儿童福利服务组织公信力建设研究之三：南宁市儿童福利院

儿童福利服务组织公信力建设研究之三南宁市儿童福利院

一导言本章研究的主要目的是儿童福利服务组织组织的公信力。考察的对象是南宁市儿童福利院。本章主要使用了混合福利模式的理论。根据混合福利模式，社会福利的供给者，不仅仅是国家，也包括公民社会，即社区、家庭和个人。儿童福利服务组织是这个框架中的一个利益相关方，也是一个维度。从这个维度出发，我们把公信力的对象，分为四个方面：国家、公民社会组织（资金提供者）、服务组织自身（服务提供者）、用户（在家长参与的服务组织中，用户和服务提供者的身份可以重合）。从这个角度对公信力进行分析，我们把混合福利的四个利益相关方作为主要分析维度。第一个分析维度是针对国家的公信力。因南宁市社会福利院隶属于南宁市民政局，受社会福利和社会事务科指导，所以政府可算其直接委托者，也是主要的资金提供者，对政府负责是必需的。第二个分析维度是针对社会的公信力，其中包括对主要资助者问责的应答责任。福利院使用来自公众募捐的款项，也接受大的机构资助者提供的款项，同时，在与国际组织合作时，福利院通常会接受国际组织在资金、设施方面的援助，从而达到某一既定目标。所以福利院也对作为捐助方的合作伙伴负有责任，这主要包括政府和大的国际资助组织。因公办福利院基本依靠公共财政拨付，每个纳税人均有权过问资金流向及运作效率，所以福利院也存在对整个社会拥有公信力的问题。第三个分析维度是机构对自身的公信力，本章将重点探究福利院的内部治理、工作人员对职业及使命的定位，以及行业自律的可能。第四个分析维度，作为福利院的服务对象，用户有权利要求福利院对自己负责，因此，对服务对象，或简称对用户的公信力，也是一个重要的维度。二南宁市福利院（一）组织概况与发展进程南宁市社会福利院是广西首府市属福利事业单位，隶属于南宁市民政局。占地65亩，床位789张。该院始建于1951年，是承担接收南宁市无法定赡（抚）养人、无劳动能力、无生活来源的孤寡老人、残疾人、孤儿、弃婴，并面向社会开展自费托养老人、残疾儿童康复、代养保教幼儿等为社区家庭老年人、儿童提供系列化服务的综合福利机构。是自治区福利事业的窗口单位、自治区一级福利院、自治区精神文明单位[1]。调查时，福利院的机构设置为：办公室、行政科、财务科、收养管理科、医疗康复科、教育康复与社会工作科共一室五科（陈丽宁，2009）。依福利类别可将福利院分为老人部、儿童部。老人部按护理级别分类管理，分有护养区、供养区、慈海公寓；儿童部由婴儿区、儿童区、慧田康复训练中心、慈海幼儿园组成[2]。福利院涉及儿童福利的工作主要有收养南宁市区14岁以下失依弃婴残童、孤儿以及联动中心送来的迷路儿童，集供养、保育、医护、康复、教育于一体；发展家庭寄养、助养项目；配合国内、国际收养工作。值得关注的是，福利院多年的建设过程，是一个不断变革与发展儿童养护理念的进程。中国儿童福利院早期的养护理念是20世纪60年代提出的“养”、“治”、“教”的方针。对收养在院的残疾儿童，进行病情诊断和功能、智力、伤残程度测定，确立分类施教方案。并根据他们的年龄大小，因人制宜，实行分管、分教、分治，有的以养为主，有的教养结合，有的以矫治功能训练为重点，对残疾青壮年则实行以教为主，组织他们参加生产活动，进行职业技能培训，提高生活自理与劳动能力，为就业创造条件。在之后的发展中，儿童本身的利益逐渐成为养护工作的中心。2000年前后，福利院儿童区开始强调“以孩子为核心，以爱为准绳”的工作目标，全体工作人员用爱心为孩子们营造了家的环境，精心喂养、抚育，开展教学、康复等活动，保证婴幼儿的身心健康，维护了孩子们应享有的合法权益[3]。并根据孩子的特点，开展与孩子心灵沟通的工作，针对孩子的年龄、身体差异，有针对性地开展声音、色彩、阳光、户外等活动[4]。南宁市社会福利院作为该市唯一的国有福利院，承担了该市区所有的被遗弃儿童的“医疗、养护、康复、教育”责任。21世纪初开始，养护观念逐步转变，逐步扭转服务对象在福利体系中的弱势地位并推动服务质量的提升。为了达到这样的目的，福利院必须拓展与国际组织的合作关系，实现服务社区与社会并汲取对等资源的目标，将工作重心转为特殊教育。福利院选择的这种外向型发展模式促进了机构的成长，并助推着广西处于初级阶段的儿童福利事业。（二）接受进院和在院儿童的数量福利院的主要工作是收养无人照料的儿童。数据显示，近30年来，福利院接收和在院的弃婴残童数量逐渐上升（见表10-1、图10-1），从1985年的39人增加到2009年的497人。在安置方式上，儿童收养和永久性安置是首选的安置方式。福利院严格遵照国家收养法规与政策，积极协助完成国内、涉外收养工作，致力于实现儿童家庭生活的权利（见表10-2、图10-2）。表10-1南宁市社会福利院历年收养在院之弃婴残童数量图10-1南宁市社会福利院历年收养的孤残儿童数量表10-2南宁市福利院历年送养状况图10-2南宁市福利院历年送养状况（三）国际合作在中国国有儿童福利机构的发展中，国际儿童福利服务组织的作用不可低估。在理念转变、照料方式革新和补充经费的提供等方面，国际儿童福利服务组织的进入都发挥了积极的作用，带动了中国儿童福利院事业的现代化和与国际最佳实践接轨。因为国际儿童福利服务组织开始都带来了国外的慈善资金，而资金提供者要求资金使用者对其负责，公信力建设成为其中非常重要的一个方面。南宁市社会福利院以外向型发展模式，丰富服务内容，提升服务质量。首先表现为积极发展与国际组织的合作关系，有效使用国际资源，吸收国际先进理念。福利院五个相对固定的国际合作伙伴为世界宣明会、美国浩德国际儿童服务中心、美国永恒之家、半边天基金会、美国晨光国际儿童服务中心[5]。1.与世界宣明会的合作作为一个以儿童福祉为工作核心的救援性扶贫发展机构，世界宣明会与福利院建立了长期稳定、密切友好的工作关系。截至调查日，已完成了两期项目。项目第一期从1999年5月至2000年9月，双方签署《合作助孤项目协议书》，合作内容包括举办福利院保育员、调奶员、医护人员、康复人员和管理人员的培训，提升工作人员对生命价值的认识，提高照顾孩子的专业化与规范化水平，从而提高孩子的生活质量；开展寄养家庭服务，让孩子有机会到家庭成长，享受家庭的温暖，同时也让社区人士更多地认识和了解福利院和孩子的需要，推动全社会都来关爱福利院的孩子；为特殊需要的孩子提供受教育和医疗的机会；开展引导式教育，为0～6岁的特殊孩子提供康复机会，为特殊需要的孩子将来更好地融入社会奠定良好的基础。6年来，在合作助孤项目上的总投入共计345万元，包括资助50名保育员、康复人员工资和资助120个寄养家庭313万元；举办保育员、医护人员、管理人员、康复人员培训100多人次；建立引导式教育中心投入11万元；为院购置21万元的设施。为巩固项目成果，双方于2005年10月开始第二期合作项目。南宁市民政局及南宁市社会福利院与世界宣明会签订了“广西残障孤儿早期康复及教育项目”合作协议书，旨在满足0～6岁残障孤儿的康复及教育需要，推广并巩固引导式教育的服务系统。具体工作包括对南宁市社会福利院的前线工作人员进行培训，使其成为引导式教育及特教工作的主要骨干；对南宁市社会福利院管理层提供培训、考察等机会，借此提高院方对引导式教育服务系统的管理意识及水平；在硬件上对福利院进行资助；与南宁市社会福利院共同举办社区教育宣传活动及协调义工服务，让社会了解残障孤儿。2.与美国浩德国际儿童服务中心的合作美国浩德国际儿童服务中心（以下简称“浩德”）是一家有着悠久历史的专业儿童慈善机构，其宗旨为“每个孩子都应有自己的家”。1994年，浩德与香港“母亲的抉择”组织合作，对福利院的部分儿童实行了家庭寄养。2001年秋，在自治区民政厅的大力支持下，浩德又与福利院协商达成共识：由双方共同提供资金，共同管理，合作开展福利院特殊需要儿童的家庭寄养项目。该项目开展两年，就已将30多名1～7岁的乙肝带菌、唇腭裂、白化病及肢残等病残儿童安置到有爱心的市民家庭生活。目前这些孩子在家庭的关爱中幸福快乐地生活，得到和正常孩子一样的照顾、支持和鼓励，为他们将来回归家庭、回归社会打下基础。该项目没有规模和时间限制，未来将有更多的有特殊需要的孩子通过双方的合作进入家庭生活。在十年的合作中，浩德通过中国收养中心为福利院安置了数百名孤残儿童到美国的收养家庭中生活。此外，浩德还多方筹集资金与福利院合作，为福利院有特殊需要的孩子提供助学及助医的服务，并每月组织一次院内儿童进行院外活动，使他们有更多机会接触社会、增长见识。浩德职员还经常组织国外收养家庭募捐，不断帮助改善福利院儿童的生活条件。3.与美国永恒之家的合作从2003年10月起，美国“永恒之家”收养组织与福利院合作，资助10个寄养家庭，该组织每月为每个寄养的孩子提供人民币200元资助。4.与半边天基金会的合作南宁市社会福利院与半边天基金会于2006年7月起合作助孤项目。其中包括以回应式早期教育方法抚育0～18个月婴幼儿的“祖母计划”；采用“瑞吉欧”教育理念对18个月至7岁儿童进行学前教育的“小姐妹学前教育项目”；为12～18岁的青少年提供个性化的助学及技能培训的“大姐妹项目”，其依托慈海幼儿园的教师和艺术教育设施开展学龄孤儿等特长教育；以及采用补偿式家庭教育养育2～16岁孤儿的“新和家园”项目，其为南宁市的学龄前孤儿提供一个能在稳定持久的家庭氛围内生活的机会。5.与美国晨光国际儿童中心的合作从2005年4月至今，美国晨光国际儿童服务中心在福利院开展扶残助困项目，进一步拓展了福利院孤残儿童的社会寄养项目。晨光国际儿童服务中心资助的寄养家庭由最初的8户上升至现在的74户，先后有148个孩子得到此项目惠助，其中正常儿童占总人数的43%，特殊儿童占总人数的57%。福利院与晨光国际儿童服务中心合作的近3年期间，晨光国际儿童服务中心不仅给福利院的孤残儿童提供了生活上的资金协助，并每年协助福利院举办与寄养家庭迎新春、庆“六一”、中秋慰问寄养家庭等联谊活动。有力地推进了福利院与社会组织的密切合作关系，提高了对孤残儿童身心健康的关怀。（四）建设面向社区的资源中心在福利院的发展中，建设面向社区的资源中心，对福利院以外的儿童提供服务，同时让福利院的儿童有机会在普通幼儿园接受教育和照料。这是跨度最大的一步改革。也是民政部自2006年以来一直推进的工作方面。这包括几个方面。第一，面向社区，探索健残合一的学前教育发展模式。2005年2月，福利院中创办了慈海幼儿园。到调查日止，“入园160多名幼儿，已发展为办园思想端正，管理严谨，教育质量高，有优良社会信誉的幼儿园。福利院的办园思路是：儿童社会工作以教育保护为中心工作，孤残儿童的教育已成为我院必须突破的当前问题。幼儿教育具有较强的社会性，办辐射社区的幼儿园，让福利院孩子接受良好的学前教育同时与社区家庭孩子交流融合，达到使之融入家庭社区、融入社会目的。5年来，该园突出体现儿童福利院的资源优势，不断挖掘潜力开拓新项目：‘贝婴屋’育婴项目抚育家庭1岁以内婴幼儿、亲子苑、钢琴舞蹈兴趣班、师生参加各类教学比赛喜获大奖等，特别是融合教育健残合一的学前特殊教育……得到华东师范大学等国内特教专家很高评价，该园近期目标是努力发展成为教育部项目的华东师范大学特殊教育实验基地”（陈丽宁，2009）。第二，面向社会，全面推进特殊教育。南宁市社会福利院于“2005年8月增挂‘南宁市孤残儿童特殊学校’牌，开始接受教育主管部门的业务指导并多方争取教育资源完善设施，着力健全以儿童区为主体的孤残儿童特教学校建设。几年来，积极向教育主管部门汇报开展‘九义’和学前特教工作情况，争取重视、理解和支持，教育部门和残联对该校的特教和助残经费划拨逐年增加。在业务方面，该校享受和教育部门特教学校同等待遇，参加教育部门的全部特教教师和校长培训，参加各类教学比赛，2010年一教师经严格考试考取广西教育厅名额的教育部委托华东师范大学举办的特殊教育言语与康复专业研究生课程进修班。特校现设4个教学班，同时进行手工艺等项目的职业技能培训，孩子的作品开始义卖销售。目前，教育局全力支持该校面向社会开放接受家庭义务教育阶段的特教学生。2006年9月创办‘慧田儿童康复训练中心’，接收40余名自闭症、弱能等特殊需要儿童开展个性化的特殊教育康复，并为家长提供培训和支持”（陈丽宁，2009）。三福利院的公信力建设以上介绍说明，南宁市福利院已经不是传统意义上的国有福利院。通过国际合作和对社会开放，福利院的性质正在转变。逐渐向儿童福利的资源中心转变。这种转变除了民政部门的支持，还得到了教育部门的承认。这对其公信力建设提出了新的挑战：对外，国际资助者的问责要求需要得到回应，对内，除了民政部门，福利院还需要对教育、残联等部门的问责要求作出回应。在用户方面，除了原来的孤残儿童，社会上的儿童和家长也成为公信力的对象。（一）政府政府是资助和提供儿童福利的主渠道。福利院必须按照国家各个方面的规定安排工作，并对来自政府方面的问责作出应答。同时，如果不能对政府的要求作出应答，上级政府可以应用各种制约手段。包括更换领导。因此，福利院对来自政府的问责是必须应答的。从福利院各个方面的制度安排来看，福利院对政府的问责作出了充分的应答。1.组织应责和专业应责作为福利事业单位，福利院对政府的应责主要体现在有效执行政府颁布的法律法规、政策条款；完成上级政府下达的任务；贯彻上级党委精神。而实现的机制大体为提交工作报告；接受上级部门（民政部门）对工作的评比检查；以及接受上级部门（组织部门）对干部（院长）的人事考核。专业应责则表现为严格执行国家对儿童福利服务的各项标准，包括组织标准和技术标准。首先，2001年2月6日中华人民共和国民政部批准发布《儿童社会福利机构基本规范》，于2001年3月1日起实施。阐明了儿童社会福利机构的宗旨；确立了针对儿童膳食、护理、康复、心理、教育上的最低分类服务标准；规定了关于机构证书和名称、人力资源配置、制度建设方面的管理细则；也明确了福利院设施设备的最低要求。福利院的实践证明，该政策得到了有效执行，具体体现在：一方面，福利院某些领导从儿童福利机构的宗旨“以科学的知识和技能维护儿童基本权益，帮助儿童适应社会，促进儿童自身发展”出发，明确认识到“儿童福利机构的基本服务功能是养护、治疗、康复和教育。福利院的服务内容要充分体现福利机构的基本功能，管理运作要将福利机构与医疗机构的服务区分开来”（陈丽宁，2009）。另一方面，福利院依照《儿童社会福利机构基本规范》，积极改革组织结构，最大化儿童福利。该院的报告说明：“根据儿童福利院的功能定位，我院2007年申报增挂‘南宁市儿童福利院’牌时，同时申报增设教育职能科室，市编委批复后，我院内设机构设置为：办公室、行政科、财务科、收养管理科、医疗康复科、教育康复与社会工作科一室五科，改变了我院教育康复业务的长期空白和缺失局面，教育和社工从灯火阑珊处走向前台。为增强两个业务职能科室的务实功能和直接管理力度，又调整将医疗康复科和医疗康复中心合并，教育康复与社会工作科与儿童区合并。2008年，我们按《儿童社会福利机构基本规范》对大儿童部作重大改革调整，按功能调整为医疗康复中心、婴儿区、儿童区三部门，各区强调工作人员配置专业对应和管理到位，分别配备医护、幼教、康复、教育、特教、社工等不同专业工作人员，充分体现儿童福利院的‘医疗、养护、康复、教育’四大功能。”（陈丽宁，2009）其次，福利院很好配合民政部、卫生部自2004年开展的“残疾孤儿手术康复明天计划”（明天计划），即为城乡各类社会福利机构中0至18岁具有手术适应证的残疾孤儿实施手术矫治和康复。2007年福利院申报手术儿童7人，已进行手术7人，派有专人陪同手术儿童负责护理康复，保证术后儿童得到很好的护理[6]。2008年申报手术儿童23人，已进行手术23人，3～4月安排专人陪同12名儿童到南昌医科大学做脑瘫手术，保证术后儿童得到很好的护理。2008年5月福利院被民政部确定为广西脑瘫儿童术后康复训练基地[7]。同时，2006年发布的“蓝天计划”也运行良好，2008年孤残儿童“蓝天计划”前期筹建工作稳步开展。福利院积极争取到“蓝天计划”资金，建设引导式儿童教育楼，总投资1210万元，2008年完成前期图纸设计工作，争取2009年7月前完成勘探等前期准备工作，2009年下半年开工建设，为福利院孤残儿童提供更好的生活和护理康复环境[8]。2009年该引导式教育楼已通过设计、招标、勘探、保健等各项手续，已于2009年底开工建设，预计2010年底完工[9]。此外，福利院受1999年6月28日第九届全国人民代表大会第十次会议通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》规制，需履行受赠者之义务。同时，在收养工作中，需严格按照国家收养法规定，若涉外收养，则由专人负责的涉外送养工作小组负责；国内送养则需要配合民政局完成收养工作流程，并承担国内被领养儿童18岁前的间接监护责任。2.意识形态应责福利院对国家的应答不仅仅是对政府，也对共产党组织。或者是对两者合一的问责的应答。应责一方面体现在传递官方意识形态，以官方主导的思想理念对院内干部职员进行教育。另一方面，则是应和上级党委各个时期的工作重心，将其工作精神贯穿渗透在福利院工作中。从前者看来，集中体现在福利院认真抓好干部、职员的政治理论学习、培训工作。不断加强对干部职工的思想政治教育，培养干部职工爱党、爱国、爱院，为民政福利事业作出贡献的精神[10]。而福利院对党委工作重心的配合则着重体现在开展党风廉政建设和反腐败工作上。3.财务应责（1）经费筹集。福利院之财务应责主要体现在抓“两个效益”（经济效益与社会效益），自20世纪90年代开始，对于经济效益的关注尤为明显，创收幅度逐年递增（见表10-3、图10-3）。福利院自1994年开始即与民政局签订《工作目标管理责任书》，实行经济目标管理责任制，每年均须完成一定的工作目标和经济指标任务。而院部则与各科室、收养区签订经济（工作）目标管理责任书，按工作目标任务完成状况，分清责、权、利，奖优罚劣。如南宁市社会福利院2001年经济目标管理责任制方案中明确提出“全年全院完成经济指标基数为960000元，每月基数为80000元。第一托养区工作人员17人，收治老人120人，自费老人67人。每月经费指标基数为27500元，全年经济指标基数为330000元；第二托养区工作人员15人，收治自费老人55人，每月经费指标基数为23333元，全年经济指标基数为280000元；第三托养区工作人员20人，收治老人45人。每月经费指标基数为29166元，全年经济指标基数为350000元；其他部门和人员定工作任务，不定经济指标。”1995在一份“扩大对外开放能力，促进福利事业发展”文件中，从福利院实际条件出发，提出几项创收措施，包括坚持广开门路，抓好自我经济发展创收工作；抓好自费收养收入为大头，积极创办福利经济实体，发展第三产业，走以实业补事业的新路子；充分发挥本院的有利条件，开通财源渠道，引进厂家出租场地，多方增加收入，形成多渠道发展经济的门路措施，从而增强了自我发展的能力。而2008年在工作总结中提出的不足是，“在2008年的工作中，我们虽然取得一些工作成绩，但还有许多不足的地方，如我院经济收入没有完成上级党委下达的经济指标，相差太大”。表10-3福利院历年创收金额图10-3福利院历年创收金额（2）经费使用。在2006年工作总结中提出：“在工作中，院领导班子组织党员领导干部、科职干部认真对待中央和各级党委、政府关于党风廉政建设、反腐败工作的有关规定，寻找工作中容易产生腐败的部门和岗位，制定相应的制度规定，从源头上堵塞漏洞，铲除腐败的根源。院领导还在全院大会、中层领导会议上多次强调，要做到廉洁自律，依法办事，请全院职工监督，请党员干部自警自爱，遵纪守法。如院里规定：院内购买1000元以上大件物品，一定要通过政府采购；院内的各项维修、基建工程，超过2000元一律报审计；重大的项目立项，大宗款使用要经过班子集体讨论决定。对业务科室如收养管理科的国内外收养工作、办公室的人员调动工作、财务科的资金管理、行政科的基建维修工程等这些涉及人事安排、资金使用、小孩收养、基建维修工程等容易产生腐败的部门和岗位，均制定详细规定，让大家有章可循。在工作中，院领导以身作则，带头廉洁从政，依法办事。院领导多次拒绝办理孩子收养的家庭宴请、拒绝收养家庭和建筑队老板的红包，并经常督促有关部门的科室领导要依法办事，不能收受办事人员的好处。”上述几个方面，构成了福利院在党政机关层面应责的内容。福利院一方面通过提交历年的工作计划、总结报告，与上级机关签订工作责任书等方式对其应责，一方面通过接受民政部门的检查与评比（如2008年民政系统举办的“院长论坛”中评选出10个优秀福利院，2009年评选出80个优秀儿童福利院院长），对既有工作进行总结、反思与改进。此外，福利院院长与书记（副处级以上干部）则会定期接受组织部的人事考核。（二）社会因为福利院在与国际组织合作时，会接受来自合作方一定程度的资金、设施援助，所以虽然是平行的合作关系，也需要就服务状况与财政支出向合作方报告，以推动更深入的合作，进而实现儿童福利最大化。在福利院的五个合作伙伴中，宣明会提供的经费最多，问责的要求最高。以宣明会与福利院“引导式教育中心”项目为例，福利院需要接受宣明会每周一次的访视、一季度一次的财务检查、每季度召开的有福利院管理层参与的中心季度会议、年终召开总结会，并接受年度评估，不合格的内容经过一段时期的修正后接受再评估。有时，世界宣明会多个区域办公室会对福利院进行交叉评估，以更严格的保证评估质量。其次，半边天基金会则聘请顾问在福利院工作，即实地对福利院工作人员进行监督、指导与沟通，福利院对其呈现“软性应责”。最后，福利院在与美国浩德国际儿童服务中心与晨光国际儿童中心的合作中，因二者都是定向捐赠，所以福利院的应责体现为落实专款专用即可。作为政府下设的福利单位，福利院依靠公共财政的拨付而生存并开展服务。因之，其也需要向普通公民（社会）应责，这构成了公信力建设的又一维度。对于社会应责，主要在于向社会大众公开福利院状况，并接受社会监督。福利院实则在20世纪90年代已形成了向社会公开的机制，在福利院1995年的自查报告中提及：我院“完善修订了《南宁市社会福利院工作制度和工作人员职责》，把《南宁市社会福利院公开服务细则》制成牌匾，挂在窗口科室和各个托养区，把服务工作人员的相片集体放入镜框，标上姓名，把服务意见箱挂在旁边，服务人员胸前挂工作牌，这样就把细则、操作规程范围、内容、对象、要求、纪律、监督人、电话、服务人员、意见箱全挂上，实行公开服务，自觉接受托养人员，家属，社会各界的监督。通过制定严格的岗位责任制，把我院的服务内容和职责层层分解，任务到岗，责任到人，由于建立了一整套较为完整的目标、有监督的工作机制，使服务工作人员在工作上完全改变观念，过去工作认为是管人，现在认识到是为人服务，而且还要热心、细心地为他们服务”。2010年，福利院也因推行行风建设运动而大大改善其社会形象，通过开展该活动，“院内科室、部门纠正以往一些非正常的工作状况，如离岗、串岗、迟到、早退、做与上班工作无关的事情等现象，杜绝‘门难进、脸难看、话难听、事难办’的现象”[11]。（三）福利院的自身建设：对职工问责的应答福利院的自身建设是公信力的基础。其实是机构对职工问责的应承。各个方面的措施包括：福利院对自身使命的定位，福利院的制度建设，以及对职工的培训、福利与考核。首先，就组织使命而言，福利院对自身有清晰的界定，即坚持“为国分忧、为民解愁”的民政工作宗旨。而某一时期，“创建国家二级福利院”也是此院的奋斗目标[12]。其次，福利院的制度建设比较完善，各项工作有章可循，均对职工透明。如在《全院岗位工作制度》与《各科室岗位目标管理责任制》中，对医护制度、查房制度、班组卫生工作制度、护理操作规程、财务制度、外事管理制度、安全管理制度等存在详细的规定。同时各项制度的执行状况也具有保障，福利院在1995年即实现了：根据每个工作岗位要求，把岗位责任制具体落实到个人，并实行每月打分的100分考核办法，按个人每月出勤，执行岗位责任制情况，完成工作任务情况进行考核评分。满分者奖，违反制度者罚，使各项规章制度得到严格执行[13]。此外，近些年还颁布了《福利院党风廉政建设规定》、《民主评议行风活动责任制规定》、《院务公开实施办法》的规定，提升了福利院的社会信誉。最后，组织自身问责的重要方面在于对组织成员负责。福利院在向职工应责时有良好的作为。具体体现在重视对职工的培训、关注职工福利并实行对职工的考评。在职工培训方面，福利院积极开展职工的培训教育工作以提高职工队伍素质，为服务对象提供优质服务。譬如，“2008年我院加强职业道德和专业技术的培训，努力提高职工队伍素质，开展学习型单位、学习型职工活动，多次派人参加市级以上专业培训，组织工作人员参加院内培训就更多，有专业技术护理技能的培训，有护理礼仪、健康知识的培训讲座，也有针对我院出现艾滋病感染弃婴进行的艾滋病防护知识培训。积极发动干部职工报名残疾社会工作师资格考试，在3～6月邀请社会工作师对社工进行培训，让大家对社会工作有了更深的认识。福利院做好职工职称考试、技术工人资格培训、执业医师、执业护士注册考试等申报工作，为他们提供发挥自己能力的舞台”[14]。在职工福利方面，福利院积极为职工做实事，谋福利。如2004年工作总结中提及，“院领导解决了职工宿舍1栋18户的集资建房问题，同时解决12户无房职工的住房问题；组织职工子弟夏令营活动；组织离退休职工的重阳节外出旅游活动；给考上大学的职工子女一次性奖励；为全院职工（含离退职工）进行了一次体检。为全院职工（含离退休、临时工）增加了药费补贴”[15]。福利院也非常重视对在职在编人员的考核工作，以奖优罚劣，维持公正。如在“关于做好2010年上半年考核工作的通知”中，确立了《奖励性绩效工资分配方案》，“考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作态度、工作纪律和工作实绩。德，主要考核政治、思想和职业道德表现；能，主要考核业务技术水平、管理能力的运用发挥，业务技术提高、知识更新情况；勤，主要考核工作态度、勤奋敬业精神和遵守劳动纪律情况；绩，主要考核履行职责情况，完成工作任务的数量、质量、效率，取得成果的水平以及社会效益和经济效益；廉，主要考核在依法办事、廉政自律、坚持和维护党的民主集中制以及落实党风廉政建设责任制等方面的情况。年度考核结果分为优秀、合格、基本合格、不合格4个等次”[16]。（四）用户福利院对用户的应责是公信力的一个重要维度。在儿童福利方面，重要的服务使用者应为院内的孤残儿童。这些儿童自身缺少问责能力。在得不到适当的应答时，也无力采取任何行动。因此，这个方面的问责主体处于相对无力的地位。国际组织在评估的过程中，会从儿童福利的角度进行，应视为用户代表的问责。根据历年的工作报告发现，福利院在此处的公信力建设体现在孤残儿童服务理念的进步，即强调“以孩子为核心”的工作目标。其中，在2000年工作总结中提出“儿童区则用‘以孩子为核心，以爱为准绳’作为自己的工作目标，全体工作人员用爱心为孩子营造了一个家的环境，精心喂养、抚育，开展教学、康复等活动，保证了婴幼儿的身心健康，维护了孩子们应享有的合法权益”。同时，“根据孩子的特点，开展与孩子心灵沟通的工作，针对孩子的年龄、身体差异，有针对性地开展声音、色彩、阳光、户外等活动，科学喂养，精心哺育”[17]。最近几年则确立了“以医疗康复和教育康复相结合，关注孤残儿童的哺育、成长和发展，大力发展特殊教育”的政策方向，福利院通过与“合作组织联系，除了派人到外地学习同时也邀请专家到院内授课，通过举办培训班有针对性地提高工作人员对婴儿常见病的处理能力，提高寄养姆哺育护理儿童成长的能力，提高脑瘫康复基地工作人员康复训练的能力”[18]。由于开展了对社会的服务，对家长的负责是公信力的另外一个方面。在这个方面，由于调查时间限制，尚未开展。四福利院面临的公信力挑战南宁市社会福利院作为隶属于民政局的公办福利院，其工作体现了较强的对政府负责的特点（特别是对民政局）；福利院日臻完善的机构建设则是对组织自身成员负责的体现，而就服务儿童之理念的进步与向社会公开之意识的增强则是福利院对社会公众负责的努力。必须承认，南宁市社会福利院在公信力建设方面做出了不少努力。但其未来的发展中，还需要迎接重要的公信力挑战。1.对政府负责对政府负责是福利院公信力建设中最强的方面。首先，政府对于福利院工作的考核基本以数字化的定量考察为主，此绩效考察标准会引导福利院在工作中重视收养量、治疗量。但是针对需要较长时段才可展现成效的孤残儿童的教育工作，因现阶段上级部门缺乏能够衡量长期工作过程的质性指标，使得福利院从“医院化”向“康复教育化”转变缺乏激励机制。其次，因民政局社会福利和社会事务科对福利院进行管理的形式以宏观政策指导为主，同时受人力与资源限制，管理较为松散。所以，福利院也可能出现“选择性执行政策”的状况，仅靠社会福利和社会事务科官员难以保证问责之成功实现。同时，院内领导层由组织部负责考察，但考核干部数量之多使组织部也难以精细考察某位领导的具体工作状况，因此在其位不谋其政的干部不会受到惩罚，这严重削弱了向上负责的动力。再次，就财务负责方面，福利院能够做到遵守财