遏制了工伤事故的发生。而我国工伤保险制度虽然确立了行业差别费率以及浮动费率，但实施的效果并不理想。建立科学、完善、合理的工伤保险费率体系是工伤保险制度的发展目标。一方面要细化差别费率，使之满足企业工伤风险程度的差异性，保证横向公平；另一方面要设置浮动费率，与企业的努力程度和安全生产情况紧密联系起来，以确保纵向公平。通过这两个方面激励企业重视工伤预防，进而充分发挥工伤保险差别费率和浮动费率机制的经济杠杆作用。4.加强工伤保险与工伤预防相结合早在工伤保险发展初期，有的国家就开始了与工伤预防相结合方面的探索，如德国工伤保险制度120多年的实践经验已经证明，工伤预防能大大降低事故发生率，进而减少工伤康复和补偿的压力，降低工伤保险基金的支出。职工发生工伤后对其进行最好的康复使其能重返工作，不仅是对劳动者权益以及人权的最为有力的保障，亦能从总体上降低社会成本。因此，“预防优先，先康复后补偿”的建制理念是符合国际工伤保险的发展规律的，据此建立起的将是符合科学发展观的、可持续发展的新型工伤保险体制。在我国，工伤保险机构目前尚无专职的安全监察队伍，也没有类似的从事工伤预防工作的人员，这些都不符合工伤保险发展到一定历史阶段的要求。工伤保险与工伤预防相结合是工伤保险事业发展的必然趋势，工伤保险机构要有长远的计划，舍得投资，逐步配备专业人员，积极开展