北京市义务教育均衡发展的政策分析

北京市义务教育均衡发展的政策分析

随着新修订的《中华人民共和国义务教育法》于2006年9月1日在全国实施，履行政府义务教育责任，促进义务教育均衡发展，保障每一个适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利成为各级政府制定义务教育政策，落实法律精神和具体法律规定的基本出发点。北京市于1993年实现了“普九”的基本任务，经过多年发展，已迈入了高标准高质量均衡发展义务教育的阶段，推进义务教育均衡发展已成为北京市制定义务教育发展政策的基本着眼点。从发展状况来看，北京市实现义务教育均衡发展仍面临着城乡间差距、区县间差距、学校间差距以及受教育群体间差距，如何依法制定有效的政策来逐步消除这些差距，响应实施法律及市民对均衡发展的政策需求，就是当前及今后很长一段时间里需要重视的问题。一北京市推进义务教育均衡发展的现状“十五”以来，北京市将义务教育均衡发展作为基础教育发展的重要任务，采取政策措施推进义务教育均衡发展。促进城乡均衡发展。市级财政对10个远郊区县5年投入26亿元，为133所农村寄宿制中小学配备校车、建设医务室、配备医疗卫生设备、取消农村中小学明火取暖、为500所农村中小学配备体育器材等一系列重大工程项目，改善了农村基础教育办学条件；教师工资由区县统一发放，确保农村教师工资；市教委通过十所高等学校支援远郊区县、城乡百对学校手拉手、千名城镇优秀教师到农村支教等活动，促进了农村基础教育内涵发展和整体水平提升。促进校际均衡发展。合理调整中小学布局结构，撤并中小学787所，消灭了极端薄弱学校，优化了教育资源；市区两级投入8420万元，持续加强初中建设，对城区60所办学困难学校进行了彻底改造，促进了校际均衡发展。促进受教育群体均衡发展。5年来，妥善解决了流动人口子女接受义务教育问题，公办学校接收比例始终保持在60%以上，2005年外省市借读生小学为190553人、初中为52140人；市区两级每年投入9000万元，落实“两免一补”政策，50万学生享受此项政策，并将进一步扩大其范围。近两年，北京市教委出台了若干具体政策，继续推进义务教育均衡发展。如侧重于城乡均衡发展的政策，《关于开展城乡中小学手拉手活动的通知》（京教基［2005］9号）、《关于做好2006～2007年度城镇教师支援农村教育工作的通知》（京教人［2006］5号）；侧重于校际均衡发展的政策，《北京市教育委员会北京市人民政府教育督导室关于实施初中建设工程的意见》（京教基［2005］16号）、《关于印发北京市中小学办学条件标准的通知》（京教策［2005］8号）；侧重于群体间义务教育均衡发展的政策，《北京市教育委员会、北京市财政局关于进一步完善义务教育阶段“两免一补”政策的通知》（京教财［2006］21号）、《北京市人民政府办公厅关于进一步加强未经批准流动人员自办学校安全工作的通知》（京政办发［2006］44号）等。这些政策针对均衡发展的某一方面问题，对于解决所针对的问题发挥着积极的作用，政策之间也逐步在形成一个整体的推进义务教育均衡发展的政策体系，逐步发挥比单一政策更大的促进作用。二北京市义务教育均衡发展的政策需求1.实施新《中华人民共和国义务教育法》的政策需求新《中华人民共和国义务教育法》在总结实施旧法20年来经验的基础上，对我国义务教育制度进行了重新思考和定位，做出了许多新的制度安排。这样的制度安排在制定上无疑是目前最优的制度选择，但能否达到保障我国适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利，推动我国义务教育向着更加均衡、更加公平、更高质量的方向发展以及提高全民族素质的目的，无疑是取决于全国各地执行和实施义务教育制度的情况。新法的实施涉及许多主体，特别是各级政府，其行为在很大程度上决定了新法所做制度安排的效力。当前，北京市在实施新法，推进义务教育均衡发展过程中，主要面临如下政策需求。（1）保障政府义务教育经费投入的需求。如何建立市、区县、乡镇人民政府义务教育经费分担和保障机制，通过政府履行投入责任，将学校筹措经费的责任、家长承担的税收以外的额外经费责任转移到政府身上，实现由政府保障适龄少年儿童免学费、杂费等费用，平等接受义务教育的局面。（2）合理配置教育资源的需求。如何建立市统筹规划实施义务教育的机制，在城乡之间、区县之间合理配置资源，使资源缺乏的区县、农村获得更多的资源，加强其发展义务教育的能力，缩小区县之间、城乡之间义务教育发展差距；如何建立区县人民政府为主管理义务教育的机制，加强农村教育、薄弱学校的发展，缩小本区域内的城乡之间、校际之间的差距。（3）按照标准合理设置、建设学校的需求。如何建立市、区县人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年（包括流动儿童）的数量和分布状况等因素，按照标准合理规划、设置、建设、管理学校的机制，解决新建小区学校因为开发商自建、数量过少、标准过低、使用不规范等问题，解决打工子弟学校缺乏规划、违法私建、标准低等问题，使政府真正承担起举办义务教育学校的责任。（4）保障所有适龄儿童少年免试就近入学的需求。如何根据学校布局及入学需求，建立科学的动态的就近入学划片机制，科学确定片内各学校的适宜规模，保证各片学校在质量分布上的基本均衡，保证各学校能够满足本区域绝大多数家庭子女的入学需求，减少舍近求远的择校现象，减少流动儿童入学上的困难现象。（5）保障义务教育教学质量的需求。如何建立义务教育教学质量的保障机制，包括学生发展水平测试评估机制、学校办学质量与效益综合评估机制、义务教育均衡发展与教育教学质量督导机制等，改变目前义务教育阶段缺少统一质量标准、统一质量测试的现象，加强小学、初中实施素质教育的监督和评估，推进素质教育的实施。2.应对市民对义务教育发展要求的政策需求（1）免费接受义务教育的需求。免费接受义务教育是市民的普遍需求。北京市尚未普遍实行“两免一补”政策。在笔者调研中，有农村校长反映实行免收杂费、课本费后曾经出现过经费不能及时补上而影响正常教育教学的情况，城市地区校长目前非常关心经费能否保障问题，家长也对何时免费抱极大的关心，同时也怀疑政府会不会通过别的渠道如择校费或某某费等继续让家长多付费。（2）消除入学测试的需求。北京市自1997年以来就已实施义务教育阶段免试就近入学政策，在《北京市教育委员会关于2006年小学、初中入学工作的意见》中也明确强调“继续坚持免试就近入学原则，任何学校不能通过文化课考试录取新生”，但现实当中，小学尤其是初中采取多种形式测试学生，以测试结果决定是否录取学生的现象仍然普遍存在。笔者在一所小学调研时了解到，学生到六年级下学期时就经常缺课参加各个初中学校的测试，就如大四学生最后一学期基本用于找工作一样，严重影响了小学义务教育教学的正常开展，很难保证小学教育是真正的6年制义务教育。笔者一个朋友的孩子今年升初中，他也是在3～6月这段时间经常请假陪着孩子四处应试，劳心劳力，疲惫不堪。笔者曾对一所名校校长（初中）进行调研，校长坦承名校都在普遍采取测试方式挑选好学生，名校之争实质可以说是优秀生源之争。（3）减少择校混乱现象的需求。新法本身未禁止适龄儿童、少年选择学校。从家长让孩子接受更好教育的动机来说，择校也是家长对孩子教育的一种责任体现，其行为具有合理性。但从义务教育的供给方来说，政府和学校的不良应对行为，造成择校中出现不少混乱现象，使择校成为教育腐败之一种因素，成为影响义务教育均衡发展的重要因素。这些混乱现象主要表现在以下方面：一是好学校就近范围过窄，就近入学人数比例偏少，人为加剧择校。在笔者调研的两所小学校，最近几年的招生基本是“三三三”开，即1/3就近入学，1/3择校，1/3借读；在调研的一所初中，则择校与就近各占一半。二是择校收费混乱，即使不说择校收费合不合法，仅就收费主体、收费标准、收费程序、费用分配等方面而言，都是因人而异，缺乏规范，出现许多个人操作空间，极易滋生腐败。三是择校缺乏标准，以权择校、以钱择校、以人情关系择校盛行，弱势群体或社会较低阶层的群体难以择校，使名校或优质学校或优质教育资源被社会强势阶层子女所垄断，薄弱学校则被社会弱势群体子女所占据，拉大学校间差距，影响教育公平，进而影响社会公平。（4）留住优秀教师的需求。目前，学校之优在于教师之优，优质资源之优主要在于教师这一资源之优，这已成为共识。应该说，优秀教师在教师群体中永远都是少数，是属于稀缺优质资源之范畴。于是名校、好校加上各区（县）政府都采取积极的人才政策，吸引优秀教师。教师流动就成为单向梯级流动，薄弱学校到稍好学校，稍好学校到更好学校，更好学校到名校，使得学校间的师资差距不断加大。笔者在学校调研中了解到，薄弱学校或稍为一般的学校以及远郊区县要留住优秀教师变得越来越困难，薄弱学校或一般学校的家长因优秀教师择校而择校的不在少数。（5）改变薄弱校状况的需求。义务教育均衡发展之中最基本的不均衡就体现在校际发展不均衡上，体现在薄弱学校与优质学校两个极端的普遍存在上。改变薄弱学校的状况是推进义务教育均衡发展的根本。北京市在政策上始终是强调加强薄弱学校建设的，但单一的加强薄弱学校建设的工程行为，很难改变由其他政策和制度所形成的实质上的继续恶化薄弱学校状况的制度环境与各种行为。目前进行的名校办分校政策，在一定程度上仍是扩大了名校一端的发展，而初中校建设工程也面临着长效机制和制度保障的问题。应该说，北京市在很长一段时间仍然将面对改变薄弱学校状况的需求。三北京市义务教育均衡发展需要新政策北京市义务教育均衡发展面临新的政策需求和制度创新机遇，作为制度供给主体的北京市政府应有系统与整体观念，从促进均衡发展所涉及的各个方面协调考虑多种制度，整体构建一个促进义务教育均衡发展的制度体系，而不能以单打一的思路或仅通过运动式的项目工程来实现均衡发展，毕竟单一的制度其效力是有限的，且受到其他相关制度的制约或效力抵消。具体而言，应从以下几方面入手。1.提高政府推进义务教育均衡发展的公信力，改变市民接受义务教育方式的预期北京市义务教育均衡发展是一个涉及全市各方面利益的整体性工作，需要各个方面的配合，特别是学校、家长、社区的配合。政府作为推进义务教育均衡发展的首要责任者和行动者，一定要通过多种方式明确表明自己的理念、自己的责任，以此来提高学校、家长、社区对政府推进义务教育均衡发展的公信力，从而改变学校、家长对接受义务教育方式的择校预期，共同推进义务教育均衡发展。笔者在薄弱学校和一般学校调研时了解到，有些学校校长、老师不太相信政府会采取有效的政策和长期的具体措施来推进义务教育均衡发展，认为政府会出于政绩工程、面子工程的理念继续原有的重点工程、重点发展、照顾名校等行为，这就使得学校校长、老师继续采取有机会就到好校任教的策略，难以形成办好学校的内在动机和外在激励，不利于改变学校薄弱状况。同时，笔者在做家长调研时也了解到，家长认为即使政府采取大措施缩小差距也需要时间，自己的孩子受教育等不起这时间，所以形成了一种通过择校接受义务教育的预期方式，愿意从幼儿园教育开始就选择优质学校，并为进一步择校准备好了金钱、关系、交通、住宿等方面的准备，并不把孩子接受优质义务教育的希望托付于政府。目前，北京市正在研究修订《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》和研究制定促进义务教育均衡发展的综合政策。相信这些文件会一定程度地改变市民接受义务教育的预期方式和理念，会提升其对政府促进义务教育均衡发展的公信力，对于贯彻执行各项具体政策措施会发挥出促进作用。2.明确政府基于标准的投入责任，切实推进义务教育公共资源均衡配置北京市推进义务教育均衡发展既要长期致力于通过发展经济提高教育投入能力来解决义务教育资源缺乏的问题，更要从当前制度设计入手下大力解决义务教育资源配置不均衡的问题，从而为推进义务教育均衡发展提供一个物质基础。北京市义务教育资源可分为政府的公共资源和社会、私人的非公共资源。政府的公共资源主要指由政府财政拨款所形成的若干义务教育资源。社会、私人的非公共资源主要指通过市场方式进入义务教育所形成的资源，包括共建、择校、捐赠等方式进入义务教育学校的资源。目前的义务教育资源配置不均衡是政府与市场两种力量所形成的。为此，政府在推进义务教育资源均衡配置时应采用不同的方式。对于政府的公共教育资源，政府应首先明确公共资源均衡配置的原则，确立对所有义务教育学校都一致的资源配置标准，以此来量化市级政府、区（县）政府的投入责任，确保基于标准的公共资源能够为所有义务教育学校均等获得。在此基础上，市级政府、区（县）政府应努力引导社会、私人的非公共资源就近投入到所在社区的义务教育学校，发展所在社区的义务教育学校，提升所在社区的教育质量和公共资源的品质。同时，对于因市场原因所导致的义务教育学校之间资源配置差距过大的情况，政府应通过公共资源缩小差距的配置来给予消除。这样，市场之手所造成的优者更优、劣者淘汰、优劣两极化发展的不均衡状况，可经政府之手的优者自优、扶劣变优、共同优质均衡发展的作用得以消除。目前，北京市政府正在研究制定新的义务教育事业公用经费标准定额以及办学条件标准实施办法，对于按照标准配置教育资源，保证各区县各学校正常实施义务教育有着基础性作用。3.建立统一的义务教育学校制度，促进学校间基于公平竞争的自主特色发展义务教育是由国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是普通教育，也是最基础的国民教育。义务教育学校在学校制度上应该是统一的，相互之间在学校制度上是平等的，不存在制度上的特权。北京市应进一步改变目前义务教育学校分为各种性质、各种等级的学校制度，承担起合理设置、建设和发展每一所义务教育学校的法律责任，建立统一的义务教育学校制度，并在此基础上，推进学校之间基于公平竞争的自主特色发展，为学生提供优质的义务教育服务。北京市应统一学校设置制度。市、区（县）政府应承担起设置义务教育学校的责任，根据适龄儿童、少年就近入学的需要统一设置新学校，杜绝打工子弟学校、不合格新建小区配套学校产生。对于要新设置的民办学校，北京市应将其纳入就近入学范围，合理规划。北京市应统一学校类型。北京市应依法规范义务教育阶段目前存在的打工子弟学校、企业事业子弟学校等类型，取消学校之间在教育对象上的特殊选择，推行统一的公办学校类型或民办学校类型，由政府财政或民办举办者确保其经费投入，政府将其全面纳入学校设置规划和就近入学制度范围。北京市应统一学校的普通教育性质。市、区县政府应取消艺术类特色校、培养体育后备人才试点中学、体育传统项目学校、文艺传统项目学校、科技活动示范学校等专业性质的义务教育学校，统一为普通性质的义务教育学校，对全体学生依法实施统一的义务教育。对于这些学校的特色教育有两种方式继续发展：一是可以继续作为特色的课外活动或课程设置保留在学校，但对所有学生开放，供学生选择，而不是提前选择特定的学生来接受教育，同时并不将目标定位于培养和输送专业性人才，而定位在服务于学生的个性发展和促进其全面发展上。二是与校外教育机构合作或是纳入校外教育机构，共同开展针对专门学生的专业性强的教育。北京市应统一学校的课程性质。义务教育学校应依法按照国家规定的课程和各种教育教学标准开展教育活动，各种课程在学校教育中的地位由国家规定，并不由学校自定。各个学校对于某课程的教育也应按照国家规定进行，而不能单独决定强化某科课程，削弱某科课程。对于目前存在的外语实验校或其他以基本学科性质设立的义务教育学校，北京市应予以取消，而将其学科特色归为学科教育上的特色，作为学科教育上的传统，对所有学生开放，使全校学生普遍接受到该学科的优质教育教学。4.完善免试就近入学制度，设计基于权利平等的入学制度（1）全市统一实施免试就近入学制度，强化统一性。免试就近入学制度作为涉及所有适龄儿童、少年的义务教育基本制度，应该全市统一，所有区（县）、学校、学生都应受其制约，不能有例外。北京市应明确规定取消现有的一切测试，包括特长测试和社会上的各种学习测试；应明确规定就近的含义，以学生户籍所在地（街道）作为就近的原点，规定学生可以入学的学校。同时，应加强对免试就近入学的监督，建立家长、社区、教师、学校有关入学的信息反馈与及时处理机制，对违规行为进行及时惩处。（2）全市统一实施划片分配入学的唯一入公办学校的方式，消除入学方式上的优先秩序和混乱状况。目前实施的多达9种的入学方式给家长在入学上带来了不确定性，也使得政策所想推行的划片分配入学成为家长最后的没有其他办法的选择，成为家长没有能力的象征。北京市应强化各区县政府在划片分配入学上的责任，强化政府作为唯一主体进行入学分配的权力，按照公共资源优化配置、促进均衡发展和公平、公正的原则，对所在区域的学校招生规模和学生进行合理的分配，使各学校的生源质量大致均衡。（3）建立入学前学生信息对学校的隔离制度，取消学校选择学生的权利。改变目前由学校负责登记入学的制度，改由政府部门统一采集学生信息，并明文规定学校不得提前获得学生信息，也不得采用测试、面试、招生说明会等对学生进行信息采集与鉴别，同时明确规定学校不具有自行决定学生入学的权力，不具有选择学生的权利，仅仅具有无条件接受划