北京市社区养老服务驿站存在的问题及对策分析

北京市社区养老服务驿站存在的问题及对策分析

一北京市养老服务驿站建设背景众所周知，我国当下社会发展的重要国情之一是人口老龄化的快速发展，这一国情引发了政府、社会乃至学术界的共同关注。为积极应对人口老龄化给国民经济和社会发展所带来的挑战，国家将之上升至战略层面，出台了相应的政策与法规，仅2013年，中央和各地方政府就密集出台了大量涉老的政策性文件[1]，这些政策和法规为社会力量如房地产企业、金融保险领域进军养老行业提供了政策指引。此后，党和国家领导人也多次在重要场合对当下的老龄工作做了专题研究和重要指示。2016年2月，在全国老龄工作委员会第十八次全体会议召开之际，国家主席习近平就加强老龄工作做出重要指示和批示，他指出，“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对”。同年5月，中央政治局围绕习近平总书记的讲话，专题讨论了我国人口老龄化的形势和应对策略。这些论述，一方面体现了党和国家核心领导对人口老龄化问题的高度重视，另一方面充分体现了人口老龄化的快速发展对我国经济发展、社会稳定以及人民幸福所产生的影响，同时为科学应对人口老龄化奠定了坚实的基础，指明了发展的路径。为应对人口老龄化的纵深发展，北京市在借鉴上海经验的基础上，结合实际情况，于2008年就提出了“9064”的养老模式[2]，在这一模式中，居家养老与社区养老所占比重最大，是养老服务市场的主战场，也是民众当下乐于选择且符合我国国情的最重要的养老方式。为进一步推进居家养老服务建设，北京市于2016年创新性地推出了“三边四级”[3]的养老服务体系建设，通过社区养老服务驿站的建设，进一步完善并优化北京市养老服务多层次体系，最终解决老年人居家养老的后顾之忧，真正意义上实现居家养老的愿景。虽然社区养老服务驿站位处“四级”之终端，但其与社区居民互动最为频繁，满足居民需求最为直接，是北京市政府着力解决养老服务“最后一公里”的重要保障，也是北京市构建首善之区与和谐宜居之都的坚实基础。二北京市社区养老服务驿站概述2016年，北京市老龄工作委员会印发了《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知（京老龄委发〔2016〕8号），同年，北京市民政局印发了《社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）》（京民福发〔2016〕392号），这两个文件从整体上对社区养老服务驿站的定位、建设基础、运营主体、建设规模、服务内容及发展目标等方面进行了明确的说明与详细的规定，为当下社区养老服务驿站的建设与运营奠定了基础。（一）社区养老服务驿站的功能定位与布局原则《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》（以下简称《意见》）指出，社区养老服务驿站是充分利用社区资源，就近为有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流等服务，由法人或具有法人资质的专业团队运营的为老服务机构。驿站是街道（乡镇）养老照料中心功能的延伸，作为居家养老服务的基础，是政府为社区老年人提供基本养老服务的重要载体和主要途径，是社区老年人家门口的“服务管家”。从驿站的性质来看，社区养老服务驿站是具有独立法人或法人资格的专业化为老服务机构，其最主要的功能是为社区居家老年人提供基本服务[4]，同时搭建养老服务供需平台，及时响应社区老年人的服务需求，是老年人的“暖性工程”“幸福工程”，是完善养老服务体系的重要举措。从驿站服务的对象来看，社区养老服务驿站的服务对象是“身边有需求的老年人”，这与当下提倡的“在地化”养老的理念相一致，即让老年人在自己熟悉的环境中满足养老的需求，尽可能减少老年人因离开熟悉环境而产生环境适应不良引发的新的身心健康问题和社会问题。从驿站提供的服务内容来看，社区养老服务驿站要为社区居民提供日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉六类基本服务。同时在此基础上，可根据自身条件拓展助洁、助浴、助医、助行、代办、康复护理、法律咨询等服务。这些服务基本上涵盖了与社区老年人息息相关的基本需求。基于如上的功能定位，社区养老服务驿站在布局上紧贴“三边”原则，综合考量地区人口密度、老年人口分布状况、服务需求、服务半径等因素，统筹规划社区养老服务驿站的选址和布局。城市社区以“一刻钟生活服务圈”为范围进行测算，依据老年人口密度和社区公共服务设施千人指标，同时参考街道（乡镇）养老照料中心分布，进行规划设置。农村地区，统筹规划驿站和其他公共服务设施建设，原则上按照村委会设置，在村委会所在地建立驿站，在发挥养老服务功能同时，将困境儿童、残疾人纳入重点服务对象，实行综合服务。（二）社区养老服务驿站的建设思路与运营模式社区养老服务驿站建设的基本思路是“设施政府无偿提供、运营商低偿运营”，由政府无偿将公有设施提供给社会组织和企业，充分发挥政府、市场各自的作用。作为公有设施的提供者，政府针对社区建设的具体情况，采取了不同的资源提供策略：对于已经配备养老设施的新建社区，要求无偿用于社区养老服务驿站运营（用于养老机构建设设施除外），挪作他用的，责令收回并无偿交由企业和社会组织使用；对于没有配套养老设施的老旧小区，由各区政府通过购买、租赁其他设施，作为社区养老服务设施，无偿交给企业和社会组织运营；对于空间有限的社区，采取统筹集约的方式，如利用社区服务设施、残疾人服务设施以及企事业单位的公共资源等，通过资源共享，双向开放，承接社区养老服务驿站的相关功能。此外，政府还通过PPP的模式，由政府无偿提供土地，由社会组织或企业新建驿站，约定服务周期后再无偿交由政府统一配置。在具体的运营模式上，《意见》除提供了常见的四种运营模式之外，鼓励各区县不断创新，探索适合本区域的其他运营模式。这四种运营模分别如下。1.连锁运营具有法人资质、实力雄厚的品牌社会组织或企业，对区级行政区域内多家驿站实行连锁式运营，推动社区养老服务驿站连锁化、品牌化。提倡街道（乡镇）养老照料中心承接服务区域内社区养老服务驿站的建设运营。2.单体运营独立社会组织、企业利用设施开展单家社区养老服务驿站运营。3.联盟运营多家社会组织、企业或个体工商户通过加盟协议方式共同运营一家驿站，其主体服务区应由具有法人资质的社会组织或企业运营，并代表驿站承担对其他加盟服务点的指导和牵头协作，实现分工合作。4.PPP运营政府提供土地，交由社会组织或企业新建驿站；约定运营周期后，无偿移交给政府。通过政府的资源配置与市场的灵活机动，实现双方的优势互补，不断完善北京市养老服务体系建设，满足人民群众日益增长的多层次、多样化养老服务需求。（三）社区养老服务驿站的建设标准与发展规划社区养老服务驿站的建设标准，依据《北京市养老服务设施专项规划》《社区养老服务设施设计标准》公布的相关标准进行建设，在建设过程中，采取“主体服务区+加盟服务点”建设模式。单体运营模式参照主体服务区的建筑面积建设。按照建筑规模、设备配置、人员配置、服务功能不同，社区养老服务驿站可分为A型驿站、B型驿站和C型驿站。1.A型驿站主体服务区建筑面积原则上在400m2以上，每个加盟服务点建筑面积原则上不少于60m2，总建筑面积控制在1000m2以内；可设置床位为15张以上，配备相应的管理人员、财务人员、医疗保健人员、养老护理员、工勤人员、社工、专职护士和应急支持人员；除具备基本服务功能外，应组织开展康复护理、心理咨询、法律咨询等延伸性服务，并根据老年人需求提供专业护理等个性化服务。2.B型驿站主体服务区建筑面积原则上在200～400m2，每个加盟服务点建筑面积原则上不少于60m2，总建筑面积在500m2左右；可设置床位为10～15张，设置康复区域、洗涤区域，配备一定比例的管理人员、社工、养老护理员、工勤人员和必要的应急支持人员；除具备基本服务功能外，根据实际需求开展康复护理、心理咨询、法律咨询等延伸性服务。3.C型驿站主体服务区建筑面积一般在100～200m2，每个加盟服务点建筑面积原则上不少于60m2，总建筑面积在300m2左右；可设置床位为10张以下；设有老年人生活区域、活动区域，配备一定的管理人员、社工、养老护理员和必要的应急支持人员；具备日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉六项基本服务功能。2017年，北京市民政局与北京市老龄工作委员办公室联合下发了《北京市社区养老服务驿站建设规划（2016年—2020年）》（京民发〔2017〕124号）（以下简称《规划》）。《规划》按照“广覆盖、贴需求、惠民众、可触及”的原则，从时间跨度和空间分布等方面对北京市社区养老服务驿站进行了统筹规划。从时间跨度及城乡分布来看，北京市在2016～2020年，将建设社区养老服务驿站总数1000个，其中城市社区建设542个，农村地区建设458个。2016年建设150个，其中城市社区150个；2017年计划建设319个，其中城市社区177个，农村地区142个；2018年计划建设264个，其中城市社区124个，农村地区140个；2019年计划建设174个，其中城市社区70个，农村地区104个；2020年计划建设91个，其中城市社区21个，农村地区70个。其中城六区3年内完成社区养老服务驿站全覆盖，郊区4年实现全覆盖。从空间分布来看，首都核心功能区，包括东城、西城2个区，计划建设69个；城市功能拓展区，包括朝阳、海淀、丰台、石景山4个区，计划建设310个，其中城市社区270个，农村社区40个；城市发展新区，包括房山、通州、顺义、大兴、昌平5个区，计划建设377个，其中城市社区158个，农村地区219个；生态涵养区，包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆5个区，计划建设244个，其中城市社区45个，农村社区199个。经过5年建设，到2020年，各区养老服务体系基础得到夯实，基本形成功能有别、层次分明的四级养老服务体系；社区养老服务驿站科学布局，实现城乡社区居家养老服务全覆盖；养老服务品牌化、连锁化运营可持续推进，形成一批养老服务知名品牌；政府养老服务职能有效发挥，养老服务市场充分发育，群众居家养老服务需求能够得到及时响应和有效满足。三社区养老服务驿站运营中存在的问题及对策建议社区养老服务驿站作为一项民心工程、暖心工程，为北京市社区老年人实现居家养老奠定了坚实的基础。然而，作为一项新生事物，社区养老服务驿站在运行与发展的过程中，难免会出现设计初期空间布局不合理，运营商服务过程中不能满足社区老年人多样化需求且服务质量不高，过度依靠政府项目导致自身造血能力弱等问题，对这些问题进行深入探讨和剖析，将有助于社区养老服务驿站今后健康有序地发展。（一）社区养老服务驿站在运营中存在的问题1.缺乏单体执照，发展制约大完善合法的证照是企业运行与发展的前提。社区养老服务驿站采用的是政府提供无偿场地设施、企业和社会组织运营的合作模式，受场地性质的影响，企业和社会组织都无法申请营业执照，导致在实际运营中经常受到其他监管部门的执法的影响，制约着驿站的运行与发展。笔者在对社区养老服务驿站的调研中，一位养老驿站的服务人坦言，“虽然场地是由民政部门提供，但是驿站的运营还受到工商、食药监局、卫健委等部门的监管，不同监管部门的监管要求不同，我们经常处于不断的整改之中，这对于驿站的运营与发展影响很大”。2.运营成本高，利润空间小作为民心工程与暖心工程，政府在场地、设备乃至政策等方面给予了运营社区养老服务驿站的企业和社会组织极大的支持，如无偿提供场地设施、税收减免、民用水电等等，这极大地减小了企业与社会组织的成本压力，为企业与社会组织的生存与发展解决了后顾之忧，从而让企业和社会组织能够为社区老年人提供适切高效的服务。然而，有研究指出，社区养老服务驿站在开展服务的过程中最大的难点不在于建设成本，而在于“运营成本”，尤其是人力成本上。的确，养老服务需要大量的人力，逐年上涨的人力成本给“微利”运营的企业与社会组织造成了很大的发展压力，不少涉老企业或社会组织因无力承担过大的人力成本要么惨淡经营，要么宣告退出。此外，政府出台的一些优惠政策在实际执行过程中，也由于种种原因，运营社区养老服务驿站的企业和社会组织难以享受，比如涉老企业在水电煤气等方面的优惠，很多运营驿站的企业和社会组织无法享受，这无形中也加大了驿站运营方的经济压力。3.驿站空间设计不合理，容易造成资源浪费社区养老服务驿站作为贴近社区、为社区居家老人提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流等的服务机构，应该遵循科学的指导和独特的适老化设计。一项关于养老驿站空间设计对老年人行为影响的研究指出，社区养老驿站在建设过程中缺少深入的研究和科学的指导，出现了功能的盲目设置，这造成了“一方面很多老年人日常需要的服务得不到满足；另一方面大部分养老驿站都存在许多功能房间及设施利用率很低的现象”。[5]空间设计得不合理，不仅会造成有限资源的极大浪费，还可能会影响实际功能的发挥，进而影响到老年人的行为。笔者在实际调研中发现，一些驿站虽然在空间上设计了日间照料、心理慰藉等房间，也购置了相应的设施设备，但是驿站的负责人坦言，要么这些功能性设施空间不具备使用的条件，要么缺乏专业的工作人员，驿站运营以来，从未使用过。4.政府项目设计过于烦琐，机构数据录入任务繁重在多次对社区养老服务驿站的实地探访中发现，数据录入消耗了驿站工作人员很大的精力。笔者负责北京青年政治学院老年服务与管理专业，不少学生在社区养老服务驿站实习与就业，学生表示，在实际工作中，他们很大一部分时间都在录数据，感觉他们不是驿站为老服务工作者，像是数据录入员。一位驿站的负责人表示，政府软件系统录入工作繁重，而且很多信息需要社区老年人提供，不仅给驿站工作者造成很大的工作压力，也引发了社区老年人的诸多不满。此外，政府项目在设计时也过于理想，忽略了现实困难，导致很多理想设计的项目在实际运行中并没有取得理想的效果。比如，2019年开始，北京市民政局推出了“流量补贴”项目，其用意在于激发社区养老服务驿站为老服务的积极性与能动性，主动拓展社区老年人的需求项目，通过满足老年人现实生活中的刚性需求来运营补贴，从而改变驿站完全依靠政府项目生存的现状，即让社区养老驿站由被动依靠“输血”生存转变为能动“造血”的主体，但实际的操作并不简单。流量统计来自老年人刷老年卡上传的数据，而很多老年卡虽然有金融功能，但其内并没有资金，老年人首先得去银行开通金融功能并存入资金，才能在驿站进行刷卡消费，刷卡消费本身不符合当下老年人的消费习惯，这无形之中使驿站服务与老年消费产生隔阂，此其一；其二，驿站工作者上传数据的过程耗时较长。笔者在驿站工作者的指导下亲自体验了购买一份午餐的数据录入过程，一个熟练操作系统的工作者在安静的环境中平均录入一项服务信息需要1～2分钟，若在服务高峰期，工作者很难单独一个人一面提供服务，一面完成系统录入，只能先记录，待工作结束之后，再补录，进一步增加了工作者的工作强度。一位驿站的负责人无奈地对笔者说：“政府的流量补贴我们很难获得！为了获取补贴，我们只能另辟蹊径！”5.专业人才匮乏，且流动性大“专业人才匮乏，且流动性大”是几乎所有涉老企业面临的共同问题，只要涉及养老的问题，人才就是一个绕不开的话题。养老服务的适切性很大程度上取决于服务人员的专业性。北京市5年将开设1000家养老驿站，而目前北京市专门培养为老服务专业人才的院校不足5所，每年招生人数不足300人，远远满足不了当下蓬勃发展的养老产业对专业人才的需求[6]，此外，社区养老服务驿站之所以出现提供服务与老年人需求之间的错位，一方面与专业人才不足相关，另一方面与人员流动相关。为老服务不仅需要很强的专业技能，而且需要积淀良好的情感基础，而人员的频繁流动不仅不利于情感的建立，而且不利于服务项目的可持续发展。（二）社区养老服务驿站发展的对策建议社区养老服务驿站是“广覆盖、贴需求、惠民众、可触及”的社区养老服务的重要基础，其在运行与发展的过程中能否健康有序发展，不仅关乎北京市构建“三边四级”养老服务体系的完善，更关乎首都百姓的福祉。社区养老服务驿站的发展需要政府、企业与社会共同努力。1.政府层面：强化政策顶层设计，打通政策服务的“最后一公里”（1）强化顶层设计，政策出台要统筹高效近年来，我国为破解人口老龄化带来的挑战，不同部门出台了大量涉老的政策，但由于部门缺乏有效的沟通，政策之间出现了衔接不畅甚至矛盾的现象，导致企业与社会组织在执行政策的过程中无所适从。因此，政策出台要强化顶层设计，在政策出台之前，要充分听取并协调不同部门的关注点，这样，政策才具有指导意义。（2）政策落实接地气，打通服务“最后一公里”如同“社区养老服务驿站”的出台，是为了连接社区居家老年人服务的短板，打通为老服务的“最后一公里”，在支持“社区养老服务驿站”的政策落实方面，也应强调便捷性与实操性，打通政策服务的“最后一公里”，让运营驿站的企业与社会组织能够真正享受政策的优惠，如涉老企业民用水电的问题，而不是让企业与社会组织感受到有政策却得不到实惠的无奈与叹息。（3）人才培养要加速，政策资金齐发力养老产业发展，人才是关键。微观层面老年人直接服务的专业化、中观层面涉老机构的生存与发展，乃至宏观层面整个养老产业体系的构建都离不开专业化的人才队伍建设。尽管国家乃至地方政府出台的涉老政策里面都会提及人才队伍建设，但所占比重甚小，更鲜有落实。大量的研究显示，涉老企业用工荒、流动频繁，高校涉老专业招生难、就业意愿低，很大程度上与为老服务工作者的“三低一高”——薪酬待遇低、社会声望低、职业晋升通道低，劳动强度大的现状息息相关。因此，国家和地方政府应该在政策和资金方面向人才培养方面倾斜，否则，大量现代化的机构、驿站建设出来，却没有足以留得住的专业为老服务工作者愿意从事为老服务与管理，很难促进整个养老行业的健康有序发展。在政策与资金支持方面，笔者认为应该从如下几个方面着手。第一，政府应该出台相应的政策，对养老机构（含驿站）这一特殊领域的工作人员的工资提出高于平均收入工资的指导性意见；实际上，养老