从传统到现代：从大同经验看中国孤残儿童福利的制度选择

从传统到现代从大同经验看中国孤残儿童福利的制度选择

中国仍处于发展中阶段，国家能够为社会福利和儿童保护提供的资金有限。怎样在资金有限的条件下对社会弱势群体提供最有效的保护？本章对大同市社会福利院的个案研究说明，对我们自己福利传统的继承和开发，将可能在资金有限的条件下达到最好的保护和支持效果。一研究简介1949年以前，中国的社会福利制度是多元的。在孤残儿童保护方面，从很早开始就是由国家、家庭网络、民间力量或者非政府的机构共同对孤儿、被遗弃儿童和贫困家庭的儿童提供服务和照料（王等，2002；Goodman，WhiteandKwon，1998）。在这种传统体制下，收养和寄养是安置孤残儿童的两种主要的替代性养护方式。在寄养方式上，地方政府、慈善个体或组织有时会提供有限的资金，用以帮助寄养家长（Shang，2003；王等，2002）。西方社会工作的理论和20世纪50年代的实证研究发现，在孤儿院内对儿童进行集中养护会给被养护的儿童造成很大的伤害。儿童的年龄越小，在孤儿院生活的时间越长，他们的身心发展受到的伤害越大。因此，在主要西方国家，从20世纪50年代初以来，在儿童的替代性养护领域，先后发生了“非机构化”的运动。到20世纪70年代中期以后，在很多发达国家，孤儿院已经不复存在。在中国传统社会，由于家庭在儿童养护方面发挥着重要的作用，即使在国家主办的孤儿院内对孤儿和被遗弃儿童进行养护，传统上也是由乳母（又称乳娘、奶妈）对婴儿进行哺乳（王等，2002）。虽然也有很多问题存在，但这些传统的方式避免了某些在孤儿院内集中养护所特有的对儿童成长的伤害。机构内的集中养护在18世纪或者更早的时期经由西方的宗教组织和个人传入中国。在前几章中我们已述及，在中华人民共和国成立后，由于受到主导的意识形态——强调集体价值、强调个人对党和国家的忠诚的影响，在许多城市，在孤儿院内对儿童提供集中养护被认为是最佳的替代性养护方式。儿童在机构内的集体生活被认为是实践这种意识形态的最合适的方式（尚，2002）。在长达近半个世纪的时期中，这种主导的意识形态一直对中国的儿童保护制度有着广泛的影响。因此，从20世纪50年代到90年代中叶，机构内的集中养护作为养护孤残儿童的主导方式长期被政府提倡。当时占主导地位的官方观念认为，在情况允许的时候，所有的孤残儿童都应该在国家的儿童福利院中得到养护。在实践中，儿童在国家举办的儿童福利院中得到养护是保护孤残儿童的主要方式。然而，与传统的照料模式相比，机构式养护更加昂贵，而且在从传统的养护体制向机构养护转型的过程中，政府需要投入大量的资金。在中国一些相对贫困的地区，集中养护并不总是能够从国家那里得到足够的资金。在这种情况下，传统的影响、意识形态的要求以及经费限制就构成了影响福利制度的几个互相制约的因素。这些因素怎样影响各地的儿童保护制度？它们之间是否存在潜在的冲突？这些冲突又怎样影响了社会政策？本章将通过对山西大同市社会福利院“乳娘村”的个案研究对这些问题进行分析。本章的主要发现是，在资金有限的条件下，基层的社会福利工作者创造性地采取了一种既传统又能够被主导的意识形态所接受；既省钱又保证养护高质量的方式进行工作。通过传统与新的意识形态的结合，大同市社会福利院在长达半个世纪的时间内，有效地养护了数千名儿童，并使他们获得了正常的生活。在中国向市场经济转轨的时期，原来官方的意识形态对儿童保护制度的影响逐渐减弱。但是随着新的问题的出现，大同的儿童保护制度目前又面临着新的挑战。（一）研究方法本研究主要以笔者2001年4～12月在北京市和山西省大同市的实地调查为依据。笔者在此期间查阅了国家和地方关于孤残儿童养护的相关文件、统计数据、工作报告、工作日志、财政报告以及大同市社会福利院提供的其他相关资料。除此之外，本研究对保育员、孤残儿童和寄养家长进行了分组和集中访谈，对中央和地方政府负责相关事务的官员、大同市社会福利院的负责人和工作人员、老师、寄养家长及被寄养的儿童和中国从事这方面研究的学者进行了深度访问。笔者考察了大同市社会福利院的院内养护安排和两所地方学校，调查组一共访谈了100多名职工、儿童、寄养家长及其他相关人员。（二）研究地点大同是一个中等城市，位于山西省北部，面积为14127平方公里；它由4区7县组成，1999年的总人口数为285万。大同市0～6岁的人口数为260961人，7～14岁的人口数为346819人，其中残疾儿童数为2473人。2000年大同人均国内生产总值为5995元，仅仅是上海的1/4。城市年人均收入为4605元，农村仅为1491元，有些农村地区极端贫困（大同市社会福利院，2001）。因此，虽然大同市社会福利院拥有的资金十分有限，但是由于农村劳动力相对低廉，提供养护服务的成本也相对较低。二大同市的孤残儿童大同市社会福利院保护的儿童主要是孤儿和被父母遗弃的儿童。按照目前的政策规定，只有城市户籍的孤残儿童才有资格享受国家福利院的保护。由于城市中的孤儿数量很少，因此被遗弃在城市里的儿童是国家保护的主体，他们中间大多数是残疾儿童。在大同市，每年被遗弃儿童的数量变化很大，在15人到400多人之间。根据社会福利院的历史记载，过去50年间，1949～1954年以及1969～1983年这两个时期被遗弃儿童的数量高于一般水平。在第一个时期，大同市政府采取了有效的预防措施以减少被遗弃儿童的数量。主要政策措施是通过对经济困难的怀孕母亲提供贫困救助，使她们有能力在家里抚养自己的孩子。这项政策实施2年以后，在大同市发现的被遗弃儿童的数量减少了很多。第二个时期是在计划生育政策实施之后，在大同市发现的被遗弃儿童的数量连续数年下降。据福利院工作人员介绍，这是由于在计划生育的过程中，农村的父母知道了如何避孕，降低了出生率。因此，被遗弃儿童的数量也减少了。尽管1983年以后被遗弃儿童的数量减少，但是由于被遗弃儿童中残疾儿童数量的增加，社会福利院面临的养护压力实际上更大了。因为，过去被遗弃的儿童大多数是健康的，福利院能够很容易地为他们找到收养父母。这些孩子被收养后，就和他们的新父母及家庭永久性地生活在一起，福利院不再承担抚养他们的责任。因此，每年只有一小部分新增加的儿童留在福利院接受长期的替代性养护。例如，1974年，在369个被救助的弃儿中，85%是健康儿童。同年，福利院为287个儿童找到了收养家庭（大同市社会福利院，2001）。对于这些孩子而言，福利院仅仅是他们暂时的庇护所。1983年以后，95%的被遗弃儿童都是残疾儿童或患有严重疾病者，福利院很难为这些孩子找到收养父母。这些儿童需要长期依靠福利院，有些终身需要接受福利院的照顾。因此，从1983年起，福利院监护的儿童数量持续增加。这种状况使福利院在资金和人员安排方面承受了巨大的压力，并在儿童的教育和康复服务方面都遇到了困难。三大同市社会福利院的历史发展大同市社会福利院建立于1949年。在此之前，旧政府、教会和慈善机构在当地创办过一些孤儿院。由于缺乏经费支持，这些孤儿院在1949年以前就关闭了。因此，在新的福利院建立时，大同市并不存在对孤残儿童提供集中养护的机构。最开始，新建的福利院被命名为“大同市生产教养院”，本质上类似于英国历史上的济贫院。它旨在为城市无家可归者、吸毒者、妓女和乞丐提供临时住所和贫困救助，同时为老人、残疾人以及无家可归、无人照顾的孤残儿童提供少量的养护服务。福利院通过组织需要救助的人参加生产对其进行思想改造，同时改善他们的生存环境。其后，福利院的名称先后改过几次，直到1980年，才被定名为“大同市社会福利院”。大同市社会福利院儿童部的前身是与福利院同时建立的孤儿院。孤儿院附属于当时的生产教养院。建立伊始，孤儿院只有一名院长和一名护理人员。他们的主要职责不是为儿童提供养护服务，而是为他们安排寄养或收养家庭。1949年，政府给孤儿院的经费是每月1000公斤～1500公斤小米[1]。孤儿院建立以后，被收容的孤儿和遗弃儿童的数量持续增加，1950～1953年间，每年收容的儿童数在200名以上。新建的孤儿院没有能力对所有需要救助的儿童提供替代性养护。为了缓解压力，避免经济上入不敷出，孤儿院不得不利用传统的儿童照料模式，为这些孩子寻找收养或寄养家庭。收养不仅被认为是安置儿童的最佳选择，而且是节约国家开支的最好方式。自孤儿院建立到1949年底，共有23名儿童被收养。1950～1954年，则有约400～500名儿童被国内家庭收养。1953年，内务部要求全国所有的福利院重新审查受救助者的情况，减少在院人数，节约国家开支。为了贯彻这项政策，1954年大同市社会福利院采取了三项措施：（1）对有父母的儿童，劝说父母领回孩子。对于经济困难，无力抚养孩子的父母，福利院给予短期的困难救助。（2）为没有父母的孩子找到收养家庭。（3）对没有父母，也无法找到收养家庭的孩子，安排到寄养家庭养护。在此后的50多年时间内，收养和寄养成为大同市社会福利院安置儿童的两种主要形式。大同市的家庭寄养是中华人民共和国成立以后最早出现的寄养项目之一。当时，福利院的生活条件以及护理人员的数量都不允许收容太多的孤残儿童。在大同，集中养护的历史比较短[2]。对孤儿以及亲生父母不愿或者没有能力抚养的儿童，主要采用传统的照料模式——托付给乳娘进行照顾，乳娘和儿童之间一般关系都比较亲密。在中国传统文化的影响下，乳娘把这些儿童当成自己亲生的孩子一样哺育，同样，当这些孩子长大以后，人们期望他们把乳娘当成自己的亲生母亲一样尊敬。遵循这种传统模式，福利院把孤残儿童托付给居住在大同市附近村庄有能力哺乳孩子的妇女。这些妇女可以得到一点点钱作为“奶资”。后来，由于有几个村庄的乳娘很多，这些村庄就被称为“乳娘村”。不过，当时主导的意识形态强调机构内的集中养护。根据历史档案和实地调查资料，在20世纪70年代和80年代早期，民政部曾经要求各地把寄养在家庭的儿童收回到福利院。那时，大同市社会福利院没有雇佣专门的人员照顾孩子，住房条件也很差。福利院院长很快发现，集中养护的费用比寄养增加了一倍多，儿童的死亡率也增加了。许多寄养母亲由于想念曾经被她们抚养的孩子，经常来福利院看望，还试图“偷”走这些孩子。于是，集中养护的方式很快就被终止了，家庭寄养似乎是大同市唯一合适并且支付得起的照料模式。但是下面的制度分析将会显示，大同市社会福利院为了避免意识形态的冲突，证明家庭寄养的合理性，不得不采用双重的管理程序。直到1993年，当政治环境较为宽松之后，意识形态的影响才逐渐减少。大同市社会福利院的物质条件并不太好，但是1964～1995年，福利院一共收养了6500多名孤残儿童。20世纪80年代，福利院监护的儿童的死亡率远远低于国内其他福利院的水平（张，1988）。除458名儿童重新与亲生父母团聚之外，国内家庭收养了3627名儿童，还有1330名儿童在长大成人之后找到了工作，得到了正常的生活（靳，1999；大同市社会福利院，2001）。四大同市的儿童养护方式2001年底，大同市社会福利院雇佣了43名护理人员。他们除了为100位老人和残疾人提供服务之外，还是552名孤儿和被遗弃儿童（其中536名为残疾儿童）的法定监护人。这样的状况使福利院的工作十分繁重。因此，福利院采取了多种替代性养护方法照顾孤残儿童。大同市社会福利院共有三种替代性养护方法。福利院在安置孤残儿童时，国内收养是第一选择。被收养儿童的数量每年都有所变动。20世纪70年代，大约每年有100名儿童被收养，1974年的数量最大，达到387名。然而，进入20世纪90年代以后，被收养儿童的数量明显减少，1995年竟然只有一名儿童被收养。主要原因是计划生育的政策实施后，被遗弃儿童的数量锐减，而且大部分被遗弃的都是残疾儿童，因此很难为他们找到合适的收养父母。在大同，机构内的集中养护是一种补充式的养护模式，只有少量的婴儿和青少年生活在福利院。福利院在1998年建成了一栋设备齐全的婴儿室，有大约20名婴儿，其中大部分是女婴和轻微残疾的儿童。当笔者访问福利院时，员工正在为这些孩子准备收养材料，希望当这些婴儿满6个月龄的时候能够被国内外家庭收养。集中养护仅仅是儿童被收养前的准备阶段。生活在福利院的青少年都是曾经在农村家庭中寄养过的儿童。他们的寄养家长认为城市的教育质量比农村要好。为了满足这些孩子和他们寄养家长的要求，福利院同意让这些孩子回到城市接受中等教育，并且为他们提供住所和其他服务。大多数孩子仍然把寄养家庭视为自己的家，定期与寄养家长联系。除了集中照料和家庭收养之外，农村家庭寄养是大同市最主要的替代性养护模式。在笔者调查期间，有132名儿童在福利院生活，420名儿童在寄养家庭里生活。五家庭寄养和“乳娘村”大同市家庭寄养项目的开始并不基于任何理论和原则，由于长期的经费短缺，福利院不得不采取一种在经费上可以持续的方法来养护孤残儿童，为此，它只能遵循传统的儿童养护模式（张，1988）。家庭寄养过去并不被政府看好，在社会上也没有被广泛接受。在国内集中供养过去被认为是更正规的养护方法，家庭寄养则一直是儿童保护问题上最具争议的政策之一（尚，2002）。因此，大同市社会福利院必须为自己的做法寻找合法性的理由。在这种背景下成长起来，经过30年的时间，大同的家庭寄养项目形成了自己的特色，它不仅在各种政治运动中幸存下来，而且达到了保护儿童的目的。（一）在资金限制下的儿童保护：低成本的模式大同的家庭寄养项目的特点之一是低成本。为了避免政治上受到批评，福利院也强调自己是因为资金短缺，不得已才选择了家庭寄养模式[3]。家庭寄养的成功在很大程度上归功于山西农村地区的乳娘们提供的服务。然而，她们的报酬一直都非常微薄。表12-1显示了1983～1997年间，福利院支付给寄养家长“奶资”（儿童生活费）的标准。表12-1支付给寄养家长的“奶资”标准尽管大同市社会福利院尽可能定期地增加寄养生活费，但是支付标准仍然很低。这主要是由于在当时的财政体制下，对孤残儿童的福利救助是地方政府的责任。而大同的主要工业是煤炭生产，大部分现代化的煤矿都被中央政府直接控制。煤炭生产的丰厚利润也归中央财政。因此，地方政府掌握的财政资源非常有限，这限制了政府在当地社会福利方面的支出。大同市家庭寄养的成本非常低，不包括住房，家庭寄养的支出只是集中养护支出的40%。1997年，大同市每名寄养母亲每照顾一个孩子，每月能领取到100元的儿童生活费，这个数字只相当于上海市儿童福利院家庭寄养项目规定标准的15%（尚，2002）。考虑到当地的资金条件，大同市社会福利院在儿童养护方面的确取得了很好的成绩。（二）诉诸替代性母爱在资金困难的条件下，如何确保儿童养护的质量，这是大同市社会福利院面临的真正挑战。大同市的做法是诉诸替代性母爱，这种做法很成功。福利院被迫选择了传统的儿童养护方式，这种方式强调替代性母爱在儿童养护中的重要意义。1988年在民政部召开的全国会议上，张秀花代表大同市社会福利院介绍了家庭寄养项目的实践经验。她当时发言的重点就是强调替代性母爱对被寄养儿童的积极影响。根据她的经验介绍，大同市的家庭寄养项目在开始时要求寄养母亲能够对儿童进行母乳哺育。这样，虽然大多数寄养母亲都不富裕，参加寄养项目的动机也各有不同，但当她们对这些孩子进行母乳哺育2～3个月之后，福利院的员工发现大多数乳娘都与寄养的儿童产生了感情，并把寄养儿童视同己出（张，1988）。因此，在寄养家庭中长大的孩子们心理发育比在福利院长大的孩子更健康，当他们长大成人之后，也更容易过上正常的生活（张，1988）。（三）双重的制度安排：集体主义的意识形态与传统的家庭寄养方式除了受到经济条件的限制，由于当时主导的意识形态强调集体价值和机构内的集中养护，大同市社会福利院还必须给自己的做法找个“说法”。在传统观念和集体主义意识形态的双重影响之下，大同的家庭寄养项目呈现出了一个有趣的制度特点。一方面，福利院严格地按照主导的意识形态运作，被保护的儿童是“党孩子”，寄养母亲的工作体现了党和国家对孤残儿童的关怀，整个项目有一套正式的安置、管理、监督程序；另一方面，传统的、实用的方式也被遵循，在选择寄养母亲的时候强调母乳哺育和母爱，在实际操作中不一定严格按照程序办事，员工在很大程度上依靠非正式的制度来指导和支持寄养家长。1.“党孩子”表面上，官方意识形态是影响大同市家庭寄养项目的主导因素。由于孤残儿童的父母已故或者无法找到，他们必须依靠国家的保护。因此，这些孩子被叫做“党孩子”。这个名字的来源主要是因为国家是孤残儿童的唯一救助者，这是社会主义制度的优越性的体现。而共产党在中国是唯一的执政党，孤残儿童理所当然就应该是“党孩子”。每个被孤儿院收养的孩子都姓“党”，他们的名字就是一个编号。女孩的名字中间可能有“英”字，作为女性的标志。这种做法一直延续到1993年。把福利院的孩子称为“党孩子”，本身没有任何歧视的含义。所以当地的老百姓和记者都这样说。事实上，“党孩子”在农村还被认为是有优越地位的人，因为在政治上，孤残儿童属于最贫困的社会群体，而在经济体制改革以前，出身贫困是一种政治资本，因此，这些儿童被认为具有最好的政治出身[4]。在经济上，这些儿童是“城里人”，国家承担了养护他们的全部责任，他们从小就享受公费医疗，长大成人之后国家还负责为他们在城里安排工作。改革开放以后，尽管这些儿童拥有的许多特权都被取消了，但是他们仍然能够享有许多农村儿童不能得到的福利待遇。因此，大约有70%的孤残儿童在他们的寄养家庭和村庄里被高看一头（张，1988）。1993年，当中国的政治环境变得比以前更为宽松时，“党孩子”的惯例被打破了。一名叫做“党53”的男孩拒绝接受他的名字，并且要求取得一个与他养父、兄弟姐妹姓氏相同的名字。那时，正在大同访问的一位民政部高级官员获知此事后接受了他的请求。从此，所有被收养的儿童都获得了普通的名字[5]。2.寄养母亲的双重角色在大同的儿童保护问题上，寄养母亲的作用是关键性的。她们在家庭寄养项目中扮演双重的角色。首先，她们是党和国家的代表，因为需要救助的不是普通的儿童，而是党和国家的孩子，寄养母亲的行为和照料的质量代表了国家对孤残儿童的关爱。其次，寄养母亲又是一个普通的母亲，她必须抚育和照料被寄养的孩子（张，1988）。在确定了寄养母亲具有双重作用的前提下，大同市社会福利院认为选择好的寄养母亲是儿童安置成功的关键因素。因此，福利院提出了4项选择的标准，包括实用的标准和社会经济的标准。（1）寄养母亲必须身体健康，而且有照顾孩子的经验。（2）在早期，寄养母亲必须能够用母乳哺育婴儿。20世纪50～60年代，由于中国农村没有牛奶，这个标准被严格地应用在选择寄养母亲的过程中。传统的中国社会，当亲生母亲无法哺育自己的孩子时，雇佣乳娘哺乳是一件极其平常的事情。但到了80～90年代以后，这个标准不再是选择乳娘的必要条件了。（3）寄养母亲最好有自己的孩子，福利院认为这表示这个家庭爱孩子。（4）寄养母亲接受过基础教育。有趣的是，尽管寄养母亲被认为是为党和国家工作，体现了社会主义的优越性，但是在具体的标准中并不包含政治内容。在所有的标准中，最重要的一项是能用母乳哺乳孩子。福利院的员工强调母乳哺乳对儿童的情感影响，而且他们发现，无论寄养母亲最初是为何目的，但在哺乳孩子2～3个月后，通常都会把这些孩子视同己出。后来，由于牛奶短缺的问题解决了，很难发现有妇女愿意为了从事乳娘的工作而放弃哺乳自己的亲生孩子，所以这项标准不再是必要条件。除了官方定义的作用之外，我们的研究发现，乳娘在表达孤残儿童的利益和需求方面发挥了重要的作用。许多寄养母亲多次就寄养儿童的医疗和教育问题向福利院提出请求。由于中国缺乏专业的社会工作者以及非政府组织的帮助，因此，如果没有乳娘的呼吁，政府根本无法听到这些孩子需求的声音。3.正式和非正式的管理程序尽管福利院规定了选择乳娘的正式标准，但在实际操作中，选择的程序相对比较简单，大同市社会福利院儿童部的工作人员即拥有决策权。他们在选择乳娘的时候，非常重视以往乳娘的推荐意见，这是一种传统的做法。妇女的照料经验、以往寄养家长的推荐以及工作人员的评定标准等因素在实际操作中都和正式的选择标准同样重要。例如，尽管在成文的标准中规定未受过教育的妇女不能成为寄养母亲。然而事实上，许多不识字的妇女已从事了许多年的乳娘工作，因为她们比许多年轻并且受过良好教育的妇女更懂得如何照顾孩子，所以工作人员一般都比较信任她们，而且按照这种方式做出的决策一般都不会出现差错。工作人员通常都会把需要进行大量康复训练的孩子安置到那些受过教育的寄养母亲家庭，她们更容易学会现代化的康复技术（张，1988），以避免未受过教育的寄养母亲可能对儿童造成的不利影响。除了甄选寄养家长外，大同市社会福利院还负责寄养后的家长监控和支持工作。70%的儿童被集中安置在大同附近5个较大的村庄里，即前面章节中提到的“乳娘村”。由于许多儿童被寄养在同一村庄，邻里以及当地学校的老师都能很清楚地知晓这些孩子的生活情况。这样就使得福利院对家长的监控工作比较容易开展。笔者考察了一个叫做“散岔”的村庄，人口总数大约为600人。150名残疾儿童被寄养在此，这就意味着当地人口总数的1/4都是大同市社会福利院的孩子。该村的村长身兼三职，即村党支部书记、村委会主任以及家庭寄养项目的负责人，他管理村里的大小事务[6]。村里所有符合寄养标准的家庭都寄养了大同市社会福利院的孩子，寄养儿童已经成为他们的一种生活方式。在这个小村庄里，由于邻里关系密切，彼此非常了解互相的家庭情况，因此严重虐待儿童的事件一旦发生，很难不为人知。作为“乳娘村”，整个村庄的声誉关系到每个人的利益。有限的资金来源同时也造成了工作人员短缺的现象，这也是福利院面临的一大问题。当笔者访问福利院的时候，儿童部仅仅有4名员工，他们不仅需要处理420多名儿童的寄养安置问题，同时还要照顾在福利院生活的孩子，因此不得不经常加班工作。由于人员的严重短缺，寄养后正式的家长监控和支持工作相对比较薄弱，但是福利院有一套非正式的管理制度可以对此进行弥补。在一些村庄，由经验丰富的寄养母亲和寄养家庭组成了相对稳定的寄养家长群体，这有助于减少儿童在家庭寄养项目中面临的风险。大同市社会福利院没有足够的资金用于员工和寄养家长的培训，这是福利院家庭寄养项目面临的另一个问题。但许多寄养母亲工作多年后，积累了很多照顾儿童的经验。她们互相传授一些简单却又行之有效的土方法对儿童进行康复治疗。如果一位寄养母亲从福利院员工那里学会了简单的儿童康复方法，她就会在实际操作中教给其他的寄养母亲。由于缺乏正式的培训，这些方法显得非常重要，帮助福利院减小了培训力量不足的消极影响。这种非正式的“培训”产生的结果甚至比正式的更好。六教育残疾儿童的教育是许多寄养家庭面临的问题之一。大同市家庭寄养项目的一个优势就是大多数儿童都能在附近的普通学校就读。福利院十分关注这些孩子的教育问题。在大多数地方，学校只接受有本地户口的儿童，拒绝接受残疾儿童，而福利院的儿童大部分都有残疾，他们的户口一般也不在养父母的居住地。为了解决这个问题，大同市政府专门颁布了一项政策，规定所有学校都应无条件地接受孤残儿童。目前，所有孤残学龄儿童都已入学，大部分都在普通学校就读。针对农村贫困地区寄养儿童的教育问题，大同市社会福利院出资在最贫困的地区建立小学。例如，为了帮助散岔村改善教育环境，福利院出资修建了小学并且从市里聘请了一名优秀教师来校讲学。当笔者考察这所学校时发现，一间教室里有一半的孩子来自福利院，村民的孩子也从中受益。福利院面临的另外一大问题是教育水平的差异。由于许多寄养家长希望安排他们的寄养孩子回到大同市接受更好的中等教育，因此，很多孩子在中学时期回到福利院居住。然而，城市和农村地区教育水平的差距，使得这些在农村接受小学教育的儿童在学习上很难赶上城里的同龄儿童。有个别的孩子花费了一年时间才能跟上班，大部分都无法跟上。过去，当这些儿童长大以后，政府会帮助安排工作，因此，即使他们没有受过很好的教育，工作也没有问题。但在经济转轨时期，政府职能发生了变化，现在，政府已越来越不可能为这些孩子提供就业机会。到2001年年底，大约有100名长大成人的孤残儿童找不到工作，教育问题转化成了就业问题。由于他们不能自我谋生，只能继续依赖福利院生活。为了寻找解决的办法，福利院正在尝试加强对这些儿童的职业培训。2000年，福利院筹集了12000元资金帮助2名长大成人的儿童参加护士培训，在完成学业后，这2名女青年顺利地在大医院找到了工作。她们的成功鼓励了福利院的院长提供更多的资金用于职业培训。然而，对这个福利院来说，培训成本很高，目前，福利院每年必须支付12万元资助10个孩子接受职业培训或高等教育。相比之下，每年花费在其他253名孩子身上的教育费用大约只有22万元。显而易见，福利院没有足够的经济能力为每个孩子提供职业培训。因此，如何筹集资金为孩子提供教育和职业培训也是福利院面临的一个大问题。七卫生保健和康复工作机构内养护的优势之一就是福利院卫生保健和康复设施比家庭和村庄的要好。由于国有福利院收容的儿童中80%都是残疾儿童，因此，康复工作越来越受到重视。民政部要求所有的儿童福利院建立康复中心。上海、天津和北京的福利院正在朝这个目标努力。为了完成这项目标，政府必须投入更多的资金用于购买设备和人员培训，否则一切都是空谈。在这个方面，大同市社会福利院又面临难题。从目前的筹资水平来看，这个难题根本无法解决，福利院的实际情况限制了它为残疾儿童提供卫生保健和康复服务的能力。贫困地区的福利院也没有足够的资金为每名儿童提供康复服务。而在过去，福利院在很大程度上是依靠慈善捐助来支付儿童康复和其他大型手术的费用。例如，1995年，为大同市社会福利院所有患有唇裂和颚裂症的儿童进行康复手术的费用大约为20万元。由于缺少这笔资金，这些孩子多年都必须忍受疾病的痛苦。在调查中，我们还听说一个名叫党文政的儿童患有严重的尿道下裂症，等待手术长达10年之久。在他10岁以后，他的寄养家长每年都向福利院申请手术费，均没有成功。后来，大同市社会福利院收到的用于残疾儿童康复的慈善捐助增加，1985～1995年，福利院用捐募到的资金为112名唇、颚裂的儿童进行了康复手术。1995年，中国慈善基金会为福利院捐助了20万元，帮助了53名孩子。也是因为得到慈善资金的帮助，党文政20岁的时候终于接受了矫形手术。八农村家庭中的“城里人”：“乳娘村”的成年孩子大同的农村家庭寄养项目经历了半个多世纪的历史，数以千计的孤残儿童已经在这些普通的农村家庭中长大成人。他们之中的许多人都过上了正常的生活并且拥有了自己的家庭和孩子。在大同，尽管家庭寄养被看做是一种暂时的儿童安置方式，但是许多儿童都已经和他们的寄养家长在一起生活了很多年，他们实实在在地成为寄养家庭中的一员，直到找到工作或者结婚之后才独立生活，而且每到周末或者假期，他们都会回家看望自己的养父母。一些严重残疾的儿童终身都生活在寄养家庭里。笔者在调查中看到一位智力迟钝的儿童长大后仍然和寄养家庭生活在一起，他在这个家庭已经生活了30多年。对这些孩子而言，寄养家庭就是自己的家，寄养家长也已经把他们当做了自己的亲生孩子。在访谈中笔者得知，尽管大多数农村寄养家长愿意永远地照顾这些寄养儿童，但是却不愿意收养他们。为什么这些寄养家长拒绝收养自己辛辛苦苦带大的孩子呢？调查发现，主要原因是寄养家长认为如果这些残疾儿童终身住在农村，就会没有前途。依据现在的政策，寄养家长属于“农村居民”，如果他们搬到城市居住，在很多方面都会受到歧视。而他们的寄养孩子属于“城市居民”，这就意味着政府有责任保护这些儿童。过去，政府为受助儿童提供食物补贴并且为成年的儿童安排工作。现在，如果他们找不到工作，政府将提供最低生活保障，这些孩子还能享受免费的医疗服务，他们的寄养家长和兄弟姐妹是无法享受这些待遇的。而一旦寄养家长收养他们，他们将失去所有这些待遇。在农村寄养家庭长大的孩子心理发育要比在福利院长大的孩子健康。调查期间，笔者组织了两次讨论会。一次是与大同的寄养家庭中长大的成年孩子，另一次是与在中国南方一所大城市福利院中长大的成年孩子。笔者询问了他们同样的问题：“在没有家庭网络支持的情况下，该如何寻找工作并且在城里独立生活？”大同的孩子虽然在农村度过了童年时光，但他们必须独立开始在城里生活，没有很多社会支持，不过，他们永远有农村中家人的支持。而在福利院长大的孩子告诉作者，虽然他们一直都生活在城市里，但是他们对在此度过童年时光的城市缺乏了解，他们在城市和农村都没有家庭网络的支持。一位在南方大城市福利院长大的18岁的健康女孩告诉笔者，尽管她在这座城市中长大，但在过去的18年时间里，她仅仅去过市中心两次，而且对具体的交通路线一无所知。这些福利院长大的孩子好像根本不知道外面的世界是怎样的，也不懂得如何烹调或者购物。笔者发现，从心理上看，大同的成年孩子对未来的挑战准备得更加充分。笔者还获知了一些关于大同的成年孩子如何想方设法在城里生活的故事。一名叫做“党49”的成年孩子，当他找工作失败后，便决定自己创业。最后在小有成功之后，为了回报大同市社会福利院的养育之恩，他甚至雇用了两位在福利院长大的孩子。两位修完护士课程的女孩如愿以偿地在一所大医院找到了工作。党文政，这个被寄养家长万分疼爱，因为无钱进行手术而忍受疾病煎熬多年的孩子，在接受完职业培训后，在福利院从事厨师工作。他和一个曾经也是孤儿的女孩组织了家庭，他们和寄养母亲以及他们的孩子居住在一起。这对年轻的夫妇很自豪地邀请笔者去他们刚刚购买的新房作客。这些成年的寄养孩子一旦成功地在城市中开始了新的生活，他们会经常在周末或者假期去看望自己的寄养家长。其中有些孩子，例如党文政，甚至邀请他们的寄养家长和他们在城里一起生活，就像中国许多孩子对待自己的亲生父母一样。九结论：社会政策的内在矛盾和儿童保护制度的改进大同家庭寄养项目的经验和教训对中国的儿童保护制度及家庭寄养项目的发展有着宝贵的借鉴意义。从政策发展的角度看，“乳娘村”是一项很好的制度创新，它兼有家庭寄养和集中养护的优势。寄养在“乳娘村”的孩子得到了寄养家长的照顾，而不像福利院的孩子只能得到护理人员的照料。由于家长不像护理人员需要上下班，被养护儿童可以和他们建立稳定的心理依恋关系，