中国海洋生态文明示范区建设发展报告

中国海洋生态文明示范区建设发展报告

海洋生态文明是建设海洋强国和促进海洋经济社会可持续发展的战略需要，在经济新常态下，实现人与海洋的和谐发展至关重要。但海洋生态环境压力较大，实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”，还缺少有效的支撑保障体系。2013年，国家海洋局公布了首批国家级海洋生态文明建设示范区，包括山东省威海市、浙江省洞头县、福建省厦门市等。2015年底，国家海洋局确定了12个市、县（区）作为第二批国家级海洋生态文明建设示范区，包括辽宁省盘锦市、大连市旅顺口区，山东省青岛市、烟台市，海南省三亚市和三沙市等。2015年6月，国家海洋局印发了《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案（2015—2020年）》，规划到2020年，新增40个国家级海洋生态文明建设示范区。目前，我国国家级的海洋生态文明示范区已经达到24个，这些地区自然禀赋和生态保护良好，海洋资源开发布局合理，海洋管理制度机制完善，海洋优势特色突出，区域生态文明建设发展整体水平较高，目的就是将这些区域作为海洋生态文明建设的“新标杆”和“试验田”。[1]各沿海地区把生态文明示范区的要求付诸实践以提高海洋生态文明水平。一概况海洋生态文明是海洋经济开发利用与海洋生态保护之间相互促进、和谐共荣的良性循环。海洋生态文明示范区是海洋生态文明建设的重要载体，对于推动沿海地区经济社会发展方式的转变，实现海洋环境生态融入沿海经济社会发展具有重要作用。[2]本年度的海洋生态文明示范区建设在增加理论支撑的同时，不断进行制度优化与创新，并且十分注重提高海洋科技创新水平，重视提高人们的海洋意识，多种渠道共同推进我国海洋生态文明示范区建设。本年度的海洋生态文明示范区建设依照“十三五”各项要求积极行动，取得了新成效。（一）海洋生态制度海洋生态制度是保护和建设海洋生态环境、调整人与海洋生态环境关系的规范，它能合理限制人类的开发行为，保持和恢复生态环境，在海洋生态文明示范区建设过程中发挥着不可替代的作用。海洋生态制度的建立离不开国家法律和纲要的指引与推进。2016年11月7日，《中华人民共和国海洋环境保护法（修正案）》审议通过，并于公布之日起施行，对于推进生态文明建设、提升海洋法治水平、实施海洋强国战略具有重大意义，它把党中央、国务院对推进生态文明建设和生态文明体制改革的新部署固化到法律中，让其有法可依。[3]2016年3月5日，公布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》[以下简称《纲要（草案）》]。[4]在加强海洋资源环境保护方面，明确了优化近海岸海域空间布局、加强海岸带保护与修复、建立海洋生态红线制度和实施海洋督察制度等，为海洋生态文明指明了发展方向。生态红线制度是建设海洋生态文明，推动海洋经济社会可持续发展的重要制度，也是贯彻落实党中央和国务院关于生态文明建设战略决策的重要工作举措。山东省在2016年1月中旬审议通过了《山东省黄海海洋生态红线划定方案（2016—2020年）》，连同之前划定的渤海海洋生态红线，标志着山东省已在全国率先完成全海域海洋生态红线划定工作。[5]随后，浙江、辽宁、广西、天津等地陆续完成海洋生态红线划定工作。生态红线划定遵循强制、合理、协调、可行、动态的原则，进行海洋生态环境保护和资源节约利用。海洋生态制度在不断完善原有制度的基础之上，进行制度创新。经山东省政府同意，山东省财政厅、省海洋与渔业厅联合印发的《山东省海洋生态补偿管理办法》于2016年3月1日起施行，这是海洋生态文明建设的一项制度创新，同时也是目前全国首个海洋生态补偿管理规范性文件，明确了海洋生态补偿的责任主体、补偿范围和补偿方式等，是海洋生态环境修复的重要尝试与举措。[6]首个生态补偿管理规范性文件的出台对于海洋生态文明示范区的建设具有重要意义。（二）海洋生态科技发展海洋经济、建设生态文明必须依靠科技进步，强化自主创新，走科学发展、科学管理的路子，把科技创新作为海洋生态文明建设的根本动力。[7]海洋生态技术创新对于海洋经济的发展与海洋生态文明的建设至关重要。2016年12月13日，国家海洋局在京召开全国海洋科技创新大会，部署“十三五”时期海洋科技创新发展的工作思路和重点任务。《全国科技兴海规划（2016—2020年）》正式印发，提出到2020年形成有利于创新驱动发展的科技兴海长效机制，构建起链式布局、优势互补、协同创新、集聚转化的海洋科技成果转移转化体系。[8]《全国科技兴海规划（2016—2020年）》的提出，有利于沿海地区明确科技创新的重点任务与思路，更好地进行科技创新工作，使我国海洋生态文明迈向了一个新台阶。我国许多沿海地区也出台了与海洋科技创新有关的规划与政策，以推动海洋生态文明建设。辽宁省海洋与渔业厅于2015年12月发布的《辽宁省海洋与渔业“十三五”科技发展规划》（以下简称《规划》）指出未来5年，辽宁省在海洋与渔业科技发展上，将重点开展三大工程和五类科技项目，加速推进海洋与渔业科技创新与产业发展的深度融合。辽宁省海洋与渔业厅有关负责人表示，《规划》的编制出台，旨在进一步推进海洋与渔业科技发展，提升科技成果转化对产业发展的贡献作用，重点开展海洋生态文明建设、“蓝色粮仓”产业创新培育、渔业种子创新等三大科技工程。[9]可以看出，开展海洋生态文明建设是《规划》的一大重点。国家与地方的研究团队也不断运用技术来监测与改善海洋生态环境。2016年6月16～17日，国家海洋公益专项“浙江近岸海域海洋生态环境动态监测与服务平台技术研究及应用示范”研究团队在浙江温州南麂海域成功投放了生态浮标。此次生态浮标可对投放海域水文、气象和水质等19个参数实现连续在线监测，为实时监控南麂列岛国家级海洋自然保护区生态环境质量提供了技术支撑。[10]因此，运用专业的技术可以对海洋生态环境进行更准确的监测，实行更有针对性的保护与修复。（三）海洋生态意识无论是在海洋生态文明还是在陆地生态文明的构建过程中，人们自身的道德文明意识都发挥着不可替代的作用，它可以说是生态文明中最基本也是最根本的一个环节。[11]2016年国家及各地区通过多种方式提高人们的海洋生态意识，取得了很好的效果。2016年世界海洋日暨全国海洋宣传日活动于6月8日在广西壮族自治区北海市开幕，开幕式上同期揭晓了“2015年海洋人物”。2016年世界海洋日的主题是“关注海洋健康、守护蔚蓝星球”，希望通过宣传活动为建设海洋强国和21世纪海上丝绸之路进一步凝聚社会共识，营造良好环境。自2008年以来，国家海洋局分别在青岛、珠海、天津、大连、三亚等地举行过海洋日主场活动。海洋日宣传活动旨在成为提高全民海洋意识、普及海洋知识、促进海洋工作的平台。[12]通过开办海洋日与海洋宣传日的形式，提高人们的海洋生态价值意识、海洋生态忧患意识、海洋生态责任意识和海洋生态保护意识，从而提高海洋生态文明水平。2016年7月10日，生态文明贵阳国际论坛2016年年会“海洋生态文明建设”主题论坛在贵阳举行。本次论坛主题为“守护蓝色家园：共有的海洋共同的行动”。2016年11月29日，由中国生态文化协会、全国政协人口资源环境委员会、国家海洋局联合主办的《中国海洋生态文化》研究成果汇报会在深圳举行。这部专著的撰写，可以加强海洋生态文化精品创作推广，有利于挖掘海洋生态文化思想精髓、倡导海洋生态文明理念和推动构建人海和谐关系。这种举办主题论坛和撰写海洋生态文化主题专著的形式能够传播理念，凝聚共识，可以增加人们对于海洋生态文化的了解，促进人们海洋生态意识的提高。二海洋生态文明示范区建设的特点（一）顶层设计不断加强首先，党和国家高度重视海洋生态文明的发展。《中华人民共和国海洋环境保护法（修正案）》的施行体现了海洋以及海洋环境在我国的重要性，以及党中央和国务院对于海洋生态文明建设的重视，并以法律的形式传达理念，指引方向。《纲要（草案）》中，在加强资源环境保护方面，非常具体全面地阐述了如何保护修复环境和合理利用自然资源，给各地区建设海洋生态文明提供了思路。其次，2016年6月15日，大连市发布了《大连市海洋生态文明建设行动计划（2016—2020年）》，围绕建设海洋强市和美丽大连的总目标，提出了九个方面重点任务。根据其目标和要求，大连市将以海洋生态环境保护和海洋资源节约利用为主线，以海洋生态环境整治修复和能力建设为重点，以重大项目和工程为抓手，将海洋生态文明建设贯穿于海洋事业和海洋经济发展的各个领域，实行基于生态系统的海洋综合管理，不断提高海洋生态文明建设水平，为大连“两先区”建设提供有力保障。[13]由此可见，在国家法律与规划的指引下，各地区也纷纷制定本地区的规划，在遵循国家法律与规划的思想与重点之外，加入符合本地区特色的行动计划，从而有利于本地区海洋生态文明的更好发展。（二）制度逐渐完善制度创新是海洋生态文明建设的保障，制度须不断完善，方能适应不断变化的环境，要让制度创新走在违法行为的前面，海洋生态文明制度、法规，是保护海洋生态环境的关键，是建设海洋生态文明的基础。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。[14]2016年，海洋生态文明制度得到进一步的健全与完善。2016年3月5日公布的《纲要（草案）》中，在加强海洋资源环境保护方面，明确严格控制捕捞强度，实施休渔制度；实施陆源污染物达标排海和排污总量控制制度，建立海洋资源环境承载力预警机制；建立海洋生态红线制度等。随后，根据《纲要（草案）》，广西壮族自治区出台了《广西生态保护红线管理办法》，浙江省提出要高度重视海洋生态红线划定工作，其作为今后用海审批的一项重要指标，一经划定，不得轻易修改。这些制度得到较好的遵守，违反制度的行为也会有相应的处罚，从而使海洋生态保护走上制度化、规范化的道路。制度的制定为海洋生态文明的发展进行严格的规范，推动其向前发展。（三）自主建设成效显著我国目前有24个国际级海洋生态示范区，每个地区都具有自己的特点，因此其生态建设不可能走完全相同的道路。目前，各个地区已经陆续出台自己的规划，找到适合自己的道路，取得了显著成效。山东省威海市，三面环海，2016年与纽约缔结为“姐妹城市”，展开海洋垃圾防治的交流合作。对海岸线的保护，威海人用“拆、修、保、增”等方式，增强海岸带区域的生态承载能力，让自然岸线保有率达到60%以上，力争把最好岸线还给自然，把最美海景留给市民。[15]天津市海洋生态红线区内应严格控制区域及周边的入海污染物排放，规范海洋生态红线区内渔业养殖与捕捞行为，加强对船舶污染、海堤工程建设、河口治理等活动的管理与监控；加强滨海湿地、淤泥质海岸、海岛等生态系统的保护与修复，开展自然岸线整治修复。[16]浙江省在“十三五”期间，将以海洋生态环境保护和资源节约利用为主线，坚持问题导向、需求牵引，围绕海洋环境整治、海洋生态修复、制度机制建设、基础保障设施建设四大任务，重点开展“蓝色海湾”综合治理、美丽黄金海岸带综合整治、海洋生态环境保护与修复、海洋生态建设示范区创建、海洋生态环境保护制度建设和海洋环境监管能力提升六大工程，切实改善海洋生态环境质量，着力构建海洋生态建设新格局。[17]各地区发展具有自身特色，发挥自身优势，海洋生态文明建设取得了巨大进步。三海洋生态文明示范区建设的不足（一）近岸海域陆源污染程度较高随着城镇化进程的加快和临港临海工业的发展，陆域直接或间接入海的生活污水、工业废水、农业面源污染物不断增加，海洋倾废、船舶污染以及海水养殖污染等都对海域生态环境造成不同程度的影响。[18]这是经济发展和资源开发导致的后果，我国大部分近岸海域都遭到了不同程度的污染。目前，广西北部湾经济区是中国最洁净的一片海湾，但其生态环保压力也随着经济的发展和开发力度的加大而突出。[19]最后一片净土或许也不再存留。《2016年中国海洋环境状况公报》显示，陆源入海排污口达标排放次数比率为55%，监测的河口、海湾、珊瑚礁等生态系统76%处于亚健康和不健康状态，赤潮灾害次数和累计面积均较上年明显增加，绿潮灾害分布面积为近5年最大，渤海滨海平原地区海水入侵和土壤盐渍化依然严重，砂质海岸局部地区海岸侵蚀加重。[20]由此可见，经济发展对生态环境保护产生重大影响，生态发展在这方面缺乏必要的制度保障。（二）海洋资源利用方式简单粗放海洋资源涵盖海底矿产、海洋航运和港口、海洋能、海水及海水化学、海洋旅游、海洋生物等资源。近年来，我国海洋资源开发领域及规模不断扩大，但仍面临着一些问题，制约着海洋资源的可持续发展，突出表现在海洋资源总体开发能力不高，以及部分近海资源开发过度等。[21]总体上看，海洋资源开发不平衡。除此之外，我国海洋产业结构发展不协调。按照我国目前执行的产业分类标准，海洋产业可以分为三个层次，即以海洋捕捞和海水养殖为主的第一产业，以海底矿产加工、海底石油及天然气开采和海盐为主的第二产业，以近海观光旅游、海上运输和各类海洋服务为主的第三产业。我国第三产业中相对节能环保的海洋旅游业、海洋运输业占比不高。[22]现在我国对海洋资源的利用主要集中在第一产业和第二产业，且沿海地区利用其海洋区位优势和资源条件，消耗了大量的天然海岸线、公共可利用海岸线等。因此，海洋资源利用方式简单粗放是目前我国海洋生态文明建设中存在的一个问题。（三）海洋科技水平比较落后海洋科技是发展海洋生产力的重要手段，也是建设海洋生态文明的重要支撑。目前我国海洋科技对海洋产业的贡献率不到40%，与发达国家70%以上的贡献率相去甚远，在海洋生态文明领域与美国、日本等发达国家的科技水平差距更为明显。目前，我国海洋科技创新能力比较弱，技术装备比较落后，大部分海洋仪器设备依赖进口，在深海资源勘测和环境监测等方面的科研水平有待提高。我国海洋科技水平比较低，在许多方面影响了海洋生态水平的提高，比如，由于技术水平比较低，不能准确监测海洋污染程度，从而无法很好地控制海水恶化程度，造成很大损失。（四）公共海洋生态意识淡薄经济快速发展、多元外来文化的冲击使传统意识和传统环境受到严重的挑战，这一方面是民众公共意识淡薄所致——当下民众生态保护意识虽较以往有所提升，但仍要求不强烈；另一方面则是经济、生存层面问题所导致的文化保护不自觉。[23]只有公共生态意识成为一种常态，海洋生态文明建设才能更好、更快地发展起来。2016年4月23日，正值南京解放纪念日，南京市鼓楼区颐和路社区将军馆、宁海路街道海洋国防教育馆新馆开馆。宁海路街道海洋国防教育馆同时成为全国首家设在社区的“全国海洋意识教育基地”。新海洋馆建筑面积约1200平方米，分为海洋历史、海洋形势、海洋资源、海洋国策、海洋社区等部分，还开设了辽宁舰航母专题馆、岛屿战争理论研究馆等，这里的展陈运用了光、图、声、影像等全媒体技术，更加显示出高科技性，甚至还有小型的4D影院，播放的影片将展现未来的海底城市。[24]“全国海洋意识教育基地”的成立说明政府意识到公众对于海洋意识的淡薄，这是一个好的开始，但距离全民具有海洋生态意识的目标还有很大差距。四海洋生态文明示范区建设的建议（一）提供切实的法律与制度保障按照“统筹兼顾、科学引领、以人为本、公众参与、先行先试”的原则要求，我国现在公布了24个国家级海洋生态文明示范区。但是当前，我国海洋生态文明示范区建设还处于初步阶段，海洋生态文明示范区建设的推进机制和保障机制尚未有效建立，地区之间海洋生态文明建设水平和质量差异大等问题突出。加快海洋生态文明示范区建设，发挥示范区的创新示范效应，提高海洋生态文明建设水平，实现海洋生态环境与经济社会的和谐发展，必须健全海洋生态法律体系，提供切实的制度保障。[25]海洋生态文明制度和法规是保护海洋生态环境的关键，是建设海洋生态文明的基础，只有实行严格的制度和严密的法治，才能为海洋生态文明示范区建设提供最可靠的保障。（二）坚持开发与保护并举的方针由于陆地可利用资源减少，开采难度和成本增加，而面积广阔的海洋中蕴藏了丰富的矿产、生物、能源等资源，因此，进入21世纪，各个国家纷纷把目光转向海洋，但不合理的开发和利用影响了海洋的生机和活力，发展经济与保护海洋资源之间出现了矛盾。我国在推进海洋生态文明建设的过程中应该进步，不断创新，但由于我国海洋科技发展水平比较落后，与发达国家相比还有很大差距，发展经济的过程中对于环境的牺牲比较大，我国的海洋环境状况不容乐观。因此，一定要统筹好发展与保护的关系，坚持开发与保护并举的方针，绝不能以牺牲海洋生态环境为代价来片面追求经济的增长。与此同时，要加强海洋生态保护方面的法律法规建设，将开发与保护并举的方针通过法律体系真正落实到行动中去。区域性的海洋环境恶化事件给人类敲响了警钟，如果还不切实加以保护，后果将不堪设想。要使海洋经济发展与海洋环境保护实现双赢，必须要实行开发与保护相结合，法治与民治相结合，尽快修复海洋生态系统，促进海洋经济可持续发展。（三）推进海洋科技创新经济新常态下的经济结构调整为海洋生态文明建设提供了良好的机遇和发展空间，科技创新则为海洋生态文明建设提供了强大的动力和支撑。科技创新有助于解放和发展生产力，加快推进海洋生态文明建设进程。我们要把科技创新作为海洋生态文明建设的根本动力，用科技创新来保护海洋生态平衡，发展海洋生态产业。海洋资源开采技