北京市副中心社区养老服务研究

北京市副中心社区养老服务研究

建立城乡养老服务体系需要统筹考虑国情与民意，调研中发现居家养老是现阶段老年人最主要的养老方式，选择机构养老的仍属少数，而社区养老是依托于社区公共服务并实行标准化养老服务的新型社会化养老方式。其最显著的特征在于灵活地融合了机构养老和家庭养老两种养老方式的优势，即社区为老年人提供各种服务，如餐饮、医疗康复、心理疏导、日常服务等，进而实现集约高效利用社区资源将其配置到养老服务产业中的目标。社区养老服务模式能够为老年人生活提供各种便利，同时，有利于保持与锻炼老年人的生活自理能力，减轻机构养老压力。社区养老模式的高效运行高度依赖于完备的社区养老服务设施，如托老所、老年学校、医疗服务站等，能够提升老年人物质与精神生活的质量。一北京市老龄化趋势与养老服务体系建设现状在中国的特大城市中，北京市最先进入了老龄化社会。1990年，全市60周岁及以上的老龄常住人口占全部常住人口的比重超过了10%，这意味着北京市开始迈入老龄化社会。2017年这一比重达到了17%。从老龄人口的总量及老龄化速度这两项指标来看，北京市排在全国的前两位，面临严峻的老龄化压力。2012～2017年，北京户籍老龄人口以年均12万的速度增加，占全部户籍人口的比重达到了25%，到2030年这一比例将超过30%，达到重度老龄化的程度，这一趋势将延续相当长的时间。积极应对严峻的人口老龄化趋势，北京市出台了《北京市养老服务设施专项规划》。规划提出“9064”的养老方式，也就是90%的老年人采取居家养老模式，社区养老的比重大约为6%，机构养老方式满足约4%的养老需求。“打造居家养老作为基础、社区养老作为依托、机构养老作为补充、社会保障作为支撑的养老服务体系。”[1]通过体制创新构建并完善政府引导、社会参与的养老模式。截至2017年6月，北京市已成立380家一般养老机构，84家养老照料中心建成并投入使用，63家养老照料中心处于建设周期，未来一两年全部投入运营。社区养老服务方面，截至2017年底，全市共计380家社区养老驿站已经向社区老年人开放。可以说，北京市已经初步搭建了市、区、街乡以及村居相结合的四级养老服务管理架构。二北京市副中心社区养老服务现状及问题北京市副中心通州区的老龄化程度略低于全市平均水平，2017年，通州区常住人口有150.8万，其中65周岁及以上老人有13.2万，占8.8%，低于全市平均的17%。但按照联合国新的老龄化社会标准，即65岁老人占总人口的7%，则副中心也迈入了老龄化社会。并且按照规划要求未来还将承接几十万的疏解人口，其老龄化趋势将长期趋同于全市平均水平。至2017年6月，北京市副中心通州区已开创一家区属养老服务指导中心、三家街乡养老照料中心（其中一家处于在建状态）、普通养老机构二十家。截至2017年底，35家社区（村）级养老服务驿站开通运营。其初步构建了“区、街乡、村居”相结合的三个层级、分工协作的养老服务体系。2018年，民政部与财政部共同发布第三批国家级居家和社区养老服务改革的试点名单，副中心成为北京市唯一的入选地区。作为试点，核心目的是发现居家和社区养老领域的主要问题和关键制约因素，进而推动居家及社区养老服务的制度变革，积累可持续的经验进行复制推广。“社区养老服务驿站”作为老年人最近便的“管家”，是老百姓身边的服务平台。“社区养老服务驿站”这一新型养老模式借鉴了日本养老经验，以服务居家养老的老年人为目标，依托社区丰富的服务设施、服务内容与专业化的养老服务人员，为社区老人提供专业化、系统化的养老服务。“社区养老服务驿站”的选址建设必须体现便捷性，整合各种资源，给有需要的居家养老老年人群配置日间照料、助餐服务、健康指导、文化娱乐、呼叫、心理慰藉等服务。让老年人在小区内甚至足不出户就可以得到快速、便利并丰富的服务，更好地实现居家养老目的。“社区养老服务驿站”为居家养老提供基础设施和服务，在养老服务体系中作为基础组织串联起街道（乡镇）养老照料中心和众多的老年人家庭，是实现社区养老的关键载体和途径，是“市、区、街道（乡镇）、社区（村）”四级养老服务体系中的基石，切实满足了居家养老的老年人的精神与物质需求。一般来说，“社区养老服务驿站”提供六种基本服务，也就是餐饮、日间照料、呼叫、文化休闲、健康指导及心理辅导。一些有条件的社区还可以提供帮助老年人沐浴、出行以及就医、康复护理的延伸养老服务项目。民以食为天，助餐服务形式多样，老年人可以根据自身条件或喜好决定是集中用餐、分餐还是上门送餐。日间照料为独居或者有需求的老人配置生活照料服务。呼叫服务利用网络电话、可视终端及时了解并回应老人的需求。部分社区设置有医疗服务站，健康指导即依照有关规定引入医务人员，并向老人提供医疗及康复指导。休闲娱乐服务是指鼓励帮助老年人进行各种文化娱乐活动，提高其身体和心灵的健康水平。老年人容易孤独寂寞，心理辅导就是通过陪同聊天、沟通交流甚至专业心理咨询等方式服务于老年人的精神需求。社区养老服务驿站的日常运营由政府指导，运营商按照“低偿”的原则独立负责运转，政府部门向运营商无偿提供办公用房以及各项设施，根据社区条件差异，驿站硬件设施的来源也不尽相同。（1）社区尤其是新建社区的配套设施中按照规划大都有养老相关设施，可以直接用于创立“社区养老服务驿站”。（2）部分老旧小区没有配套建设养老服务设施，则通过购买、租赁住房等方式，建设“社区养老服务驿站”。（3）对于已经交由其他单位管理使用的社区养老服务设施，可以通过协商等方式收回并用于建设“社区养老服务驿站”。积极激发市场主体的能动性，加强政府的引导扶持，建立健全社区养老服务，回应老年人及其家属在居家养老过程中的各种诉求。居家及社区养老工作是北京市副中心养老服务体系建设的核心工作，以政策为引领，以需求为导向，政府一方面加大资金投入力度并推动养老服务的标准化，另一方面鼓励吸纳社会力量参与社区养老设施建设及运营，共同研究制定居家、社区养老的标准，试点建设智能化养老社区。不仅提供基础的家政、助餐等服务，还提供心灵交流、精神抚慰等服务。通过社会化、专业化以及信息化的快速发展，社区居家养老不仅满足了老人的居家养老服务需求，同时为力争“全国居家和社区养老服务改革试点地区”奠定了坚实的基础。目前，通州区居家养老服务工作已经成为年度为民办实事的项目之一，并由区老龄委负责成员单位的绩效考评；各个街乡通过实行项目管理责任制，优质高效并按时序地推动社区养老驿站的建设工作。该驿站为周边地区的老人、儿童以及残疾人提供服务，形成“15分钟服务圈”，同时实现名称、功能、标识的“三个统一”。但是调研中发现，副中心社区养老服务还存在诸多不足之处，主要表现在以下方面。（1）有必要进一步改善社区养老服务的工作机制。目前，亟须制定运行管理办法，统一指导管理各社区养老服务的工作，亟须建立高效的机制协调相关各部门之间的合作。很多乡镇、街道仍然沿袭以往老龄人口少、人口红利高时期的管理服务模式。通州区老龄工作办公室是建设副中心养老服务体系的主要政府机构，但工作人员不足，甚至少于编制数，使得综合协调、督促检查及参谋助手等部门职责无法充分落实。（2）社区养老服务设施有待进一步完备。一些社区存在诸如养老设施用房面积小、档次低、服务单一及功能不健全等问题，软硬件的不健全导致了老年人的低使用率。一些社区的医疗服务站布局不合理、服务能力欠缺，老人就医不便，难以满足老人日常就医的需求。一些社区养老驿站缺乏对老年人使用空间的隐私的保护，个性化服务供给不足，养老服务设备老化，养老设施面积较小，未充分利用功能空间等问题，影响了驿站的服务能力。（3）亟须加强养老服务队伍建设。目前副中心的养老服务人员以“40、50”下岗失业人员为主，专业的养老服务培训尚不到位。因工资待遇相对较低、工作强度大（担负老年人服务办理、管理、监督、巡视、信息录入等职责），同时受社会对养老服务人员偏见的影响，养老服务队伍数量不足、稳定性差、素质有待提高。（4）市场主体参与社区养老服务的积极性不高。社区养老服务驿站的运营原则是“低偿”，因此北京市副中心现有的养老服务企业从企业利润率的角度出发，缺乏为老年人提供低偿服务的积极性，养老服务的产业化程度仍然不高，服务范围较小，服务水平不高，规模化、专业化、连锁化程度较低，缺乏服务品质好、市场美誉度高的品牌化服务商，无法满足副中心的市场需求。三提升北京市副中心养老服务水平的相关建议在规划和建设的过程中，北京市副中心就需要积极应对未来人口老龄化的问题，通过进一步研究国际一流的老年友好和谐宜居环境，尽快完善相应的设计规范、清单及导则。“着力打造国际一流的和谐宜居之都示范区”是北京市副中心的发展目标之一，其控制性详细规划提出到2035年副中心应承接四五十万来自城区的人口。副中心人口的结构与空间分布必然要匹配其定位与城市功能。基于副中心未来的人口年龄结构，示范区应该是“老年友好型和谐宜居之都”示范区。目前城市副中心为了打造国际一流和谐宜居之都，在《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面（2016～2035年）》（简称《控规》）编制中充分考虑“宜居”因素，无论理念及目标抑或具体的标准与指标体系均领先于目前的规划与建筑技术规范，具有全球视野，对接国际标准，同时展现了中国的历史文化建筑特色和高端定位。比如，《控规》对宜居的具体建设目标无论是“低碳高效的绿色城市”“蓝绿交织的森林城市”还是“自然生态的海绵城市”或“智能融合的智慧城市”[2]都有相应的规范和标准以保证落实，这都对现行的规划、建筑设计技术规范提出了更高要求。目前我国在适老宜居环境建设方面取得了技术进步，适老化的改造有了相应的技术规范及标准，尤其是针对公共建筑的室内外改造方面。副中心需要在不同的空间尺度下，探索各种城市空间的规划建设如何适应老年化社会的要求，包括公共交通、绿化以及河湖水系等公共、半公共空间的各个层次的环境，并制定相关构成要素、清单、标准以及规范等。北京市对养老服务体系的要求是构建“三边四级”养老服务体系，每一个区建设一个养老指导中心，每个街道设一个养老照料中心，在社区设立养老驿站，以社区养老驿站为依托将养老服务功能延伸到户。北京市计划至2020年，建设运营逾千家社区养老驿站。《控规》要求“坚持宜居便利、均衡发展，建立市民中心—组团中心—家园中心—便民服务点的公共服务体系，构建5—15—30分钟生活圈”，体现了副中心建设的高标准、超前性和特殊性，要求提高养老服务体系标准，对现有养老服务工作机制进行改革创新。统筹考虑北京市副中心社区养老服务设施的规划、