中国弱势儿童群体社会福利筹资制度研究

中国弱势儿童群体社会福利筹资制度研究

一弱势儿童群体社会福利筹资制度的理论分析（一）研究范围界定虽然社会福利政策本身没有精确的定义，但为了讨论的方便，我们必须在讨论之前对本章所论述的概念边界作出明确划分，以便形成一个共同的研讨范围。1.儿童根据《儿童权利公约》第1条，儿童为18岁以下的未成年人（UN，1989）。2.弱势儿童这里的弱势儿童主要指两类儿童：第一类是《儿童权利公约》第20条规定的“脱离家庭环境的儿童”，即暂时或永久性脱离家庭环境的儿童，或为其最大利益不得在这种环境中继续生活的儿童，包括孤儿、被遗弃儿童、流浪儿童、长刑期罪犯子女、受艾滋病影响的儿童和受虐待儿童。第二类是《儿童权利公约》第23条规定的“残疾儿童”。根据联合国《残疾人机会平等标准规则》，“残疾”一词泛指世界各国任何人口中出现的许许多多的各种功能上的限制，既可以是生理、智力或感官上的缺陷，也可以是医学上的状况或精神方面的疾病。此种缺陷、状况或疾病有可能是长期的，也可能是过渡性质的。本章中的残疾儿童是符合上述定义的儿童。对于这两类弱势儿童，《儿童权利公约》都明确规定了他们受保护的权利。公约认为，脱离家庭环境的儿童应有权得到国家的保护和协助，残疾儿童也有接受特别照顾的权利，缔约国应鼓励并确保在现有资源范围内，依据申请，斟酌儿童的情况和儿童的父母或其他照料人的情况，对满足条件儿童及负责照料该儿童的人提供援助。这些援助的目的应是确保残疾儿童能有效地获得和接受教育、培训、保健服务、康复服务、就业准备和娱乐机会，其方式应有助于该儿童尽可能充分地参与社会，实现个人发展，包括其文化和精神方面的发展（UN，1989）。在中国，民政部等十五部委（民政部、中央综治办、最高人民法院、发展改革委、教育部、公安部、司法部、财政部、劳动和社会保障部、建设部、农业部、卫生部、人口计生委、共青团中央和全国妇联）2006年颁发的《关于加强孤儿救助工作的意见》（简称十五部委意见）界定了新时期下儿童福利保障的对象包括两部分：一是失去父母的未成年人，不仅包括机构内集中养育的孤儿、弃婴，同时，也包括社会上散居的孤儿。二是事实上无人抚养的未成年人，流浪儿童、无人抚养的服刑人员未成年子女等困境儿童也被纳入到保障范围。3.社会福利社会福利是一个多义词，包括了理念、道德责任和制度实体等不同层次的含义。最简单地讲，“社会福利”有两个层次的含义：它可以指社会福利状态，亦可以指社会福利制度。作为状态，社会福利原意指人类生活中的幸福和正常的状态（Midgley，1996）。贫困、疾病和犯罪等社会病态是“社会福利”的反义词。社会福利制度是为达到社会福利状态而作出的集体努力（包括政府的努力）。一般来说，社会福利制度指为促进人类幸福，疗救社会病态的慈善活动或者政府行为。作为制度的社会福利，可以被理解为制度实体，亦可以被理解为一种“制度化的集体责任”，即一个社会为达到一定的社会福利目标所承担的集体责任。有些研究者把社会福利作为“制度化的政府责任”来对待（Mishra，1990；CochraneandClarke，1993）。作为制度的社会福利，有广义和狭义之分。广义的社会福利制度是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。本章使用的社会福利概念是指狭义的社会福利，是指专门针对弱势儿童群体提供福利型服务的社会福利事业。4.儿童福利作为“制度化的政府责任”的一种，儿童福利指政府为达到一定的儿童福利目标所承担的责任。在各种儿童福利制度的分析框架中，有几个关键的方面，是任何对福利国家的类型分析和儿童福利制度的分析都要涉及的。包括价值体系，资金和服务的提供者，主要的制度安排等等。本章主要考察针对弱势儿童群体的社会福利制度安排中的筹资制度问题。（二）社会福利制度的价值取向中国正在从发展中国家向中等收入的国家过渡，这个背景对我们考虑儿童福利的筹资和支出体系有重要的意义。同时，在社会政策的研究和制定中，价值观的选择非常重要，价值中立的社会政策是没有意义的。在儿童福利政策中，我们的价值追求包括两个方面：第一，人道主义价值。人道主义的价值体现在对生命和人的尊严的尊重。在中国传统的价值观中，对生命和人类价值的尊重被描述为“人之初，性本善”，或曰“仁者爱人”。根据伍晓明（2003）的阐释，在中国的传统哲学中，“仁者爱人”直接来自人的天性（“不忍人之心”），来自人与生俱来的、对于他者所负的绝对责任。第二，社会平等。改革开放以来，中国主导的经济政策在一定程度上是对不平等发展的自由放任，社会平等也不是社会政策的首选目标。但是，对儿童福利政策而言，我们认为，社会平等是值得追求的价值目标。因为，对儿童的发展来说，平等意味着起点的平等，机会的平等，这是最低限度的平等，决定未来的社会平等。在上述两个价值追求的驱动之下，我们的研究赖以出发的基本原则是体现在《联合国儿童权利公约》中的一些原则，主要为：第一，儿童最大利益原则；第二，儿童权利原则，有时被简单地概括为生存权、受保护权、参与权和发展权原则；第三，无歧视原则。中国政府签署了《儿童权利公约》，因此，这项国际公约对我们国家具有法律意义上的约束。考虑到上面提到的各种原则，中国针对弱势儿童群体的福利制度的基础应该是以儿童权利为基础、以社会平等为主要政策取向的价值体系。（三）社会福利的供给者无论意识形态取向如何，社会福利总需要有供给者。一般讨论中的社会福利的提供者包括下述一些组织：家庭和扩展家庭、工作单位或雇主、市场组织、慈善和互助组织（公民社会组织）以及政府组织。（四）社会福利的制度安排社会福利的制度安排涉及两个方面的问题：筹资制度的原则和方法。前者涉及根据什么原则来配置福利资源，责任和利益在几个参与方中间如何分配等等。后者则涉及筹资制度的渠道和方法。原则很重要，参与方也很重要。但是社会福利提供的渠道和方法对结果也有很大的影响。在儿童福利的供给中，还必须考虑儿童的特点，这涉及一整套的理论和实际操作方式（儿童心理，特殊教育，康复和医疗，社会工作等等）。儿童社会福利的基本价值取向，社会福利的提供者和社会福利的制度安排之间存在着密切的关系。价值取向不可能不影响到福利项目和提供方式，不同的福利服务的提供者由于各自的特点和出发点不同，对提供方式也有重大影响。在上述一些基本制度安排下，筹资制度由两大部分组成：资金筹措和资金配置。弱势儿童群体社会福利资金筹措是指如何获得弱势儿童群体应达到的生活和福利水平所需要的资金，具体地讲，包括筹资数量的多少和筹资结构（即筹资渠道）。弱势儿童群体社会福利资金配置是指所筹集资金的流向，可以从多种分类来衡量资金流向的合理性和公平性，例如，按照性别、城乡、地区、救助主体划分，等等。通过上述几个基本概念的界定，可以明确本章“中国弱势儿童群体社会福利筹资制度”是专门针对中国境内的脱离家庭环境的儿童和残疾儿童提供物质和精神方面照顾和服务而进行的资金筹措和资金配置的制度。（五）弱势儿童群体社会福利筹资制度的内涵1.弱势儿童群体社会福利政策的制度视角制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。制度可以分为正式制度与非正式制度。正式制度是指由宪法、法律、书面契约、市场交易、法定组织等构成。非正式制度则是指由共同的价值观、准则、习俗、伦理观念及意识形态等组成的规范。一切人类社会都采用某些持久不变的行为方式来组织自己必需的社会福利功能，如弱势群体的社会保护等。而人类社会的主要活动发生于六种社会制度中，即亲属、宗教、单位、市场、公民社会组织和政府。在现代社会，宗教组织的地位弱化，有些成为公民社会组织的一部分。根据人类活动的六种社会制度的社会福利功能，比照中国弱势儿童群体的社会福利功能制度缺失，可以为中国弱势儿童群体社会福利筹资制度政策的制订和筹资制度的完善提供理论依据。表1-1描述了六种基本的社会制度以及当前中国弱势儿童群体在这些基本制度中对应的主要组织形式和社会福利功能。这六种制度中没有包括西方国家中非常普遍的宗教福利制度。以下将分别讨论。表1-1弱势儿童群体对应的六种社会制度分析表（1）亲属。家庭一直是提供社会、经济和情感支持的主要社会制度，帮助一般知识、社会价值和行为方式代代相传。作为社会福利的一种手段，家庭还构成了基于血缘和互助关系的援助网络（GilbertandTerrell，2003）。例如，父母为孩子提供医疗、健康、教育等的支出，为孩子的将来“投资”，使得孩子在将来能够融入社会，获得发展的机会。家庭对儿童照料、儿童福利和经济支持的作用举足轻重。但是，对于我们所研究的两类弱势儿童群体而言，一类是脱离家庭环境的儿童，其家庭的社会福利功能丧失或部分丧失，如被遗弃儿童无家庭提供福利；一类为残疾儿童，因其长期需要家庭照料、康复、教育等额外支出，家庭的负担十分沉重，对于一些经济条件差的家庭，则困难更为突出。因此，对于大部分中低收入水平的残疾儿童家庭，仅靠家庭难以满足儿童对福利的需要，需要社会援助。（2）集体。集体在中国具有特别重要的地位，它可以包括以村民委员会为主体的农村集体组织和以居民委员会为主体的城市社区组织。长期以来，集体一直是中国为弱势儿童群体提供社会福利功能的一个重要组织。在农村税费改革之前，村集体“三提五统”[1]一直是筹集包括儿童福利在内的农村社会福利资金的主要渠道。此外，集体也是重要的服务提供者。直到2001年农村税费改革，取消“三提五统”后，集体才逐步从农村社会福利筹资的角色中淡出。虽然集体已经不再承担主要的筹资责任，但集体在某些服务提供方面发挥的作用并没有因此淡化。课题组在大同市散岔村的调研发现，集体在孤儿服务提供方面仍扮演着重要角色。（3）单位。单位往往给其职工提供职业福利。在工业社会里，职业福利事实上具有了越来越大的社会功能，许多单位提供的福利甚至可以满足其员工的多数社会服务需求。美国1993年职业福利的人均水平为1.4万美元，约占一个普通工人所有收入的41%。从年度比较的角度看，其比重仍在扩大（GilbertandTerrell，2003）。而中国的国有企业和事业单位也为职工提供了相当比例的职业福利。郑功成（2003）认为，如果将中国国有企业的职业福利作为个案来剖析，我们就可以发现它其实就是社会福利。而本章关注的两类弱势儿童群体，因为他们没有单位，也就没有职业福利。即便有个别单位为其员工家庭的弱势儿童提供部分补助，数量也十分有限，并没有形成一种普遍的社会制度安排。（4）市场。市场是现代社会满足人民物质需求最广泛也最成功的经济制度。但是，因为市场的竞争性规则，使得在公共服务领域往往出现市场失灵，这也是政府干预存在的合理条件。虽然市场主要提供竞争性私人商品和服务，但我们已经发现在世界各国出现了大量的社会企业。它们不以营利为目标向社会提供社会服务，并通过市场运营的方式达到可持续发展。其中不乏对弱势儿童群体的社会服务。反观中国，由市场提供的弱势儿童群体的社会福利服务还极其有限。向贫困农户提供金融服务、环保等方面的社会企业已经在中国出现，并有加快发展的趋势，而针对弱势儿童群体提供服务的社会企业在中国还没有发展成为一种服务提供者。这虽然是现有制度安排上的弱点，但也为将来制度创新留下了发展空间。（5）公民社会组织。公民社会组织的本质是社会互助。社会互助是最为明确地指向社会福利活动的制度，如慈善救济、非正式援助或社会支持等。它表达了社会对互相帮助的需求、互相依赖的认识以及帮助不幸人士的心愿。社会互助一般是由草根性的民间组织为弱势儿童、家庭、老人及许多有着特殊需求的人士提供一系列社会服务。与发达国家相比，中国社会互助组织发展相对滞后，特别是针对弱势儿童群体的社会互助还没有形成具有一定规模和社会责任的制度安排。因此，政府仍是保障弱势儿童群体基本生存权和促进其公平发展的筹资责任主体。（6）政府。政府的主要职责包括四个方面：一是为保证经济平稳运行而进行的宏观调控；二是为保证公平竞争而进行的市场监管；三是提供社会管理；四是提供公共服务。对应到社会福利领域，为实现福利目标进行筹集和分配资源就成为政府社会管理和公共服务的重要内容。对中国的弱势儿童群体而言，无论是在筹资方面，还是服务的直接提供方面，政府都扮演着最为重要的角色。2.弱势儿童群体社会福利筹资制度的功能和基本原则弱势儿童群体社会福利筹资制度的基本功能应包括三个方面：一是为弱势儿童群体（包括机构内养育、家庭寄养、亲属监护抚养、独立生活等各类弱势儿童群体）筹集生活、教育、康复、医疗和就业服务等方面的基本需求所需要的资金；二是帮助弱势儿童分散经济和健康（生理的和心理的）风险；三是通过设计不同的资金使用方式和社会福利服务方式，解决以什么方式提供服务，如何支付社会福利费用，如何促进社会福利资源的合理配置等问题。为了具备上述三个基本功能，弱势儿童群体的社会福利筹资制度应当满足三个基本原则：一是符合社会伦理所要求的公平性；二是资金的筹措和使用应当具备有效性；三是财务上具有可持续性。对照上述原则来看，当前中国弱势儿童群体社会福利的资金筹措功能还不完善。一是尚不能为弱势儿童群体筹集达到社会平均生活水平的社会福利资金。例如，根据民政部统计，2008年全国仍有10.18万社会散居孤儿（占散居孤儿的17.8%）未得到任何救助，孤儿制度性救助覆盖面窄。二是还有不少弱势儿童群体贫困和健康的风险没有得到合理分散。例如，我国90%以上的散居孤儿生活贫困，没有享受大病医疗保险。在许多国家，儿童都是贫困发生率较高的一个群体，残疾儿童的贫困发生率就更高。据联合国儿童基金会估计，东亚有40%左右的儿童受贫困影响。三是资金的使用和救助服务方式尚待完善。弱势儿童不仅需要救助的资金，更需要相关的救助服务。资金的保障只是第一步，服务的有效提供是重要的第二步。可见，当前中国弱势儿童社会福利筹资制度改革需要逐渐解决上述问题，特别是要实现政府筹资充足和资金配置公平，有效分散全体弱势儿童群体的生活、教育、医疗、就业等支出的财务风险，并且通过制度保证财务上的可持续性，在有资金保障的基础上，逐步提供有效的服务。3.弱势儿童群体社会福利筹资渠道从资金来源上看，弱势儿童群体社会福利资金主要有三种基本的获得途径：税收、自愿捐款和收费。税收具有强制性和政府性，包括个人税收和企业税收两类。税收是公共社会福利计划的主要资金来源。政府作为公民税收资源分配的代理人，具有保障收入分配公平的职责，因而也就为弱势儿童群体的社会福利筹资应以财政资金为主提供了理论依据。自愿捐款指个人捐助。不管是施舍（意指对穷人的施舍物）还是慈善（意指对范畴更广的健康、研究、公民活动的捐助），捐助是一种志愿的、非强制性的贡献。收费指对公开市场中的社会福利产品和服务实行收费。产品和服务的提供者可能是以营利为目的的企业主，也可能是为了支付这些支出必须向使用者收费的非营利机构。除了上述三大筹资渠道外，发行社会福利彩票也是筹资方式的一种有益补充。发行社会福利彩票的特点是购者自愿，返奖率高，并带有博彩性质。一般而言，社会福利彩票的返奖率不能低于发行额的50%，筹集的福利资金不低于发行额的30%，发行成本不高于发行额的20%。2007年中国福利彩票共销售631.6亿元，其中217亿元公益金中的50%上缴国家财政，主要用于补充社会保障基金的不足。其余50%地方留用，纳入财政专户管理，全部用于“扶老、助残、救孤、济困”等社会福利和社会公益事业。民政部按照国家规定留成的2.5%公益金主要用于实施“儿童福利机构设施建设蓝天计划”、“残疾孤儿手术康复明天计划”和“农村五保供养服务设施建设霞光计划”。需要指出的是，虽然社会福利彩票是弱势儿童群体社会福利筹资的一条有效渠道，但是，社会福利彩票的购买者主要是中低收入阶层，尤其是低收入阶层，从而实质上是利用低收入阶层的一部分所得来兴办社会福利事业。因此，虽然是自愿的，但一定程度上有违公平。图1-1示意了弱势儿童群体社会福利筹资渠道。显然，政府通过税收筹资是保障弱势儿童群体社会福利资金的主要方式，也只有政府税收筹资渠道是保证弱势儿童群体社会福利筹资可持续增长的基础。图1-1弱势儿童群体社会福利筹资渠道（六）完善弱势儿童群体社会福利筹资制度的重大战略意义1.是履行《儿童权利公约》，促进儿童健康发展的基础儿童是中华人民共和国公民，有权利享受公民待遇。《中华人民共和国宪法》中规定，健康权是公民享有的一项基本人权，受根本法的保障。在宪法之下形成了一个包括《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》在内的，对弱势人群的生命权和健康权作出了专门规定的法律体系。同时，中国是《儿童权利公约》的缔约国。《儿童权利公约》对儿童权利及缔约国如何履行《儿童权利公约》均做了详细规定。例如，《儿童权利公约》第24条规定“儿童享有健康权和获得保健服务权”，而该条建立在第6条“儿童的生命权和最大限度的存活和发展权”的基础上，并对此加以发展。此外，按照第2条确立的“非歧视原则”，成员国需要确认残疾儿童不受歧视地享有“可达到最高标准的健康”和享用“医疗设施和康复设施”的权利。缔约国必须努力确保“没有任何儿童被剥夺获得这种保健服务的权利”。公约还特别强调实现儿童健康权与以下权利之间的明显联系，即“儿童享有必要的生活水平”（第27条）、“儿童受教育权”（第28条）以及“儿童享有不受任何形式的暴力的权力”（第19条）（王小林，2008）。以上这些法律法规的具体落实需要有一个完善的弱势儿童群体社会福利筹资制度作为基础。2.是实践科学发展观，构建和谐社会的客观需要一般的说，任何一个国家政府的责任受两个不可缺少的共生现象——民主和繁荣的影响。中国政府本着为人民利益服务的目标，着力把最广大人民的根本利益作为贯彻落实科学发展观的根本出发点和落脚点，保障人民的经济、政治、文化、社会权益，让发展成果惠及广大人民群众。促进社会公平是政府的基本职责之一。促进弱势儿童群体社会福利筹资制度建设，保障弱势儿童群体的基本社会福利，不仅能够促进弱势儿童群体健康成长和发展，还能够树立良好的国际形象。随着中国国民经济的迅速增长，居民收入差距逐步扩大，社会不稳定的因素凸显。2008年城市农村居民人均收入比扩大到3.3∶1，绝对差额首次超过10000元。可以说，无论是社会的富有阶层还是贫困或弱势阶层都具有构建和谐社会的客观需要。此外，没有物质的繁荣，政府则不能负担开支庞大的社会福利筹资的主要部分。中国经过三十多年的改革开放，积累了巨大的财富，特别是国家财政收入丰厚，具备了针对弱势儿童群体社会福利扩大政府筹资规模和比例的经济基础。政府的公共支出用于促进民生问题的解决，促进弱势儿童群体的公平发展，是实践科学发展观，构建和谐社会的重要举措，也是弱势儿童群体的基本需要。3.是建设公共财政制度，健全社会保障体系的客观需要近期，中国政府将不断完善公共财政制度建设，加大财政投入改善民生作为新的财政改革方向。儿童是人类的未来和希望，消除儿童贫困，能够切断贫困的代际相传。中国政府历来关心和重视儿童的生存、保护和发展，以认真负责的态度努力为他们的生存和发展创造良好条件。对弱势儿童群体提供保护是中国儿童工作的重要组成部分，完善弱势儿童群体的社会福利筹资制度，既是公共财政制度建设的客观需要，也是健全社会保障体系的客观需要。二中国弱势儿童群体社会福利筹资制度现状本节首先讨论中国弱势儿童群体社会福利筹资制度，对已有制度安排进行一个比较全面的梳理。其次，对中国现有弱势儿童群体社会福利制度的筹资状况进行分析。（一）中国弱势儿童群体社会福利筹资制度弱势儿童群体生存和健康成长需要国家和社会对他们提供多方面的保护。笔者认为，对弱势儿童群体的救助应该从儿童健康成长的需要出发。弱势儿童群体的需要是多方面的，但基于儿童权利的、最基本的需要可以简单地分成四个方面：基本生活需要，替代性养护的需要，发展性需要（教育和医疗）和社会参与的需要。对弱势儿童的社会救助制度也应该从这些方面进行分析。本章将重点对弱势儿童群体的基本生活保障和替代性养护以及教育和医疗服务进行考察。表1-2是从儿童需要和儿童保护服务提供者两个维度对弱势儿童群体的社会福利筹资制度进行分析的结果。表1-2中国弱势儿童群体社会福利制度分析表从对弱势儿童群体提供服务和救助的主体来看，主要的救助提供者包括三个：国家，个人、亲属和家庭网络以及公民社会组织（非政府和非营利组织，社区组织等）。国家和一些非政府组织提供的救助是通过正式的制度安排进行递送的。除此之外，亲属和扩展家庭，街坊邻居和一些慈善个人提供的救助则往往都是非正式的。从救助保护的提供内容上看，可以分成资金提供和服务提供。这两个方面的提供者可能是相同的，也可能是不同的。对这两者的状况和他们之间的关系进行研究，能帮助政府利用有限的资金达到最好的儿童保护效果。调查中笔者发现，在2006年以前中国没有专门针对全体弱势儿童群体进行救助的制度。但是，中国社会保护制度的很多方面都与弱势儿童群体有关。这些有关的制度主要包括下述几个项目：第一，由农村的家庭和亲属提供保护的非正式制度；第二，农村五保救助制度；第三，农村特困救助制度；第四，城乡最低生活保障制度；第五，土地家庭承包制度；第六，教育费用减免和新型农村合作医疗制度。从表1-2可以看出，涉及弱势儿童群体基本生活救助的主要制度包括三个项目：城乡低保资金救助、农村五保救助和农村特困救助。此外，农村的土地承包制度使大部分弱势儿童有少量耕地资源的长期使用权，可以和扩展家庭的劳动力相结合，也可以供出租以获得数量不等的收入。这在弱势儿童救助中发挥了重要作用，可视为具有中国特色的、生产和救助两位一体的制度。另外，农村的扩展家庭也为弱势儿童提供了主要的基本生活支持。此外，涉及弱势儿童替代性养护的主要制度为国家儿童福利院制度和农村的亲属寄养制度，而涉及儿童发展的制度，主要是教育和卫生救助。从供给者的角度进行分析，这次调查发现在对弱势儿童提供的社会保护中，实质性的供给者其实只有两个：国家和家庭（包括扩展家庭网络）。在农村，“集体”在儿童福利供给中实际已经不发生作用（除了大同市散岔村集体还发挥着组织“乳娘”的功能）。其他非政府组织在孤儿的生活救助中的作用非常有限，没有实质上的意义，几乎可以忽略不计，在教育方面则有一定的作用。就国家和家庭网络的分工看，根据调查结果，中国的失怙儿童主要依靠农村的家庭和亲属制度提供替代性养护和经济支持。在经济支持方面，家庭网络提供了主要的支持，一部分农村孤儿受到五保制度的救助，还有一部分受到农村特困救助制度的支持。土地的家庭承包制度在对孤儿的经济支持中也有重要作用。从替代性养护安排看，没有正式的制度安排专门针对这个儿童群体进行保护。但同时也应该看到，教育费用减免的制度和新型农村合作医疗制度正在逐渐发挥作用。（二）基本生活救助1.主要的制度安排由国家承担责任的、涉及弱势儿童基本生活救助的主要制度包括三个项目：农村的五保救助制度、城乡最低生活保障制度和农村特困救助制度。（1）五保供养制度对农村“三无”人员实行五保供养，是中国农村长期实施的一项基本政策。从1953年开始，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃，保穿，保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”。享受五保的农户统称“五保户”。1978年，在研究“五保”工作立法时，又把享受“五保”待遇的资格条件进一步修改成无法定抚养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院发布《农村五保供养工作条例》，民政部发布了《敬老院管理暂行办法》，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等作出明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。在农村经济体制改革之前，五保供养的资金来自村集体经济，家庭承包制实行后，部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费。2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支，由各级财政在对乡、村的转移支付金中提取。2006年3月1日开始施行的《农村五保供养工作条例》第六条规定：“无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的”，未满16周岁的农村儿童可以享受农村五保供养待遇。第十一条规定：“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。”截至2007年底，全国农村五保供养人数达531.3万人（民政部，2008）。虽然中国农村的五保供养制度的救助对象包括无法确定抚养义务人的未成年人，但它对儿童的保护具有一定的局限性。从政策设计的角度看，中国目前的五保制度在理论上包括孤儿，但是在实践中，由于存在着以扩展家庭为基础的非正式的儿童保护体制，孤儿已经被扩展家庭收养，按照以户为单位的资格条件，很多孤儿不再符合五保救助的条件。例如，根据河南舞阳的孤儿调查，由于这个县没有无人抚养的孤儿，所以没有孤儿被纳入五保供养制度。此外，即使孤儿被纳入了五保救助，因五保救助的水平非常低，也只能是保证生存，而不能保证发展。（2）城乡最低生活保障制度城市居民最低生活保障制度最早出现在1993年。2002年以来，逐渐在全国实现了应保尽保。其后，全国有大约2200万人享受最低生活保障待遇，占社会保障制度受惠人数的1/3左右（ShangandWu，2004）。城市居民最低生活保障待遇的主要资格条件是家计调查。只有人均收入低于一定标准的城市居民才可以享受低保待遇。城市散居的孤儿大多数也受到这项制度的救助。2007年底，全国城市居民最低生活保障人数2272.1万人（民政部，2008）。农村居民最低生活保障制度的发展是在全国城市居民最低生活保障制度建立之后，首先从富裕地区开始，逐渐在全国范围内提上议事日程的。从1997年开始，中国部分有条件的省市逐步建立了农村最低生活保障制度。广东、浙江等经济发达省市相继出台实施《农村最低生活保障办法》，以法律形式将农民纳入社会保障的范围。其后几经周折，2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“要逐步建立农村最低生活保障制度”后，中国政府在12月23日闭幕的中央农村工作会议上首次明确提出，将积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度（陈二厚、车玉明，2006）。在这项研究进行时，只有少数富裕地区实行了农村居民最低生活保障制度，所有的深度访问地区都没有实施这项制度。2007年国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。通知规定，农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。至2007年底，全国农村最低生活保障制度保障对象3566.3万人，城乡最低生活保障对象共计5838.4万人（民政部，2008）。五保救助制度和城乡最低生活保障制度在设计上，都是只考虑了家庭的经济收入问题，没有考虑到家庭内的再分配问题，儿童利益没有得到保障。传统社会中，亲属家庭对孤儿有一定的保护责任。根据尚晓援等人的调查，随着农村社会的开放和家族纽带的渐渐松懈，扩展家庭对孤儿养护的义务色彩逐渐减少，施舍的性质逐渐增加。在这种转变发生的时候，由于孤儿在扩展家庭中不再被认为有权利享受亲属的照顾，又为寄养家庭增加了经济负担，往往影响这些儿童在寄养家庭中的社会地位，使他们成为寄人篱下的群体。这对儿童的成长极为不利（尚晓援等，2008）。最低生活保障制度的设计是保障生存的作用。但对于孤儿，我们既需要保障生存，也需要提高其自身的发展能力。（3）特困户定期定量救济政策特困户定期定量救济是一项长期实行的政策，由地方财政负责，各地执行的程度和救助的标准差距很大，在实践中，很多地方没有达到定期定量救助。2006年农村特困救济人数775.8万人，2007年以后，这项政策逐渐被农村最低生活保障制度覆盖。2.临时救济措施临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户。这样的家庭的生活水平比最低生活保障标准略高，但风险承受能力很低，一旦遇到灾害、疾病、意外伤害等事件，很容易临时性地陷入生活困境。临时救济一般都采取不定期的扶贫帮困措施，如年节来临时的生活补助或不定期的生活物品救助等。很多地区临时救济的费用来自救灾款物。2007年城市临时救济人次数243.2万，农村临时救济人次数646.0万（民政部，2008）。3.土地承包制度中国的土地制度具有一定的保障功能。在中国一些地区，传统社会时地方政府和士绅集资建立孤儿院的时候，往往同时捐赠一些土地，利用土地收益支持孤儿院的日常开支（尚晓援、伍晓明、杨洋，2004），避免了日后需要连续不断的捐赠。在20世纪50年代上半期，中国的土地私有制度被取消，土地所有权归集体所有。十一届三中全会（1978年12月18～22日）以来，政府开始在全国推行家庭承包责任制，农民合作经济组织通过契约将集体公有的土地等基本生产资料和经营项目发包给农民家庭自主经营。家庭承包责任制使得农村人口每人都拥有一份土地的使用权。这种使用权类似中国土地制度史上的永佃权，土地的租佃权是有收益的。但是，与历史上的永佃权不同，家庭承包责任制下使用权的买卖、转让受到制度限制。限制土地流转权在限制了土地收益最大化的同时，也使农村户口的人不容易失去土地。在这种条件下，土地制度演变成了基于公民权的土地安全网制度。安全网不是通过对生活救助提供的，而是通过对劳动权和土地收益处分权的保障提供的。对农村的弱势群体来说，即使他们失去了劳动能力，这份收益处分权也是他们的一份生存保障。孩子父母去世之后，根据减人不减地的政策，父母分得的土地不用上交，仍留在原家庭继续耕种。农村孤儿因此可以保有一小片土地。同时，地方民政干部往往给孤儿免去土地应该上缴的税费。这些土地因此成为弱势儿童的重要生活来源。（三）孤儿得到的国家救助现状如上所述，中国没有独立的孤儿生活救助制度。除了土地保障之外，中国涉及弱势儿童的主要经济救助制度包括：城乡低保救助，农村五保救助和农村特困救助制度。那么，弱势儿童得到救助的状况如何呢？儿童福利中心2005年的调查发现，中国没有能够涵盖全部孤儿的安全网，大量的孤儿没有得到急需的基本生活救助。据民政部2008年的不完全统计，全国没有得到政府和社区任何救助的孤儿总数达到10.2万人，约占孤儿总数的17.8%。根据安徽阜南县进行的农村儿童生活费的调查结果，每年每名农村儿童的正常抚养成本在2995～3785元之间。但是，在深度调查的地区，五保待遇的保障标准很低，无法保障孤儿的正常生活需要。农村特困救助的金额更低，最高的还不足当地正常儿童生活费的1/4，很多地方甚至不足当地正常儿童生活费的1/10，只具有象征意义。如果把仅仅得到象征性补助的孤儿包括在内，全国需要救助的孤儿占到孤儿总数的55%。在本调查完成之后，民政部出台了新的孤儿救助政策，大幅度提高了儿童生活费的标准。这是一个重大的进步。不过，在全国各地全面落实新的政策，还需要更多的努力。（四）替代性养护1.主要制度安排丧失监护人的儿童，需要替代性养护服务。根据照料责任的归属，弱势儿童可以分成两类：国有儿童福利院监护的儿童和社会散居的儿童。国家对由国家监护的儿童除了负有保障基本生活的责任之外，还负有提供替代性养护的责任。对散居孤儿来说，由于在中国缺少宗教组织和大的非政府组织，散居孤儿主要由亲属提供替代性养护。过去，国家对自己监护的儿童，除了领养之外，主要以提供机构内照料为主。近些年引入了家庭寄养、小家庭养育等模式，这些模式和亲属寄养一起构成了中国孤儿替代性养护的主要方式。2.替代性养护现状从中国孤儿的养护形式来看，全国共6.6万名孤儿生活在儿童福利机构和敬老机构内，占11.8%。绝大部分的孤儿（35.0万名）是由其亲属来抚养。亲属供养的孤儿占孤儿总数的62.3%，寄养在非亲属家庭与其他供养方式的孤儿占到17.9%。表1-3是2005年全国孤儿普查得到的城乡不同性别孤儿的替代性养护方式统计。从中可以发现，亲属家庭寄养是中国孤儿养护的主要方式。血缘关系是家庭和扩展家庭存在的基础。在中国农村的大部分地区，血缘关系在社会生活中仍然扮演着重要的角色，扩展家庭，特别是父系扩展家庭，在很多农民的生活中仍然是核心的社会关系。在少数民族地区，家庭关系和汉族有所不同。表1-32005年中国城乡不同性别孤儿替代性养护方式统计深度调查发现，在汉族地区，一个儿童如果失去父母，那么其亲属会承担起照料的责任。依照惯例，这种责任按一定的次序分配。如在湖南郴州和河南舞阳，我们发现这种次序是：祖父母、叔伯（以年龄为序）、姑姑、外祖父母、舅姨。在实践中，外祖父母和舅姨承担抚养责任的情况比较少见。按照农村的传统观念，孩子随父姓，是父系家族血统的传承人。因此，当孩子失去父母之后，父系扩展家庭的成员首先承担起抚养孩子的责任。只有当父系扩展家庭的成员无法承担抚养责任时，才由母亲一方的扩展家庭成员负起责任。在我们走访过的家庭中，很少看到孤儿因为无人照顾而流离失所，也很少有母亲一方的扩展家庭成员来抚养孤儿的个案。但是，在少数民族地区，亲属寄养有另外的潜规则。如维吾尔族的习惯是，第一个孙子需要承担给爷爷养老的责任，因此可能从小就寄养到爷爷家。调查发现维吾尔族的婚姻关系比汉族地区松散，离婚率比较高，由母系亲属对孤儿照顾的可能性比较大。但是，由于父系和母系的宗族关系都不像汉族地区那么强，孤儿没有固定的照料者，外出流浪或独立生活的情况也比较多见。（五）教育和医疗救助制度在没有国家投入的情况下，扩展家庭不仅必须承担孤儿养护的责任，还须承担大量的教育费用和几乎全部医疗费用。中国的家庭对儿童教育极为看重，但是在现金收入有限的农村地区，孤儿的教育费用和医疗费用确实给抚养家庭带来了沉重的经济负担。但在2007年以后，国家在教育和医疗方面的一系列政策惠及了农村弱势儿童群体。1.“两免一补”的国家政策“两免一补”政策是指中国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策。主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费，免书本费，逐步补助寄宿生生活费”。这项政策从2001年开始实施，其中中央财政负责提供免费教科书，地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费。2005年，中央和地方财政安排“两免一补”（免学杂费、免课本费、补生活费）资金70多亿元，共资助中西部贫困家庭学生3400万人。2006年又从西部地区开始全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，当年享受免学杂费政策的学生达到4880万人。2007年，全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生均享受到了“两免一补”政策。2008年，全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿学生补助生活费，使1.5亿名农村学生和780万名家庭经济困难寄宿学生受益。需要指出的是，“两免一补”政策的对象包括了持有农村特困户救助证的家庭子女，父母因重大疾病丧生、父母离异或丧父、丧母等原因造成家庭经济困难的学生，因突发事件导致家庭贫困的学生和接受特殊教育的学生等。可见，“两免一补”政策从制度上覆盖了农村弱势儿童群体。2.新型农村合作医疗制度新型农村合作医疗制度是农民健康保障的基本制度，经过多年的发展，目前已经覆盖全国，并逐步明确了政府是弱势儿童群体参加新型农村合作医疗制度的筹集责任主体。虽然新型农村合作医疗制度还存在补偿比较低，穷人的支付能力弱等问题，但其作为一项保障农民健康的基本制度已经建立起来，只是需要不断完善而已。2008年卫生部、财政部在《关于做好2008年新型农村合作医疗工作的通知》中决定，提高新农合的筹资标准，完善其财政补助政策。从2008年开始，各级财政对参合农民的补助标准提高到每人每年80元，其中，中央财政对中西部地区参合农民补贴40元。这项财政政策使包括儿童在内的农村人口，特别是中西部地区的农村人口直接受益，彻底改变了过去农村儿童医疗保障覆盖率低的局面。在新农合政策不断改进的过程中，各级政府也在逐步明确弱势儿童群体参合的筹集责任。例如，青海省人民政府办公厅关于印发《进一步加强新型农村合作医疗制度建设意见的通知》（青政办［2006］137号）规定，“对农牧区特困人口、五保户、特困优抚对象，由民政部门从农牧区特困人口医疗救助金中资助其参加新型农村合作医疗。对其他贫困人口、贫困残疾人、孤儿、重灾户等特殊和困难群众，全省各级政府要采取积极措施，发挥民政部门和残联、红十字会等组织的作用，动员社会力量，帮助他们参加新型农村合作医疗。”需要指出的是，新型农村合作医疗主要是“大病统筹”功能，也就是说主要是分散住院治疗费用的风险，门诊医疗费用由个人承担，对于弱势儿童来说，就需要由扩展家庭来支付了。门诊医疗费用的大小决定于儿童的身体情况。以河南舞阳为例，按照当地的医疗条件，孩子感冒一次，吃药要花40～50元，如果需要打针，每打一针15元左右，输液一次50元左右。这仅仅是孩子患感冒等小病时候的花费。如果孩子需要动手术，除非危及生命，一般都会因为没钱一拖再拖。附近几个省的情况也差不多。（六）流浪儿童救助管理制度针对流浪儿童救助管理，民政部实施了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》。截至2007年底，全国共有救助单位1351个（其中救助管理站1261个，流浪儿童救助保护中心90个），床位4.7万张，全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员154.4万人次，其中未成年人15.4万人次（民政部，2008）。（七）弱势儿童群体面临的主要困难和问题如上所述，中国正式的弱势儿童保护制度未能对孤儿提供完整的保护，孤儿主要依靠亲属网络提供非正式的保护，他们在成长的过程中面临很多困难。1.贫困或家庭经济困难根据北京师范大学儿童福利中心2008年在全国13省的19县市以及这些县市的56个村庄的孤儿状况调查，90%的农村孤儿生活贫困。调查发现，几乎所有的孤儿家庭都面临贫困问题。当请被调查的孤儿照料者对自己家庭的经济状况进行自评时，接近1/3的孤儿家庭认为自己属于村庄里最贫穷的户；2/3的孤儿家庭自认属于村庄里最贫穷的10%的家庭；几乎所有的孤儿家庭（只有一户除外）在村庄里都低于中等收入的家庭，即都在贫困线下生活。事实上，如要达到相同生活质量，残疾儿童的生活成本要比非残疾儿童高得多。如果我们按照通常的贫困线估计残疾儿童的贫困，则会严重低估残疾儿童贫困发生率以及贫困的深度。这在大部分国家的社会政策中都被忽视了，最近几年才逐步引起少数学者的关注。2.替代性养护的问题在中国，绝大部分孤儿是由亲属抚养，主要照料者是祖父母一代，年龄偏高。北京师范大学儿童福利中心的孤儿调查表明，照料人的年龄在60岁以上的，占总数的一半多，不低于1/5的孤儿抚养人甚至已经达到或超过70岁。由于家庭成员是“老人+孩子”，均没有经济来源，属于最贫困的群体。同时，孤儿还会面对再次失去照料者的风险。而已经丧失了主要赡养人的农村老年人承担了老年丧子和孤儿抚养的双重压力。在高风险和贫困的压力之下，孤儿抚养人的精神问题很大。86%的照料者自诉精神压力很大，很苦闷。在对精神苦闷的因素分析中发现，经济压力是最明显的解释因素。在我们调查过的家庭中，七十多岁的老年人照顾孙子女的情况非常普遍。我们看到的最老的一位老人94岁，和她的重孙女生活在一起，相依为命，其实两个人都需要照顾。除此之外，在亲属比较少的家庭中，有少量的农村孤儿没有固定的照料者，单独居住。我们在新疆墨玉的调查就发现有些维吾尔族孤儿在父母去世三、四年之后都没有固定的照料者。有些独立生活的孤儿必须辍学，或者外出做童工糊口，大一点的儿童还需要养活自己的弟弟妹妹。3.教育和医疗困难在教育方面，由于丧失了主要的赡养人，多数孤儿的养护家庭无力负担需要现金支付的教育和医疗的费用。调查组发现，在教育费用没有全部免除的地区，13岁以上儿童的教育费用在农村家庭支出中占到22%以上，在农村家庭的现金支出中占到40%以上或更多。不少希望上学的农村孤儿被迫提前退学，外出流浪或者打工。目前，这个群体中很多学习成绩很好的孩子也放弃了上大学的梦想，被迫退学，留下终生的遗憾。在全国实行“两免一补”政策后，虽然这个状况得到明显改善，但由于养护孤儿的家庭经济条件较差，需要孤儿过早地从事劳动增加家庭收入，辍学率依然较高。在医疗方面，新型农村合作医疗虽然取得令人瞩目的成就，但弱势儿童群体受益的范围和程度仍需进一步提高。否则，医疗困难的问题仍是弱势儿童群体健康成长的最大障碍。4.农村孤儿外出流浪在城市中，生活着一定数量的流浪儿童，他们往往成为犯罪活动的牺牲品或犯罪分子利用的对象。在这些儿童中，70%～80%或是双孤或单孤儿童，或来自因为各种问题而残缺的家庭。因此，对这些儿童提供保护，也是减少街头流浪儿童，维护社会稳定的重要方面之一。笔者认为，在新疆等少数民族地区，对孤儿进行照顾，在增加民族凝聚力方面也会有重要作用。三完善弱势儿童群体社会福利筹资制度的政策框架根据上述对中国弱势儿童群体社会福利筹资制度的分析发现，弱势儿童面临的主要问题包括：①经济困难。根据目前的救助水平，虽然大部分孤儿得到了某种程度的经济支持，但是救助标准过低，无法保障孤儿的正常生活需要，更无法保障孤儿的教育需要。尤其在农村地区，孤儿家庭得不到救助，或是得到救助很少，不足以帮助儿童家庭摆脱贫困的情况下，孤儿很多生活在贫困中。②照料问题比较突出，目前中国绝大部分孤儿是由亲属抚养。最主要的抚养人是祖父母。由孤儿和祖父母组成的家庭在丧失了主要赡养人之后，往往面临多方面的困难，生活在极度贫困中；有些孤儿寄养到亲属家之后，由于不仅增加了养护负担，经济上也为亲属增加了很多支出，引起很多家庭矛盾。在这种情况下，被寄养的儿童很难获得健康成长的物质支持与精神环境。还有少量的孤儿没有固定的照料者，处于自生自灭的状态。③儿童全面发展没有保障，突出表现为教育和医疗困难，由于丧失了主要的赡养人，多数养护孤儿的家庭无力为这些孤儿负担教育、医疗费用。为了进一步完善中国弱势儿童群体社会福利筹资制度，课题组提出以下政策建议：（一）提高财政预算标准，保障孤儿的基本生活不低于当地平均生活水平孤儿救助所需要达到的生活质量标准，是一个规范经济学的概念，即孤儿救助所需要达到的生活质量标准“应该”达到“什么”水平，它受一国政治制度、社会伦理、经济发展水平等多种因素影响。既然孤儿救助所需要达到的生活质量标准是一个规范经济学概念，那么我们就需要找到这个规范。从目前中国的实际情况来看，我们可以找到的政府正式制度安排的规范是2006年民政部等十五部委办下发的《关于加强孤儿救助工作的意见》以下简称《意见》，《意见》要求“保障孤儿的基本生活不低于当地平均生活水平”。那么，十五部委办下发的这个《意见》应该是中国目前最新的关于孤儿生活质量标准的正式制度安排。显然，问题的关键在于如何定义“当地平均生活水平”。关于当地平均生活水平的定义，涉及两个关键词，一个是“当地”，另一个是“平均生活水平”。1.关于“当地”的定义当地可以理解为除中央外的“省、地（市）、县（市）、乡镇”四级行政单位中的任何一级。那么，究竟应该把哪一级行政区划解释为《意见》中的“当地”呢，课题组认为，“当地”一般是指县、自治县、不设区的市、市辖区、林区等。其理由如下：县级政府是管理和服务孤儿救助的最直接的行政级次。目前，中国已经在大部分省（市、自治区）推行了“省直管县”的财政管理体制。这种体制有利于地方政府转型，特别是在加强县级财权，增强县级政府提供公共产品和服务的能力方面。此外，由“省直管县”可以缩小县级政府间因财力差异而导致的公共服务提供的差异。2008年8月20日，《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》指出：“继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。”这不仅为财政上的省直管县，而且为行政区划上的省直管县（市）的机构改革提出了方向。因此，从财政管理体制改革和行政管理体制改革的方向来看，县级政府都是管理和服务孤儿救助的最直接的行政级次。2.关于“平均生活水平”的定义根据《关于加强孤儿救助工作的意见》所确定的孤儿救助生活质量标准为“不低于当地平均生活水平”。这里的“当地平均生活水平”并没有特别指出是成人、儿童还是残疾人或孤儿的平均生活水平。经过研究，我们认为这里理解为“当地居民的平均生活水平”比较恰当。而根据中国的城乡划分，显然，“当地居民平均生活水平”应进一步地分为城镇和农村两种情况。而“居民平均生活水平”则按照国家统计局住户调查数据“各地区城镇/农村居民家庭平均每人全年消费性支出”的中等水平来定义比较合适。按照上述的分析，城镇户口孤儿的平均生活水平应按照国家统计局住户调查数据“各地区城镇居民家庭平均每人全年消费性支出”的中等水平来定义。全年消费性支出指家庭用于日常生活的支出，包括食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、医疗保健、交通和通信、娱乐教育文化服务、其他商品和服务八大类支出，见表1-5。事实上，这一标准并不高，因为并未包括残疾孤儿所需要的额外教育、医疗保健和交通支出。同样，农村户口孤儿平均生活水平应按照国家统计局农村住户调查数据“各地区农村居民家庭平均每人生活消费支出”计算，其中也包括上述八大类支出，见表1-6。需要指出的是，“户口”的划分是一个制度性的遗留问题，本身需要改革。随着公共服务均等化进程的推进，对孤儿救助的标准也应逐步按照城乡一体化的标准来推进。但从目前中国的国情来看，在现阶段内还是按照城乡不同的救助标准比较符合实际。这是因为，虽然从公共政策和社会公平的角度，我们应该加强对孤儿的救助，但是如果孤儿救助的标准过高，会在经济上激励更多的弃儿出现。救助政策在这种意义上来说，是一把“双刃剑”。（二）建立政府购买家庭养护服务制度，改善弱势儿童养护环境儿童福利机构建立后，由于被收养的孤儿和被遗弃的儿童的数量持续增加，为了缓解压力，避免经济上入不敷出，孤儿院不得不利用传统的儿童照料模式：为这些孩子寻找收养或寄养家庭（Shang，2003）。在过去十多年国有儿童福利机构的发展中，中国出现了三种家庭寄养模式：城市分散的家庭寄养模式，城市社区家庭寄养模式和农村社区家庭寄养模式。大同的乳娘村是农村社区家庭寄养模式的典型代表（尚